Consiglio di Stato, Sez. IV  n. 5665 del 7 novembre 2012
Urbanistica. La scelta di destinazione urbanistica costituisce valutazione ampiamente discrezionale della P.A

Le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo . (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05665/2012REG.PROV.COLL.

N. 03745/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3745 del 2006, proposto da: 
Cooperativa Pregnana 1 Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Sala, dall’Avv. Maria Sala e dall’Avv. Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Monte Fiore, 22;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Marco Cederle e dall’Avv. Viviana Fidani, entrambi dell’Avvocatura Regionale, nonché dall’Avv. Giuliano M. Pompa, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Boncompagni, 71/C; Comune di Pregnana Milanese (Mi), in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Adriano Pilia e dall’Avv. Andrea Manzi, con elezione di domicilio presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Federico Confalonieri, 5; Cimep;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Milano, Sez. II, n. 693 dd. 24 marzo 2005, resa tra le parti e concernente modifica al P.R.G. comunale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2012 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per l’appellante Società l’Avv. Renzo Cuonzo in sostituzione di Stefano Gattamelata, per la Regione Lombardia l’Avv. Giuliano M. Pompa e per il Comune ndi Pregnana Milanese l’Avv. Andrea Manzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. L’attuale appellante, Cooperativa Pregnana 1 S.r.l. (d’ora in avanti denominata “Pregnana”), costituita con atto a Rep. 13505 dd. 3 giugno 1992 del dott. Franco Rossi, notaio in Parabiago (Milano), persegue lo scopo della costruzione di alloggi di tipo economico da assegnare ai soci in godimento permanente o temporaneo, ovvero in locazione anche con patto di futura assegnazione in proprietà o di riscatto, o – ancora – in proprietà individuale (cfr. art. 1 dello statuto sociale, doc. 4 di parte ricorrente in primo grado).

Con atto dd. 28 maggio 1993 Pregnana, sempre a rogito del dott. Franco Rossi, Pregnana ha acquistato in proprietà un “appezzamento di terreno, non agricolo” ubicato nel territorio comunale di Pregnana Milanese, avente una superficie di mq. 8219, contraddistinto al Catasto al Foglio 8, mappali nn. 635, 636 e 637 dell’omonimo Comune censuario (cfr.ibidem, doc. 5) e ubicato esternamente al perimetro del Parco Agricolo Sud Milano.

Dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato in data 16 gennaio 1996 consta che tale terreno, a’ sensi della Variante parziale del P.R.G. comunale adottata con deliberazione del Consiglio Comunale di Pregnana Milanese n. 31 dd. 2 maggio 1990 e approvata con deliberazione della Giunta Regionale n. 13873 dd. 17 ottobre 1991, consta che: il mappale n. 635, pari a mq. 6518, era destinato a Edilizia economica popolare C7, e in parte a nuovi standards; il mappale n. 637, pari a mq. 430, era destinato a nuovi standards in sede viaria; il mappale n. 636, pari a mq. 1271, era destinato a nuovi standards costituiti da parcheggi.

Tutti e tre i mappali erano comunque assoggettati a pianificazione attuativa per la realizzazione di alloggi di edilizia economica popolare, a’ sensi della L. 18 aprile 1962 n. 167 e successive modifiche, essendo stati a tal fine inclusi nel Piano di zona consortile (PZC), comparto 2PG5, segnatamente destinato ad interventi di edilizia residenziale convenzionata.

Peraltro, con deliberazione n. 52 dd. 5 luglio 2000 il Consiglio Comunale di Pregnana Milanese ha adottato la Variante Generale al P.R.G. comunale, sopprimendo di fatto la destinazione a edilizia economica popolare a suo tempo impressa al fondo acquisito dall’attuale appellante mediante una nuova destinazione in parte a “Zona agricola”per mq. 5790 e in parte a “Zona per le attrezzature scolastiche, le attrezzature comuni e per il verde ricreativo, lo sport e lo svago e sede stradale” per mq. 2429 (cfr. ibidem, doc. 2).

Pregnana afferma che per effetto di tale provvedimento la propria possibilità di edificare è stata drasticamente ridotta a poco meno di mq. 2500, e che da un raffronto tra il nuovo strumento urbanistico e quello precedente consterebbe che il Comune non avrebbe diminuito la volumetria complessiva destinata alla realizzazione di alloggi di edilizia economica popolare, ma avrebbe trasferito l’edificabilità di mq. 6500 circa per tale destinazione dal lotto di proprietà della stessa Pregnana al finitimo lotto di proprietà di terzi, per l’innanzi destinato a “Zona agricola”: ossia, con ciò invertendo tra i lotti stessi le rispettive destinazioni urbanistiche.

