Depuratori, by-pass, scolmatori e responsabilità per inquinamento ambientale

di Gianfranco AMENDOLA

Come è noto, anche gli scarichi di acque reflue urbane (quelli, cioè, delle pubbliche fognature) devono essere depurati fino a raggiungere i limiti stabiliti dalla parte terza del D.Lgs 152/06. Ed è quindi necessario un impianto di depurazione efficiente ed adeguato rispetto ai reflui che gli pervengono.

L’esperienza, tuttavia, evidenzia che spesso per questi scarichi i limiti vengono conseguiti attraverso una limitazione quantitativa dei reflui, una parte dei quali, quindi, viene riversata nell’ambiente senza alcuna depurazione.

Sembra interessante, allora, approfondire questa problematica che, peraltro, può riguardare qualsiasi scarico, anche industriale e che risulta poco trattata in dottrina e giurisprudenza.

L’occasione è offerta da una recente sentenza della Cassazione (sez. 3, n. 26007 del 5 aprile-12 giugno 2019[1]) relativa, appunto, ad un caso in cui la polizia giudiziaria aveva accertato, attraverso un sistema di videosorveglianza, che al depuratore delle acque urbane di un Comune calabrese era stato aggiunto un by-pass con la conseguenza che “con elevata frequenza i reflui fognari in ingresso confluivano direttamente, senza alcun trattamento, prima all’interno del by-pass e, poi, nella condotta sottomarina”; per cui si procedeva a sequestro preventivo dell’impianto per i delitti di danneggiamento aggravato e di inquinamento ambientale (artt. 635 e 452 bis c.p.) confermato dal Tribunale del riesame ed impugnato in Cassazione.

Il ricorso, tuttavia, non era incentrato sulla problematica del by-pass ma sulla attribuzione della responsabilità dato che, nel caso di specie, il Comune aveva affidato in gestione ad una società privata l’impianto di depurazione delle sue acque reflue urbane.

Si dava cioè per certo che la semplice presenza del by-pass potesse giustificare la attribuzione dei predetti reati, quanto meno ai fini del sequestro preventivo.

Sembra, pertanto, opportuno, prima di soffermarsi sulla problematica oggetto della sentenza in esame, fare una breve premessa relativa alla liceità di un by-pass.

Occorre, allora, rilevare che in realtà è la legge stessa a prevedere per le reti fognarie la liceità di “scolmatori di piena” e cioè di un sistema, all’interno della rete fognaria, finalizzato a garantire, durante eventi meteorici di rilievo, che il refluo fognario giunga al depuratore più o meno sempre allo stesso livello di concentrazione. In altri termini, in caso di pioggia, le acque in eccesso, miste ai liquami civili e industriali, vengono direttamente recapitate a un corpo idrico superficiale senza passare attraverso il depuratore. Tuttavia, già nel 2006 la Cassazione aveva rilevato, a questo proposito, che, secondo la legge, lo scolmatore deve entrare in funzione per portate che superano di 3-5 volte la portata media, in tempo secco. “Il D.M. 4 aprile 1996 punto 8.3.1. richiede una diluizione maggiore di 3 volte la portata nera media. Sono noti anche rapporti di diluizione maggiori fino a 1+19. Le scelte sono condizionate dalle caratteristiche climatiche della zona, dai tempi di osservazione dei fenomeni meteorologici con tempi di ritorno di 25 o 50 anni.” [2]

