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La confisca obbligatoria prevista per le contravvenzioni ambientali di cui al d.lgs. n. 152/2006 è veramente esente da dubbi di costituzionalità?

di Vincenzo PAONE

Di recente, la Corte di Cassazione, con la sentenza 11 febbraio 2020-27 maggio 2020, n. 15595, Santarelli, in questa Rivista, 2020, 7, pag. 612, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 452 undecies, comma 4, cod. pen., sollevata nel corso di un procedimento in cui si discuteva del sequestro preventivo di un autotreno disposto in relazione al reato di trasporto abusivo di rifiuti.

In sede di ricorso per cassazione, l'imputato aveva posto il dubbio di legittimità, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 452- undecies, cod. pen., nella parte in cui non prevede che l'istituto della confisca possa essere disapplicato, in caso di messa in sicurezza, attività di bonifica e ripristino dello stato dei luoghi, anche in relazione alla violazione ambientale di cui all'art. 256 D.Lgs. n. 152/2006.

Per il ricorrente era irragionevole la scelta del legislatore di precludere all'autore del reato contravvenzionale di beneficiare di tale causa di esclusione della confisca, sia in ragione del fatto che le fattispecie contravvenzionali sono da considerarsi per loro natura meno gravi delle ipotesi delittuose codicistiche, sia perché dovrebbe ritenersi unica e unitaria la funzione della confisca, che persegue in ogni caso una finalità sanzionatoria volta a punire l'autore del reato.

Deduceva perciò che l'impossibilità di estendere l'ipotesi di esclusione della confisca – prevista soltanto in relazione ai delitti ambientali introdotti nel codice penale – anche alle fattispecie contravvenzionali disciplinate dal D.Lgs. n. 152/2006, contrasterebbe con il principio di uguaglianza formale e sostanziale in quanto sottopone a trattamento differenziato situazioni analoghe in presenza di identici presupposti, rappresentati dalla bonifica o dal ripristino dello stato dei luoghi.

La Suprema Corte, per dichiarare manifestamente infondato il dubbio sollevato, ha fatto leva sulla diversa finalità della confisca ex art. 452-undecies, cod. pen. rispetto a quella contemplata dell'art. 260- ter, ultimo comma, D.Lgs. n. 152/2006, chiamata in causa nella specie, sicchè non potevano considerarsi analoghe le due situazioni.

Per inciso, è opportuno ricordare che, in tema di traffico illecito di rifiuti (attualmente previsto dall'art. 452 quaterdecies cod. pen. e precedentemente dall'art. 260 D.Lgs. n. 152/2006), secondo Cass. 6 novembre 2019-7 aprile 2020, n. 11581, Porcelli, in questa Rivista , 2020, ?, è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 452 quaterdecies, comma 4, cod. pen., nella parte in cui prevede la confisca obbligatoria delle cose utilizzate per commettere il reato, in riferimento all'art. 3 Cost.

Infatti, la previsione della confisca obbligatoria non è irragionevole, avendo lo scopo, sia a fini sanzionatori sia special preventivi, di sottrarre i beni utilizzati per commettere il reato, onde evitarne la ripetizione e dissuadere dalla sua nuova futura commissione; perciò, la realizzazione di scopi tipicamente correlati alla funzione della sanzione penale, rimessi alla scelta del legislatore, non appare né irragionevole, né abnorme, né in contrasto con il principio di uguaglianza per la mancata applicazione, a tale tipo di confisca, della esclusione prevista dall'art. 452 undecies, comma 4, cod. pen. trattandosi di scelta rimessa alla discrezionalità del legislatore, che non appare esercitata in modo irragionevole, stante la diversità strutturale tra le fattispecie contemplate da tale disposizione e quella di cui all'art. 452 quaterdecies cod. pen., che contempla condotte che possono anche non richiedere attività di bonifica o ripristino dello stato dei luoghi.

La decisione Santarelli presta il fianco a più di un’obiezione.

In primo luogo, la questione non era proponibile perlomeno nella fase processuale in cui è stata sollevata. Infatti, come si è già detto, si controverteva, nella fattispecie, soltanto della legittimità del disposto sequestro preventivo del veicolo utilizzato per il trasporto di rifiuti: è vero che la misura cautelare era finalizzata all’applicazione, nella fase di merito, della confisca obbligatoria prevista dalla legge e quindi, in un certo senso, il dubbio sulla costituzionalità della seconda poteva ridondare sulla legittimità del primo. Ma è anche vero che il presupposto su cui fondare la richiesta della disapplicazione della confisca poteva essere solo l’esistenza di un comportamento «virtuoso» - parificabile quindi alle situazioni poste a base della norma di cui all'art. 452 undecies, comma 4, cod. pen. – che però non era stato affatto dedotto dal ricorrente.

