SOPPRESSIONE AUTORITA’ D’AMBITO TERRITORIALE PER LA GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE E PER LA GESTIONE DEI RIFIUTI URBANI – LEGGE 26 MARZO 2010 N. 42

di Carlo RAPICAVOLI

L’art. 2, comma 186-bis, della Legge 23 dicembre 2009 n. 191, introdotto dall’art. 1, comma 1-quinquies della Legge 26 marzo 2010 n. 42 prevede:

“Decorso un anno dalla data di  entrata  in  vigore  della presente legge, sono soppresse le Autorità d'ambito territoriale  di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è da  considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore  della  presente legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle  Autorità, nel  rispetto  dei  principi  di   sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli  articoli 148 e 201 del citato decreto legislativo n.152 del 2006 sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore  della  legge regionale di cui al periodo  precedente.  I  medesimi  articoli  sono comunque abrogati decorso un anno dalla data  di  entrata  in  vigore della presente legge”.

Tale disposizione, introdotta dal Parlamento in sede di conversione del decreto legge 25 gennaio 2010 n. 2 “Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni” ha inserito – ma sarebbe meglio dire riproposto – la soppressione degli ATO fra le misure finalizzate al contenimento delle spese negli enti locali.

Va ricordato, infatti, che già l'art. 2, comma 38, della Legge Finanziaria 2008 (Legge 24 dicembre 2007 n. 244) prevedeva:

"Per le finalità di cui al comma 33, le regioni, nell'esercizio delle rispettive prerogative costituzionali in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti (…), procedono entro il 1º luglio 2008, fatti salvi gli affidamenti e le convenzioni in essere, alla rideterminazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei medesimi servizi secondo i principi dell'efficienza e della riduzione della spesa nel rispetto dei seguenti criteri generali, quali indirizzi di coordinamento della finanza pubblica:

a) in sede di delimitazione degli ambiti secondo i criteri e i principi di cui agli articoli 147 e 200 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali ai fini dell'attribuzione delle funzioni in materia di rifiuti alle province e delle funzioni in materia di servizio idrico integrato di norma alla provincia corrispondente ovvero, in caso di bacini di dimensioni più ampie del territorio provinciale, alle regioni o alle province interessate, sulla base di appositi accordi; in alternativa, attribuzione delle medesime funzioni ad una delle forme associative tra comuni di cui agli articoli 30 e seguenti del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, composte da sindaci o loro delegati che vi partecipano senza percepire alcun compenso;

b) destinazione delle economie a carattere permanente derivanti dall'attuazione del presente comma, come accertate da ciascuna regione con provvedimento comunicato al Ministro dell'economia e delle finanze, al potenziamento degli interventi di miglioria e manutenzione ordinaria e straordinaria delle reti e delle infrastrutture di supporto nei rispettivi ambiti territoriali, nonché al contenimento delle tariffe per gli utenti domestici finali".

I commi 33 e 34 precisavano che:

"Anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le regioni, nell'ambito di rispettiva competenza legislativa, provvedono all'accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. I comuni e le province provvedono alla soppressione degli enti, agenzie ed organismi, comunque denominati, istituiti dai medesimi enti locali nell'ambito della rispettiva potestà regolamentare e titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle svolte dagli enti locali medesimi".

Le norme della Finanziaria 2008 sono rimaste sostanzialmente inattuate.

Il legislatore ripropone adesso la disposizione che oggi appare sostanzialmente diversa e con termini precisi di attuazione:

1)     Il 27 marzo 2011 è il termine oggi fissato dalla legge trascorso il quale:

a)     Sono soppresse le Autorità d’Ambito Territoriale di cui agli articoli 148 (Autorità d’Ambito per la gestione delle risorse idriche) e 201 (Autorità d’Ambito per la gestione integrata dei rifiuti urbani) del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 e successive modificazioni;

b)     Ogni atto compiuto dalle Autorità è da considerarsi nullo;

c)      Sono abrogati gli articoli 148 e 201 del D. Lgs. 152/2006;

2)     Entro il 27 marzo 2011:

a)     Le Regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Autorità d’ambito per la gestione delle risorse idriche

La Legge 42/2010 abroga, con decorrenza 27 marzo 2011, esclusivamente l’art. 148 del D. Lgs. 152/2006 conservando tutte le altre disposizioni contenute nel Titolo II “Servizio Idrico Integrato”, Sezione III, Parte III, del Codice dell’Ambiente che regolano il Piano d’Ambito, la scelta delle forme di gestione del servizio idrico e le procedure di affidamento, i rapporti tra autorità d’ambito e soggetti gestori del servizio idrico integrato, le dotazioni infrastrutturali, la tariffa del servizio idrico integrato e del servizio di fognatura e depurazione.