Tale scelta è stata motivata a pag. 54 della Relazione illustrativa della Variante con l’asserita finalità di “assicurare maggiore continuità con l’edificato esistente e minori costi per nuove opere di urbanizzazione, evitando la formazione di aree residuali tra gli insediamenti residenziali, di incerta vocazione” (cfr. ibidem, doc. 15).

Pregnana ha presentato in data 22 ottobre 2000 osservazioni nei riguardi di tale previsione contenuta nella Variante Generale, chiedendo il ripristino della disciplina antecedente (cfr. ibdem, doc. 8); ma con deliberazione consiliare n. 20 dd. 23 aprile 2001 tali osservazioni sono state respinte con la seguente motivazione: “Il Comune ha già dato avvio all’attuazione del lotto 2PG5 per l’area consentita dal regime di salvaguardia della variante adottata. Tale area comprende una parte della proprietà della Cooperativa presentatrice dell’osservazione. Ciò premesso, la Cooperativa potrà comunque candidarsi come soggetto attuatore del Piano di Zona anche nella nuova forma prefigurata dalla variante adottata, che sarà sottoposta al Cimep per l’adozione della variante di sua competenza” (cfr. ibidem, doc. 3).

Va sin d’ora precisato che il Cimep (rectius: C.I.M.E.P.) corrisponde al Consorzio intercomunale milanese per l’edilizia popolare, all’epoca operante nell’ambito dell’edilizia economica e popolare e ad oggi in liquidazione, e che il Comune di Pregnana Milanese ha pubblicato in data 30 luglio 2001 l’avviso per l’assegnazione di alcune aree comprese nel medesimo comparto 2PG5, escludendo – riferisce Pregnana – dall’assegnazione stessa tutti gli appezzamenti ubicati nella parte nord del comparto anzidetto, tra i quali quello di proprietà dell’attuale appellante, destinato a zona per attrezzature pubbliche al servizio del comparto stesso (cfr. ibidem, doc. 2 di parte ricorrente depositato ivi il 4 gennaio 2005).

Con deliberazione della Giunta Regionale n. 7/9516 dd. 21 giugno 2002 la Variante Generale al P.R.G. di Pregnana Milanese è stata approvata con proposte di modificazione di tale strumento urbanistico, recepite dall’Amministrazione Comunale e che – peraltro – non riguardavano l’appezzamento di proprietà di Pregnana, in ordine al quale, a’ sensi dell’allora vigente art. 13 della L.R. 23 giugno 1997 n. 23, si è definitivamente consolidata la nuova destinazione urbanistica.

1.2. Ciò posto, con ricorso proposto sub R.G. 3673 del 2002 innanzi al T.A.R. per la Lombardia, Sede di Milano, Pregnana ha chiesto l’annullamento in parte qua di tale deliberazione della Giunta Regionale, nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente, ivi segnatamente compresi l’anzidetta deliberazione del Consiglio Comunale di Pregnana Milanese n. 20 dd. 23 aprile 2001 recante le controdeduzioni alle osservazioni presentate sulla Variante adottata e la deliberazione del Consiglio Direttivo del C.I.M.E.P. n. 14 dd. 17 gennaio 2001 recante l’approvazione del progetto esecutivo del comparto in questione.

Pregnana ha dedotto in tale primo grado di giudizio i seguenti motivi di ricorso:

1) violazione delle norme sul procedimento;

2) eccesso di potere per carenza di motivazione e sviamento di potere;

3) eccesso di potere per contraddittorietà e incoerenza;

4) eccesso di potere per errore e carenza dei presupposti dell’azzonamento agricolo.

Pregnana ha – altresì – contestualmente chiesto il risarcimento del danno discendente dagli atti impugnati.

1.3. Si sono costituiti in tale grado di giudizio la Regione Lombardia e il Comune di Pregnana Milanese, concludendo per la reiezione del ricorso.

1.4. Con sentenza n. 693 dd. 24 marzo 2005 la Sezione II dell’adito T.A.R. ha respinto il ricorso di Pregnana, compensando integralmente tra tutte le parti le spese del primo grado di giudizio.

2.1. Con l’appello in epigrafe Pregnana chiede ora la riforma di tale sentenza.

2.2. Pregnana preliminarmente rileva che la sentenza stessa non reca alcuna menzione nel suo testo del C.I.M.E.P., cui pertiene uno dei provvedimenti impugnati e che era stato comunque reso ritualmente notificatario dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado in data 12 novembre 2002.

2.3.1. L’odierna appellante rileva inoltre che il giudice di primo grado si è espressamente pronunciato sul secondo e sul quarto motivo di ricorso, omettendo la disamina del primo e del terzo motivo.

La stessa Pregnana, quindi, ripropone nel presente grado di giudizio sia i motivi espressamente respinti dal T.A.R., sia il primo motivo del ricorso da essa proposto in primo grado, sia – da ultimo – la domanda di risarcimento del danno.