Aveva, però, anche chiarito che “c’è scolmatore e scolmatore. Quello che si attiva in occasione di fenomeni piovosi, assicurando il rapporto di diluizione sulla base del quale è stato calcolato, e quello che, invece, scarica regolarmente reflui urbani nel corpo idrico recettore anche se non cade una goccia d’acqua piovana. Nel primo caso, il corretto funzionamento dello scolmatore, vale a dire la sua attivazione con scarico di reflui in continuo, è solamente quello che si verifica in concomitanza con un anomalo ingresso di acque bianche nella rete fognaria, generalmente connesso a fenomeni di abbondanti piogge. Diverso è il secondo caso prospettato, indice di un afflusso anomalo alla rete fognaria, non determinato da acque bianche e quindi comunque irregolare dove è necessario intervenire e far intervenire chi di dovere perché il disfunzionamento cessi. Solo in queste occasioni, se nessuno interviene, è giuridicamente corretto contestare lo scarico non autorizzato…. In altre parole, per non essere assoggettato ai limiti tabellari previsti dal D.lgs. n. 152/19993 lo scaricatore deve funzionare in maniera corretta, e cioè attivarsi solo in presenza di fenomeni meteorologici di una certa rilevanza, ovverosia, soltanto a seguito dell’ingresso di acque bianche o comunque di reflui fognari conseguentemente molto diluiti, come tali generalmente rientranti nei limiti tabellari”; equiparando, altrimenti, lo scarico dello scolmatore ad un nuovo scarico (non autorizzato) soggetto ai limiti previsti dalla legge. Assunto pienamente confermato dalla Corte europea di giustizia secondo cui “il mancato trattamento delle acque reflue urbane non può ammettersi in condizioni climatiche e stagionali normali, salvo privare di significato la direttiva 91/271; …..in condizioni climatiche normali e tenuto conto delle variazioni stagionali, la totalità delle acque reflue urbane dev’essere raccolta e trattata; …..“il mancato trattamento delle acque reflue urbane può essere tollerato soltanto in occasione di circostanze che esulino dall’ordinario”[4].

Ed è appena il caso di precisare, in proposito, che, comunque, la legge (attualmente, art. 101, comma 5 D. Lgs 152/06, che ricalca, comunque, la normativa preesistente) vieta, di regola, anche di conseguire il rispetto dei limiti di legge tramite diluizione. Dalla costante giurisprudenza della Cassazione, infatti, risulta che “il divieto di diluizione deve essere interpretato quale principio generale ed assoluto in materia di regolamentazione degli scarichi non solo per ragioni testuali …., ma per ragioni logiche, in quanto si mira ad assicurare, da una parte, un risultato certo attraverso la rappresentatività e rispondenza dei limiti accertati rispetto a quelli legali in relazione alla reale natura del contenuto dello scarico, e dall’altra una più efficace protezione della qualità dei corpi recettori….”, per cui “giustamente i prelievi sono stati eseguiti sugli scarichi specifici del ciclo produttivo (subito dopo l’uscita dal depuratore, in un apposito pozzetto), prima della confluenza con altri scarichi, pur provenienti dallo stesso insediamento produttivo, ma aventi natura diversa (scarichi di acque di raffreddamento delle mense e dei servizi igienici, confluenti in un pozzetto comune successivo) “ [5].

Ciò premesso, torniamo al caso in esame dove, con ogni evidenza, non si trattava di uno scolmatore di piena ma, come abbiamo detto, di un by-pass che non aveva alcuna giustificazione e certamente era illegale. Tanto è vero che la difesa incentrava il suo ricorso sulla esenzione di responsabilità della ditta affidataria in quanto il Comune, al momento dell’affidamento, si era fatto carico di realizzare interventi urgenti per evitarlo; interventi, tuttavia, non realizzati al momento del sequestro. E, pertanto, secondo la difesa, nessuna responsabilità poteva rilevarsi in capo al titolare della ditta affidataria che non aveva agito con dolo.

