CGA Sicilia sent. 97 del 2 marzo 2009

Ambiente in genere. Provvedimenti commissariali

Sentenza su competenza del Tar Lazio in materia di provvedimenti commissariali. Interpretazione restrittiva (segnalazione Avv. N. Giudice)

REPUBBLICA ITALIANA N. 97/09 Reg.Dec.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 306 Reg.Ric.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione sicilia-na, in sede giurisdizionale, ha pronunciato la seguente ANNO 2008
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 306/2008, proposto da
CONSORZIO OLIMPO,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e dife-so dagli avv.ti Giovanni Pitruzzella e Massimiliano Mangano, e con domicilio eletto in Palermo, via Nunzio Morello n. 40 presso lo studio dei predetti difensori;
c o n t r o
il COMUNE DI PALERMO, in persona del sindaco pro tempore, rap-presentato e difeso dall’avv. Carmelo Lauria e con domicilio eletto in Palermo, piazza Marina n. 39, presso la sede dell’Avvocatura comuna-le;
e nei confronti
del SINDACO DI PALERMO, N.Q. DI COMMISSARIO DELEGA-TO PER L’ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI PER L’EMER-GENZA TRAFFICO, e della PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del presidente pro tempore, rappresentati e di-fesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato e con domicilio in Palermo, via A. De Gasperi n. 81, presso i relativi uffici;
nonché
di POSTE ITALIANE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Filippetto, e con do-micilio eletto in Palermo, via Epicarpo n. 3 presso l’area legale territo-riale di Poste Italiane;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Sicilia, sede di Palermo (sez. int. III), n. 182 del 4 febbraio 2008.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv. C. Lauria per il comune di Palermo, dell’Avvocatura dello Stato per il Sindaco di Pa-lermo n:q: e per la Presidenza del consiglio dei ministri e dell’avv. M. Filippetto per Poste Italiane s.p.a.;
Viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, alla pubblica udienza del 6 novembre 2008, il Consi-gliere Ermanno de Francisco;
Uditi altresì l’avv. M. Mangano per l’appellante, l’avv. C. Lau-ria per il comune appellato e l’avv. M. Filippetto per Poste Italiane s.p.a.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epi-grafe, che ha dichiarato improcedibile per incompetenza territoriale funzionale in favore del T.A.R. del Lazio, sede di Roma, il ricorso dell’odierna appellante per l’annullamento dell’ordinanza commissa-riale n. 7/CT del 22 novembre 2005, emanata dal Sindaco di Palermo n.q. di cui in epigrafe; dell’accordo di cui alla suddetta ordinanza sot-toscritto dal Comandante del Corpo della Polizia municipale su man-dato del Commissario delegato, e da Poste Italiane; della nota prot. n. 23597 del 7 aprile 2005 del Direttore generale, richiamata dalla sud-detta ordinanza; dell’accordo, di cui alla suddetta ordinanza commis-sariale, sottoscritto dal Comandante del Corpo della Polizia municipa-le su mandato del Commissario delegato, e da Poste Italiane.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. – Il T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, si è dichiarato funzio-nalmente incompetente per territorio, in favore del T.A.R. del Lazio, sede di Roma – per l’effetto dichiarando improcedibile il ricorso, giacché l’impedimento normativo a conoscerne era sopravvenuto nelle more del giudizio – in quanto “nel caso in esame … l’atto impugnato è stato adottato in virtù dei poteri straordinari attribuiti al Sindaco di Palermo per fronteggiare una situazione di emergenza; e la contesta-zione, avanzata da parte ricorrente, della sua effettiva rispondenza al paradigma astratto posto a fondamento dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, che attribuisce i poteri straordinari, e, prima ancora, della normativa primaria che ne costituisce il presup-posto, attiene al merito della controversia, che non può che essere va-lutato dal Giudice competente”.
“In tal senso risulta decisivo il tenore letterale del … comma 2-bis dell’art.3 del D.L. 30 novembre 2005, n. 245, introdotto con la legge di conversione n. 21/2006, che connette la competenza del T.A.R. del Lazio al dato formale di controversie aventi ad oggetto le ordinanze e ed i consequenziali provvedimenti adottati dai commissa-ri, nominati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi del-l'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225”.
Sicché il ricorso è stato “dichiarato improcedibile, in conside-razione della competenza a decidere della relativa controversia attri-buita al T.A.R. del Lazio dai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art. 3 del D.L. 30 novembre 2005, n. 245, introdotto con la legge n. 21/2006”.
2. – L’appello in esame – che, dichiaratamente ricollegandosi all’orientamento espresso in sede cautelare da questo Consiglio con ord. 12 novembre 2007, n. 867, è volto a confutare siffatta declaratoria di incompetenza territoriale funzionale del T.A.R. Sicilia – è fondato.
3. – Ritiene il Collegio di dover ribadire, anche nella presente sede di merito, l’interpretazione restrittiva del ricordato art. 3 del cit. D.L. n. 245/2005, già abbracciata nel richiamato precedente cautelare, peraltro relativo a vicenda concettualmente del tutto analoga a questa.
In tale sede si affermò quanto appresso, che ora qui si ribadisce.
“La materia risulta regolata anzitutto dagli artt. 2 e 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, secondo cui rispettivamente:
- (art. 2) «ai fini dell'attività di protezione civile gli eventi si di-stinguono in:
... c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordi-nari;
- (art. 5) 1. Al verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei ministri, su proposta del Presiden-te del Consiglio dei ministri, ... delibera lo stato di emergenza, deter-minandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi …;