2.3.2. Per quanto attiene al secondo motivo di ricorso proposto in primo grado ed espressamente respinto dal T.A.R. (eccesso di potere per carenza di motivazione e sviamento di potere) Pregnana afferma che l’Amministrazione Comunale avrebbe addotto a sostegno del disposto mutamento di destinazione urbanistica del proprio fondo una motivazione assolutamente inidonea rispetto al proprio affidamento costituito dalla circostanza che il fondo stesso era destinato sin dal 1991 ad edilizia economico popolare, ignorando in particolare l’assoluta peculiarità della circostanza dell’intervenuto “scambio” di destinazione tra aree contermini, ovvero, come dedotto dalla stessa Pregnana nel ricorso in primo grado, la “rotazione di 90 gradi” della destinazione ad edilizia economico popolare a beneficio dell’area di proprietà di terzi.

2.3.3. Per quanto riguarda il quarto motivo di ricorso proposto anch’esso in primo grado e parimenti respinto dal T.A.R. (eccesso di potere per errore e carenza dei presupposti dell’azzonamento agricolo), Pregnana reputa del tutto incongruo nella specie il richiamo operato dal giudice di primo grado alla ben nota giurisprudenza secondo la quale la destinazione ad area agricola non necessariamente discende dalle finalità di tutela dell’agricoltura ma può assolvere anche al fine di preservare l’area medesima da ulteriori edificazioni: e ciò in quanto la “rotazione” anzidetta, nella sua peculiarità, si tradurrebbe in un mero “scambio” di destinazione tra l’area di sua proprietà e l’area di proprietà di terzi insuscettibile ex se di determinare un contenimento dell’edificazione, che rimane per contro inalterata nella sua estensione rispetto alla precedente previsione.

2.3.4. Per quanto attiene invece alla riproposizione del primo motivo di ricorso (violazione delle norme del procedimento), Pregnana evidenza che dalla deliberazione del Consiglio Direttivo del C.I.M.E.P. n. 14 dd. 17 gennaio 2001 emergerebbe una volontà del Consorzio medesimo di addivenire ad una revisione parziale della propria strumentazione di piano, “in quanto tale ambito dovrà essere riconsiderato in coerenza con l’azzonamento della variante generale del P.R.G. adottata e attualmente in salvaguardia, come indicato nella tav. 2 B — individuazione del lotto nel P.R. G. adottato (per stralcio)” (cfr. doc. 9 prodotto dal Comune di Pregnana nel fascicolo di primo grado).

Pregnana rimarca quindi che la modifica del Piano di Zona è intervenuta soltanto in data 19 dicembre 2002, ossia a distanza di ben 6 mesi dall’approvazione definitiva del P.R.G., a sua volta avvenuta il 21 maggio 2002, e che dalla lettura della predetta delibera del Consiglio Direttivo del C.I.M.E.P., al di là della formulazione letterale usata, non sarebbe da escludere l’ipotesi più plausibile, e cioè la modifica o in riduzione, o in ampliamento del lotto 2PG5.

Pregnana testualmente afferma, quindi, che “non si rinviene nel gennaio 2001 l’avvio della volontà di stravolgere, radicalmente, la perimetrazione del lotto. Sotto il profilo quantitativo, l’assoggettamento a Edilizia Economica e Popolare della nuova perimetrazione resta immutato. La contestazione investe la soppressione dell’azzonamento residenziale ad Edilizia Economica e Popolare” già riguardante il proprio fondo “e la attribuzione, per la prima volta, della residenzialità, specifica ad Edilizia Economica e Popolare a favore delle aree destinate dal precedente P.R.G. a zona agricola di proprietà di terzi. Il C.I.M.E.P. si è adeguato, recependo nel perimetro del comparto 2PG5 il nuovo azzonamento dell’area confinante con quella della Cooperativa Pregnana 1”, difettando, peraltro, a suo dire, “una chiara manifestazione di volontà del C.I.M.E.P. antecedentemente o quanto meno contestualmente alla adozione della Variante di P.R.G.; dagli atti in contestazione, in altri termini, risulta che la volontà del C.I.M.E.P. si è pedissequamente adeguata alla volontà pianificatoria comunale, senza esprimere una sua autonoma, specifica volontà” (cfr. pagg. 15 e 16 dell’atto introduttivo del presente grado di giudizio).

2.4. Anche nel presente grado di giudizio si sono costituiti il Comune di Pregnana Milanese e la Regione Lombardia, concludendo per la reiezione dell’appello.