Argomentazione agevolmente disattesa dalla suprema Corte di fronte alla evidenza che, in questa situazione di fatto, il titolare della ditta affidataria era perfettamente consapevole della condizione di criticità in cui versava il depuratore e della esistenza del by-pass. E, pertanto, concludeva, andava respinto il tentativo di escludere la responsabilità del titolare della ditta affidataria che aveva proseguito la gestione dell’impianto in condizioni, di irregolarità, quanto meno con dolo eventuale, avendo accettato consapevolmente il rischio del verificarsi dell’evento costituito dall’inquinamento ambientale conseguente alla prosecuzione delle attività. Confermava, quindi, la legittimità del sequestro.
Restano, però, da chiarire alcuni punti che la sentenza non tratta direttamente, limitandosi evidentemente ai motivi del ricorso.
Il primo punto, riguarda, evidentemente, la corresponsabilità del sindaco che, anche lui, era perfettamente a conoscenza della presenza del by-pass illegale; ed anzi, secondo la difesa, si era impegnato (senza mantenere la promessa) ad effettuare sull’impianto gli interventi necessari ad eliminarlo. A questa corresponsabilità, quindi, sembra riferirsi la Cassazione quando precisa che “nell’ipotesi di inquinamento ambientale, nel caso in cui, come in quello sub iudice, più siano i soggetti garanti della tutela del bene giuridico oggetto di tutela penale, ciascuno è per intero destinatario dell’obbligo di tutela impostogli dalla legge e, in particolare, ciascuno per andare esente da responsabilità neppure può invocare neppure l’esaurimento del rapporto obbligatorio, fonte dell’obbligo di garanzia e l’eventuale subingresso in tale obbligo di terzi, ove il perdurare della situazione giuridica si riconduca alla condotta colpevole dei primi (Sez. 4, n. 46515 del 19/05/2004 – dep. 01/12/2004, Fracasso ed altri, Rv. 230398).”

Tanto più che, sempre secondo la suprema Corte, “per il disposto dell’art. 51, comma 2, della legge 8 giugno 1990, n.142, spettano agli organi elettivi (tra cui il sindaco) i poteri d’indirizzo e di controllo (negli stessi rientrando il compito di predisporre presidi necessari per l’assolvimento degli obblighi in materia di tutela ambientale)…… Perciò sussiste la responsabilità del sindaco quando egli non eserciti efficacemente tali poteri in materia ambientalistica” (fattispecie in tema di scarichi in acque superficiali di reflui civili provenienti da rete fognaria comunale) [6]. Così come “è evidente che il sindaco, una volta esercitati i poteri attribuitigli dalla legge, non può semplicemente disinteressarsi degli esiti di tale sua attività, essendo necessario, da parte sua, anche il successivo controllo sulla concreta attuazione delle scelte programmatiche effettuate; egli ha, inoltre, il dovere di attivarsi quando gli siano note situazioni, non derivanti da contingenti ed occasionali emergenze tecnico – operative, che pongano in pericolo la salute delle persone o l’integrità dell’ambiente”.[7]

A proposito dell’ambito della responsabilità in materia di norme di tutela ambientale, peraltro, va ricordato che nel D. Lgs 152/06 esso viene configurato in modo molto ampio specie con riferimento alla gestione dei rifiuti.

Basta leggere, in proposito, l’art. 178, comma 1, a norma del quale “la gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga”; nonché dell’art. 188, comma 1 (nel testo introdotto dall’art. 16 del D. Lgs 205/2010), secondo cui “il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilità, di regola, comunque sussiste.” [8].

Ampiezza ancor più sottolineata dalla giurisprudenza, la quale ha più volte precisato che anche la mera osservanza delle condizioni previste dall’art. 188 “non vale ad escludere la responsabilità dei detentori e/o produttori di rifiuti allorquando costoro si siano resi responsabili di comportamenti materiali o psicologici tali da determinare una compartecipazione, anche a livello di semplice facilitazione, negli illeciti commessi dai soggetti dediti alla gestione dei rifiuti”. [9]; e, più di recente, che “in tema di rifiuti, la responsabilità per l’attività di gestione non autorizzata non attiene necessariamente al profilo della consapevolezza e volontarietà della condotta, potendo scaturire da comportamenti che violino i doveri di diligenza per la mancata adozione di tutte le misure necessarie per evitare illeciti nella predetta gestione e che legittimamente si richiedono ai soggetti preposti alla direzione dell’azienda. Pertanto sussiste la penale responsabilità del legale rappresentante di una società proprietaria di un’area, su cui terzi depositano in modo incontrollato rifiuti, essendogli attribuibile l’illecita condotta di questi ultimi in quanto tenuto a vigilare sull’osservanza da parte dei medesimi delle norme in materia ambientale” [10].