Perciò, sul piano della sua rilevanza, la questione era inammissibile perché, in concreto, il complesso delle norme contestate non era applicabile e quindi l’asserita lesione dei principi costituzionali, al più, si poneva in un ambito puramente astratto.

La confisca dei mezzi utilizzati per il trasporto abusivo

La Cassazione, peraltro, non si è posta neppure il problema della norma concernente la confisca in materia di trasporto di rifiuti. Nella sentenza infatti si menziona l'art. 260-ter, ultimo comma, D.Lgs. n. 152/2006, ma la disposizione non pare più applicabile.

Invero, in caso di trasporto abusivo di rifiuti (art. 256, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006), la norma applicabile, fino al D.Lgs. n. 205/2010, era l’art. 259 che, ancorchè nella rubrica si riferisca al «traffico illecito di rifiuti», prevede, nel comma 2, che «Alla sentenza di condanna, o a quella emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per i reati relativi al traffico illecito di cui al comma 1 o al trasporto illecito di cui agli articoli 256 e 258, comma 4, consegue obbligatoriamente la confisca del mezzo di trasporto».

Senonchè l'art. 36, comma 1, D.Lgs. n. 205/2010 ha introdotto nel D.Lgs. n. 152/2006 l'art. 260-ter che prevede, nel comma 4, che «In caso di trasporto non autorizzato di rifiuti pericolosi, è sempre disposta la confisca del veicolo e di qualunque altro mezzo utilizzato per il trasporto del rifiuto, ai sensi dell'art. 240, secondo comma, del codice penale, salvo che gli stessi che appartengano, non fittiziamente a persona estranea al reato» e, nel comma 5, che «Il fermo di cui al comma 1 e la confisca di cui al comma 4 conseguono obbligatoriamente anche all'accertamento delle violazioni di cui al comma 1 dell'art. 256».

Lasciando da parte le numerose criticità legate a questa disposizione 1 , va ricordata la l. n. 12/2019, che ha convertito il d.l. n. 135/2018, con la quale il legislatore ha soppresso definitivamente il Sistema informatico di controllo per la tracciabilità dei rifiuti (cd. SISTRI) sostituendolo con l “Registro elettronico nazionale per la tracciabilità dei rifiuti, gestito direttamente dal Ministero dell’Ambiente“, il cui funzionamento è demandato ad un decreto dello stesso Ministero che non ha ancora visto la luce.

Orbene, l’art. 6, comma 2, cit. legge, dispone che «Dal 1° gennaio 2019, sono abrogate, in particolare, le seguenti disposizioni: a) gli articoli 16, 35, 36, 39 commi 1, 2, 2-bis, 2-ter e 2- quater, 9, 10 e 15, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205».

Poiché l’art. 36 ha inserito, dopo l'art. 260, gli artt. 260-bis e 260-ter, si deve ritenere, senza ombra di dubbio, che quest’ultima disposizione non sia più in vigore con la conseguenza che la confisca del mezzo utilizzato per il trasporto di rifiuti resta disciplinata dall’art. 259 D.Lgs. n. 152/2006.

Le motivazioni della Cassazione

Chiusa questa parentesi, esaminiamo la tesi sostenuta dalla Cassazione: la lamentata diversità di trattamento è legittima in considerazione della diversa funzione riconducibile alla confisca di cui all'art. 452- undecies, cod. pen., rispetto a quella discendente dalla violazione delle disposizioni contravvenzionali perchè la prima è caratterizzata non tanto da una funzione punitivo-sanzionatoria, bensì da una funzione risarcitoria-ripristinatoria, mentre la confisca di cui al D.Lgs. n. 152/2006 integra una misura sanzionatoria, con funzione eminentemente repressiva 2 .

In effetti, l’art. 452-undecies, comma 3, cod. pen. dispone che i beni confiscati siano messi nella disponibilità della pubblica amministrazione competente e vincolati all'uso per la bonifica dei luoghi e un'analoga previsione non si rinviene nel D.Lgs. n. 152/2006.

Tuttavia, cominciamo ad avere delle perplessità di fronte ad una affermazione come questa: «Non è un caso, dunque, che il legislatore abbia subordinato la disapplicazione della confisca allo svolgimento dell'attività di bonifica e abbia riservato tale istituto premiale ai soli delitti in grado di produrre sull'ambiente effetti disastrosi e talvolta irreversibili ; mentre ha lasciato fuori dall'ambito applicativo della norma le ipotesi colpose, generalmente incapaci di produrre un effetto inquinante di tale nocività».

Infatti, è lampante che l’ipotesi meno grave – quella contravvenzionale - è trattata sensibilmente peggio dell’ipotesi più grave – quella delittuosa – soltanto in nome della differente funzione assegnata alla confisca.