3. Alla pubblica udienza del 3 aprile 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. Il Collegio innanzitutto evidenzia che l’omessa indicazione nella sentenza del impugnata del C.I.M.E.P. va all’evidenza ascritta ad un mero errore materiale, a fronte del quale è sufficiente rilevare che il contraddittorio tra le parti in primo grado si è puntualmente costituito con la regolare notificazione dell’atto introduttivo del relativo giudizio al C.I.M.E.P., avvenuto in data 12 novembre 2002.

C.I.M.E.P., inoltre, è stato altrettanto ritualmente reso notificatario dell’atto introduttivo del presente giudizio d’appello in data 5 aprile 2006.

5.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.

5.2. Per quanto attiene al primo motivo, va rammentato che per costante giurisprudenza le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. al riguardo, ad es.,Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2011 n. 6049).

Nel caso di specie, invero, Pregnana è titolare della proprietà di una vasta area già destinata ad edilizia economica e popolare in quanto inclusa, a’ sensi della L. 18 aprile 1962 n. 167 nel Piano di zona consortile (PZC), comparto 2PG5, segnatamente destinato ad interventi di edilizia residenziale convenzionata: è indubbia, quindi, la sua posizione di affidamento qualificato.

Mediante i provvedimenti resi complessivamente oggetto di impugnativa e costituiti dalla Variante Generale al P.R.G. adottata dal Consiglio Comunale di Pregnana Milanese e approvata dalla Giunta Regionale, nonché dalla conseguente deliberazione del C.I.M.E.P. n. 14 dd. 17 gennaio 2001 recante l’approvazione del progetto esecutivo del comparto 2PG5, la perimetrazione di quest’ultimo è stata mutata escludendo da esso gran parte della proprietà di Pregnana e includendovi altra area di proprietà di terzi.

Ciò posto, la motivazione addotta al riguardo dall’Amministrazione Comunale risulta di per sé puntuale ed esaustiva anche agli effetti di sovvenire all’affidamento anzidetto, posto che l’enunciazione dei fini di “assicurare maggiore continuità con l’edificato esistente e minori costi per nuove opere di urbanizzazione, evitando la formazione di aree residuali tra gli insediamenti residenziali, di incerta vocazione” non risulta di per sé apodittica – come viceversa afferma l’attuale appellante – ma individua un complesso di obiettivi dell’azione amministrativa che la medesima Pregnana, al di là dell’affermazione della loro “genericità”, non smentisce sia in ordine alla “maggiore continuità” che in tal modo si assicura per l’edificazione con il contestuale impedimento di formazione di aree residuali non utilizzabili al riguardo, sia in termini di costi per l’urbanizzazione.

5.3. Per quanto attiene al secondo motivo d’appello, va rilevato che la destinazione di parte, ancorchè ampia, dell’area di proprietà di Pregnana a “Zona agricola” costituisce una mera e del tutto necessitata conseguenza della presupposta scelta di diversa perimetrazione del comparto di intervento, posto che la scelta stessa non ha comportato un incremento dell’edificazione realizzabile e che, pertanto, la funzione di contenimento di quest’ultima non poteva che essere assolta dal fondo di Pregnana: e ciò – per l’appunto - in accordo con la generale utilizzazione consentita in tal senso dalla zonizzazione agricola (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 27 luglio 2011 n. 4505).

5.4. Per quanto da ultimo attiene al terzo motivo d’appello, è sufficiente denotare che la pianificazione all’epoca di competenza del C.I.M.E.P. è meramente esecutiva rispetto a quella disposta per effetto della pianificazione primaria di competenza comunale, dimodochè al C.I.M.E.P. medesimo non residuava al riguardo alcuno spazio di discrezionalità circa una diversa perimetrazione dell’area di comparto.

Né muta la sostanza delle cose la circostanza che la modifica del Piano di Zona sia intervenuta soltanto in data 19 dicembre 2002 - ossia a distanza di ben 6 mesi dall’approvazione definitiva del P.R.G., a sua volta avvenuta il 21 maggio 2002 – a fronte del fatto che già con l’impugnata deliberazione del Consiglio Direttivo del C.I.M.E.P. n. 14 dd. 17 gennaio 2001 era stato approvato il progetto esecutivo del comparto in questione: come è ben noto, a’ sensi dell’ art. 21-octies, secondo comma, prima parte della L. 7 agosto 1990 n. 241 non è annullabile – tra l’altro - il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato: e nel caso in esame la progettazione esecutiva del comparto non avrebbe potuto comunque diversamente organizzare l’area di proprietà dell’attuale appellante.

5.5. Va soggiunto che dalla reiezione dei suesposti motivi d’appello discende l’insussistenza in capo a Pregnana di danni risarcibili riferiti alla sua posizione di interesse legittimo.

6. Sussistono idonei motivi per compensare integralmente tra tutte le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Va peraltro dichiarato irripetibile il contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modificazioni corrisposto per il presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra tutte le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Dichiara irripetibile il contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modificazioni corrisposto per il presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)