Infine, qualche precisazione merita la parte -in verità molto scarna, pur considerando che il ricorso verteva solo sull’elemento soggettivo- della sentenza relativa alla sussistenza del fumus del delitto di inquinamento ambientale. In proposito, infatti, la Cassazione si limita, in primo luogo, a richiamare la sua pregressa giurisprudenza secondo cui “ai fini dell’emissione di un provvedimento di sequestro preventivo, è richiesta un’alta probabilità di cagionare una compromissione o un deterioramento, significativi e misurabili, dei beni tutelati, in considerazione della natura e della durata nel tempo degli scarichi abusivi (Sez. 3, n. 52436 del 06/07/2017 – dep. 16/11/2017, Campione, Rv. 272842)”.

Di cagionare, cioè -aggiungiamo noi- “un’alterazione, significativa e misurabile, dell’originaria consistenza della matrice ambientale o dell’ecosistema, caratterizzata, nel caso della “compromissione”, da una condizione di squilibrio funzionale, incidente sui processi naturali correlati alla specificità della matrice o dell’ecosistema medesimi e, nel caso del “deterioramento”, da una condizione di squilibrio strutturale, connesso al decadimento dello stato o della qualità degli stessi” [11].

A ciò -continua la sentenza “va aggiunto, in relazione alla struttura del reato in esame, che quanto al profilo dell’elemento psicologico, si tratta di reato a dolo generico, per la cui punibilità è richiesta la volontà di “abusare” del titolo amministrativo di cui si ha la disponibilità, con la consapevolezza di poter determinare un inquinamento ambientale, motivo per cui il reato è punibile anche a titolo di dolo eventuale”.

Premesso, in proposito, che il reato è punibile anche a titolo di colpa (art. 452 quinquies c.p.), si rileva che, con ogni evidenza, questa affermazione della suprema Corte riguarda la condizione, richiesta per i delitti di inquinamento e disastro ambientale, che si sia agito “abusivamente”. Condizione che, come è noto, è stata oggetto di notevoli dispute in dottrina.  Rinviando, in proposito, ad altri scritti[12], sembra sufficiente, in questa sede, ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Cassazione, “la condotta “abusiva” è non soltanto quella svolta in assenza delle prescritte autorizzazioni o sulla base di autorizzazioni scadute o palesemente illegittime o comunque non commisurate alla tipologia di attività richiesta, ma anche quella posta in essere in violazione di leggi statali o regionali – ancorché non strettamente pertinenti al settore ambientale – ovvero di prescrizioni amministrative”[13]. E, nel caso di specie, per quanto risulta dalla sentenza annotata, venivano certamente effettuati scarichi non consentiti, anche se, in data 2 agosto 2013 (data successiva all’affidamento dell’impianto alla ditta), l’amministrazione provinciale aveva rilasciato al Comune una autorizzazione provvisoria con la prescrizione di installare un misuratore di portata al by-pass dell’impianto.

Trattasi di circostanza che forse sarebbe stato opportuno approfondire in quanto, così come riportata in sentenza, può far ritenere che l’autorizzazione, limitandosi a prescrivere di misurare gli scarichi del by- pass, in sostanza, volesse in qualche modo consentirli. Il che potrebbe far dubitare della volontà dell’affidatario di “”abusare” del titolo amministrativo”, inducendo a valutare, quanto meno, l’ipotesi colposa[14].