La Legge pertanto sopprime uno soggetto giuridico – l’Autorità d’Ambito – che secondo l’abrogato art. 148 è oggi una struttura dotata di personalità giuridica, che opera in un ambito territoriale delimitato dalla regione, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente  e a cui è trasferito l’esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche.

Al riguardo il sistema delle competenze è regolato dall’art. 142 del D. Lgs. 152/2006, non oggetto di abrogazione, secondo il quale gli enti locali (quindi Comuni e Province) – attraverso l’Autorità d’Ambito di cui all’art. 148 – svolgono “le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo”.

Oggi quindi gli Enti Locali sono titolari delle funzioni ma devono esercitarle attraverso un soggetto giuridico autonomo e terzo rispetto agli Enti Locali – l’Autorità d’Ambito – cui devono partecipare obbligatoriamente, costituita in una delle forme di cooperazione (Consorzio, convenzione, etc.) individuate con disposizione regionale.

L’Autorità d’Ambito oggi opera in un ambito territoriale ottimale delimitato con legge regionale.

Autorità d’ambito per la gestione integrata dei rifiuti urbani

Analogamente, la Legge 42/2010 abroga, con decorrenza 27 marzo 2011, esclusivamente l’art. 201 del D. Lgs. 152/2006 conservando tutte le altre disposizioni contenute nel Titolo I “Gestione dei Rifiuti”, Parte IV, del Codice dell’Ambiente che regolano l’organizzazione territoriale del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, l’affidamento del servizio, i contratti di servizio, le gestioni esistenti.

La Legge pertanto, anche in questo caso, sopprime un soggetto giuridico – l’Autorità d’Ambito – che secondo l’abrogato art. 201 è oggi una struttura dotata di personalità giuridica, che opera in un ambito territoriale delimitato dalla regione, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente e a cui è trasferito l’esercizio delle competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti.

Al riguardo il sistema delle competenze è regolato dal Capo II del citato Titolo I (art. 195 e segg.), così ripartite:

1)     Allo Stato (art. 195):

a)     Determinazione delle linee guida per la individuazione degli ambiti territoriali ottimali;

b)     Determinazione, relativamente all’assegnazione della concessione del servizio per la gestione integrata dei rifiuti, delle linee guida per la definizione delle gare d’appalto, ed in particolare dei requisiti di ammissione delle imprese, e dei relativi capitolati, anche con riferimento agli elementi economici relativi agli impianti esistenti;

c)      Determinazione delle linee guida inerenti le forme e i modi della cooperazione fra gli enti locali, anche con riferimento alla riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale, secondo criteri di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità;

2)     Alle Regioni (art. 196):

a)     Delimitazione, nel rispetto delle linee guida statali, degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani;

b)     Promozione della gestione integrata dei rifiuti

3)     Alle Province (art. 197):

a)     L’individuazione delle zone idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.

4)     Ai Comuni (art. 198):

a)     Concorrere alla gestione dei rifiuti urbani tramite le Autorità d’Ambito;

b)     Gestire il servizio fino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’ATO;

c)      Concorrere a disciplinare, con appositi Regolamenti, nel rispetto del Piano D’Ambito, le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti.

Oggi quindi gli Enti Locali sono titolari delle funzioni ma devono esercitarle attraverso un soggetto giuridico autonomo e terzo rispetto agli Enti Locali – l’Autorità d’Ambito – cui devono partecipare obbligatoriamente, costituita in una delle forme di cooperazione (Consorzio, convenzione, etc.) individuate con disposizione regionale.

L’Autorità d’Ambito oggi opera in un ambito territoriale ottimale delimitato con legge regionale.

La legge 26 marzo 2010 n. 42

L’art. 1, comma 1 quinquies, della Legge 42/2010 sopprime le due Autorità d’Ambito, come soggetti giuridici autonomi titolari di funzioni e stabilisce che le Regioni, entro il 27 marzo 2011,  attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle  Autorità, nel  rispetto  dei  principi  di   sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

La norma lascia molti problemi irrisolti:

1)     Quali soggetti possono essere destinatari delle funzioni da parte delle Regioni, se gli Enti territoriali (Province e Comuni) oppure è lecito pensare a soggetti diversi (Enti Regionali) o a nuove forme di cooperazione;

2)     Cosa accade in caso di inerzia delle Regioni che non provvedano entro il termine; chi subentrerà nei rapporti giuridici oggi facenti capo agli ATO, chi compirà i relativi atti.