2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti al-la dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi ge-nerali dell'ordinamento giuridico ....
4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ... per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avva-lersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio»”.
“In forza dell’art. 5 testè riportato è stato adottato il d.P.C.M 18 ottobre 2002 n. 251 recante dichiarazione dello stato di emergenza ambientale determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Palermo (stato d’emergenza prorogato poi con dd.P.C.M., 23 dicembre 2004 e 29 dicembre 2005) ”.
“Con d.P.C.M. 29 novembre 2002 n. 3255 s.m.i. il Sindaco di Palermo è stato nominato Commissario delegato per gli interventi ne-cessari a fronteggiare l'emergenza”.
“Infine in forza delle contestate disposizioni legislative, entrate in vigore il 29 gennaio 2006:
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la com-petenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte in-teressata può riproporre il ricorso»”.
“Su queste ultime disposizioni … è intervenuta la Corte costitu-zionale che nella sentenza n.237 in data 18 – 26 giugno 2007:
- ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costitu-zionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, aggiunti dalla legge di conversione 27 gen-naio 2006, n. 21, sollevate – in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 Cost., e all'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 – oltre che dai Tribunali ammi-nistrativi regionali del Veneto, della Campania, sede di Napoli e della Calabria, sede di Catanzaro, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede centrale di Palermo e sezione staccata di Catania e da questo Consiglio di giustizia amministrativa;
- ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costitu-zionale dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n. 245 del 2005, aggiunto dalla legge di conversione n. 21 del 2006, questione solleva-ta limitatamente alle parole «e dei consequenziali provvedimenti commissariali» - con riferimento agli artt. 3, 24 e 125 della Costitu-zione e all'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana - dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana;
- ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costitu-zionale dell'art. 3, comma 2-quater, del decreto-legge n. 245 del 2005, aggiunto dalla legge di conversione n. 21 del 2006, sollevata - con riferimento agli artt. 24 e 25, primo comma, della Costituzione - dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana”.
“Nelle more della pronuncia della Corte è intervenuta una de-cisione del Consiglio di Stato, che, con argomentazioni meritevoli di attenta considerazione, prospetta una soluzione interpretativa delle medesime norme, tale da fugare ogni ulteriore dubbio di costituziona-lità e come tale meritevole di un approfondimento anche nella odierna controversia”.
“In detta decisione si è infatti affermato che i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art. 3 del d.l. 30.11.2005 n. 245 (convertito dalla l. 27 gennaio 2006 n. 21), nello stabilire la competenza funzionale del TAR Lazio, rilevabile anche d'ufficio e riguardante anche i processi in corso, fanno riferimento alle situazioni di emergenza derivanti da e-venti naturali o legati all'azione dell'uomo fronteggiabili solo con po-teri straordinari e sostanziano norme eccezionali, in quanto derogato-rie rispetto alle ordinarie regole in punto di competenza territoriale divisate dagli art. 2 e 3 della l. n. 1034 del 1971 e, come tali, devono essere interpretate restrittivamente (Consiglio Stato, sez. VI, 05 giu-gno 2007, n. 2994)”.
“In questa prospettiva appare dubbia la legittimazione del Sin-daco ad assumere iniziative, con provvedimenti eccezionali, non e-spressamente individuate nei d.P.C.M. sopracitati nè quindi imputabi-li al Governo, nè soprattutto a delegare le relative attività al Coman-date dei vigili urbani (organo comunale), in generica deroga ai prin-cipi della gara stabiliti sia dalla normativa comunitaria e che da quel-la nazionale”.
“Nella prima prospettiva è dubbia anche la riferibilità dell’atto impugnato al Sindaco, quale Commissario di Governo”.
Il Collegio non ritiene di discostarsi da siffatto orientamento.
4. – In conclusione, l’appello va accolto sulla competenza del T.A.R. territoriale siciliano a conoscere dei provvedimenti impugnati.
Ai sensi dell’art. 35, secondo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 – a tenore del quale “il rinvio ha luogo anche quando il Consiglio di Stato accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria in-competenza” funzionale – la sentenza gravata deve essere annullata, con rinvio della causa al T.A.R. di Palermo per l’esame di ogni profilo ulteriore alla competenza; infatti ogni altra questione, salvo quella di giurisdizione, non può che essere esaminata dal giudice competente. È perciò assorbito, in questa sede, ciò che attiene al merito dell’affare.
5. – Si stima opportuno demandare la pronuncia sulle spese dei due gradi di giudizio sin qui svolti alla emananda sentenza definitiva.
P. Q. M.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione sicilia-na, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello e, per l’effetto, annulla la sentenza gravata e rinvia la causa al giudice di primo grado.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità am-ministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunito a Palermo in camera di consiglio il 6 novembre 2008 , con l’intervento dei signori: Riccar-do Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, componenti.
F.to: Riccardo Virgilio, Presidente
F.to: Ermanno de Francisco, Estensore
F.to: Maria Assunta Tistera, Segretario
Depositata in segreteria
il 02 marzo 2009