Roma 08.02.2020
Riferimenti

[1] annotata in dottrina da BATTARINO-MASSIMI, Inquinamento ambientale in un impianto di depurazione delle acque, in Ecoscienza, n. 5, 2019, pag. 63

[2] Cass. civ., sez. 1, 3 marzo-16 maggio 2006, n. 11479, in www.ambientediritto.it

[3] oggi D. Lgs. 152/2006

[4] CGCE, sez. 1, 18 ottobre 2012, causa C-301/10

[5] Cass. pen., Sez. 3, 6 luglio 1999, n. 11006, Vichi, in Ambiente e sicurezza, Il Sole 24 ore Pirola, 1999, n. 21 pag. 120. Per approfondimenti e richiami si rinvia a RAMACCI, Brevi osservazioni in tema di divieto di diluizione degli scarichi, in www.lexambiente.it, 30 novembre 2001 nonché al nostro Il diritto penale dell’ambiente, EPC, Roma 2017, pag. 137 e segg.

[6] Cass. pen., sez. 3, 11 marzo-11 maggio 2009, n. 19884, De Matteis

[7] Cass. pen, sez. 3, 27 giugno 2013, n. 37544, Fasulo

[8] Prescindiamo in questa sede dalla vexata quaestio relativa alla vigenza di questo comma dopo l’art. 6 del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 convertito con modificazioni dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12

[9] Cass. pen. sez. 3, 25 maggio 2011, n. 23971, Graniero

[10] Cass. pen., sez. 3, c.c. 16 gennaio 2015, n. 8980, Pizzatti. In dottrina, ci permettiamo rinviare anche al nostro Rifiuti e proprietario del terreno. Quando la responsabilità penale è incerta in Rivista DGA, 2019, n. 1

[11] Cass. pen, sez. 3, cc. 11 ottobre 2018- 8 febbraio 2019, n. 6268, Perrone: giurisprudenza consolidata. Cfr., da ultimo, nello stesso senso, Cass. pen, sez. 3, c.c. 31 maggio-5 luglio 2019, n. 29433, Parisi, ove si precisa che occorre un “evento di danneggiamento che, nel caso del “deterioramento”, consiste in una riduzione della cosa che ne costituisce oggetto in uno stato tale da diminuirne in modo apprezzabile, il valore o da impedirne anche parzialmente l’uso, ovvero da rendere necessaria, per il ripristino, una attività non agevole, mentre, nel caso della “compromissione”, consiste in uno squilibrio funzionale che attiene alla relazione del bene aggredito con l’uomo e ai bisogni o interessi che il bene medesimo deve soddisfare”

[12] Per approfondimenti, citazioni e richiami si rinvia al nostro Il diritto penale…., cit., pag 319 e segg.
Aggiungiamo solo che il 6 marzo 2019, dinanzi alla Commissione parlamentare ecomafia, Maurizio FERLA, Comandante dei Carabinieri per la tutela dell’ambiente, parlando della legge sugli ecoreati ha detto che “al di là delle statistiche a volte abbastanza celebrative, in realtà gli articoli del Titolo VI- bis, segnatamente inquinamento ambientale e disastro … restano sostanzialmente lettera morta o quasi, perché formulati con un preliminare «abusivamente» che sta bloccando molte Procure, molte autorità giudiziarie, molta polizia giudiziaria, particolarmente noi “.

[13] Da ultimo, Cass. pen., sez. 3 c.c. 11 gennaio- 5 luglio 2019, n. 29417, Rendina

[14] si noti che, a proposito di “abusivamente” secondo autorevole dottrina, “l’antigiuridicità opera
oggettivamente, a prescindere dai criteri di imputazione della colpevolezza (dolo o colpa)… e a prescindere da qualsiasi valutazione sulla (eventuale) colpa soggettivamente rimproverabile all’autore del fatto”. Cfr. RUGA RIVA, Ancora sul concetto di abusivamente nei delitti ambientali: replica a Gianfranco Amendola, in www. lexambiente.it, 6 luglio 2015 con nostra controreplica Non c’è da vergognarsi se si sostiene che nel settore ambientale la responsabilità penale degli industriali inquinatori deve essere più limitata di quella “normale”, ivi, 13 luglio 2015

pubblicato du Industrieambiente.it. Si ringrazia il dott. R. Mastracci