I possibili soggetti destinatari delle funzioni

La ratio dell’art. 1, comma 1 quinquies, della Legge 42/2010 non dovrebbe lasciare dubbi nel ritenere che la volontà del legislatore è quella di eliminare Enti intermedi tra Regioni, Province e Comuni, semplificando il sistema e riportando in capo agli Enti costituzionalmente riconosciuti tutte le competenze.

Già l'art. 2, comma 38 della Legge Finanziaria 2008, ancora in vigore seppure inapplicato, prevede che le Regioni, in sede di delimitazione degli ambiti secondo i criteri e i principi di cui agli articoli 147 e 200 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, devono valutare prioritariamente i territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali ai fini dell'attribuzione delle funzioni in materia di rifiuti alle province e delle funzioni in materia di servizio idrico integrato di norma alla provincia corrispondente e, in alternativa, l’attribuzione delle medesime funzioni ad una delle forme associative tra comuni di cui agli articoli 30 e seguenti del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, composte da sindaci o loro delegati che vi partecipano senza percepire alcun compenso.

Rispetto a quanto disposto dalla Legge Finanziaria 2008 che comunque considerava possibili le forme associative tra Enti Locali (Convenzioni, Consorzi, etc.), la Legge 42/2010, all’art. 1, comma 2, integrando l’art. 2, comma 186, della Legge 191/2009, prevede espressamente, a decorrere dal 2011, la “soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (BIM), costituiti ai sensi dell'art. 1, della  legge 27 dicembre 1953, n. 959. Sono fatti salvi i rapporti  di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con  assunzione  da parte dei comuni  delle  funzioni  già  esercitate   dai consorzi soppressi e delle relative risorse e   con successione dei comuni ai  medesimi  consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto”

Risulta pertanto chiaro che la volontà non può essere quella di creare nuovi consorzi tra Comuni – o altre forme di cooperazione – quando per legge, dal 2011, devono essere soppressi tutti quelli esistenti.

La scelta razionale e obbligata è quella di trasferire le funzioni alle Province, posto che tutte le norme oggi vigenti stabiliscono:

1)     In materia di rifiuti: la gestione va organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati dalla Regione secondo il criterio di superamento della frammentazione delle gestioni, attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti, e di conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative (art. 200 del D. Lgs. 152/2006);

2)     In materia di servizio idrico integrato: la gestione va organizzata sulla base degli ambiti territoriali ottimali delimitati dalla Regione secondo il criterio dell’unitarietà della gestione e, comunque, del superamento della frammentazione verticale delle gestioni e dell’adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici (art. 147 del D. Lgs. 152/2006).

L’UPI, Unione Province d’Italia, subito dopo l’approvazione dell’emendamento alla legge di conversione del D. L. 2/2010, con la previsione dell’abolizione degli ATO, con una nota ufficiale del 19 febbraio scorso, ha sottolineato come le Province siano le istituzioni di area vasta che meglio possono assolvere a tali funzioni, così scongiurando la nascita di nuove agenzie regionali o enti strumentali che causerebbero un inutile aggravio di costi e che vanificherebbero l’obiettivo della norma che prevede la soppressione degli Enti.

Per questo è auspicabile non perdere questa opportunità di razionalizzazione e semplificazione, trasferendo alle Province le funzioni degli ATO, offrendo così al cittadino un segnale di chiarezza, con la concentrazione finalmente in un unico soggetto pubblico, la Provincia, di ruoli e responsabilità di pianificazione e gestione su cui il cittadino elettore potrà effettuare le relative valutazioni, senza i consueti rimpalli di competenze.

Inutile decorso del termine

Se le Regioni non provvedono entro il termine del 27 marzo 2011, si determina un grave vuoto normativo con imprevedibili conseguenze, soprattutto nei casi di contratti di servizio già stipulati dagli ATO.

La norma, sancendo la nullità di ogni atto compiuto dall’ATO dopo il termine del 27 marzo 2011, esclude in radice ogni possibilità di proroga implicita fino alle decisioni regionali.

Si porrebbe un problema di corresponsabilità nella gestione delle funzioni da parte degli Enti Locali oggi costituenti gli ATO con complesse problematiche giuridico-amministrative.

Né sembrano ipotizzabili interventi sostitutivi o commissariamenti da parte dello Stato.

La scelta è dunque affidata alle Regioni da cui ci si attenno rapide e razionali decisioni.

dott. Carlo Rapicavoli

Direttore Generale e Dirigente del Settore Ambiente e Pianificazione Territoriale della Provincia di Treviso