Inoltre, per legittimare il diverso trattamento, la Suprema Corte afferma che «Infatti, se l'applicazione della confisca svolge di consueto una funzione deterrente, che disincentiva dal porre in essere azioni delittuose di rilevante gravità, l'effetto positivo rappresentato dall'eliminazione della confisca risulta pienamente giustificabile in un'ottica di effettività della tutela penale e di ottimizzazione delle risorse pubbliche, nella misura in cui, a seguito della realizzazione del fatto di reato, incentiva il suo autore a procedere alla bonifica o al risanamento dello stato dei luoghi per godere del beneficio».

Da questo punto di vista, si osserva che l’esigenza di incentivare il contravventore a porre in essere condotte «riparatorie», che si traducano in un’ottica di effettività della tutela penale, è certamente presente anche in relazione alla contravvenzione di trasporto abusivo.

Giova, infatti, ricordare che la giurisprudenza è (giustamente) rigorosa nell’affermare che la sopravvenuta iscrizione all'Albo gestori ambientali del titolare dell'automezzo adibito al trasporto di rifiuti non esclude la confisca del mezzo stesso (v. in questo senso Cass. 18 novembre 2015, Cifaldi, in questa Rivista, 2016, 219; Cass. 20 febbraio 2014, n. 22903, Labghine, id., 2014, 731) e non vediamo proprio perchè questo comportamento post delictum non dovrebbe essere «premiato» al pari delle attività di messa in sicurezza, di bonifica e ripristino dello stato dei luoghi realizzate dopo la commissione di delitti che un danno all’ambiente lo cagionano realmente, a differenza delle contravvenzioni in cui l’offesa al bene è solo presunta.

Il dubbio è ancora più eclatante in caso di discarica abusiva

La questione è stata proposta in un procedimento per violazione dell’art. 256, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006.

Ciò posto, vogliamo evidenziare che le perplessità sulla tenuta del sistema aumentano se prendiamo in esame il reato di cui all’art. 256, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 e cioè la realizzazione/gestone di una discarica abusiva.

La disposizione prevede, infatti, che «Alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell'area sulla quale è realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell'autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi».

Come sappiamo, l’autore del reato non può evitare la confisca anzidetta anche se si è adoperato per rimuovere gli effetti della sua condotta illecita (v. Cass. 19 novembre 2019, n. 847, Lanzara e Santoro, id., 2020, 233, che ha, per l’appunto, sostenuto che, oltre alle ipotesi indicate dall’art. 240 cod. pen., il legislatore ha previsto ulteriori casi in cui la confisca deve essere obbligatoriamente disposta dal giudice: uno di questi è l’art. 256, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 il quale, sanzionando la realizzazione e la gestione di una discarica abusiva di rifiuti, prevede che alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 ss. c.p.p. consegua la confisca dell’area sulla quale è realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi. Ne deriva che a) la confisca non può essere applicata qualora l’area su cui la discarica abusiva è realizzata sia di proprietà di un soggetto estraneo all’illecito; b) la confisca non può essere disposta in caso di estinzione del reato per decorso del termine di prescrizione; c) la confisca dell’area deve essere disposta anche quando sia stata sottoposta a bonifica giacché tale circostanza, sebbene possa eventualmente comportare il venire meno delle esigenze di cautela (art. 321,comma1, c.p.p.), non ha alcun rilievo per le ipotesi di cui all’art. 321, comma 2, c.p.p.).

Eppure le operazioni di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi possono non differire da quelle che il trasgressore pone in essere in seguito alla commissione di uno dei delitti contro l’ambiente contemplati dal codice penale e dunque il dubbio che la normativa, vista nel suo complesso, presenti profili di illegittimità è ancora più consistente.

La Cassazione invoca l’istituto della prescrizione estintiva

La Suprema Corte sostiene, infine, che l'omessa previsione, nell'ambito delle fattispecie contravvenzionali, di un'ipotesi di disapplicazione della confisca analoga a quella prevista dall'art. 452-undecies cod. pen., è controbilanciata dalla previsione del meccanismo di estinzione del reato - modellato sul meccanismo della prescrizione in materia di sicurezza sul lavoro - il cui ambito applicativo è circoscritto alle sole fattispecie contravvenzionali.

A parte il fatto che l’istituto non è applicabile per i reati puniti con la pena congiunta - come è quello previsto dall’art. 256, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 - è discutibile l’affermazione che la procedura di estinzione del reato operi sia a seguito dell’adempimento delle prescrizioni impartite dall'organo di vigilanza sia in presenza di condotte esaurite, per tali dovendosi intendere sia le ipotesi in cui il contravventore abbia volontariamente regolarizzato l'illecito commesso sia quelle prive di conseguenze dannose o pericolose per le quali risulti inutile o impossibile impartire prescrizioni al contravventore (in questi termini, v. Cass. 18 aprile 2019, Pmt c/ Rossello, ibid., 62 3 ).

Infatti, la nostra posizione è nel senso che la procedura prevista dagli artt. 318 bis ss. D.Lgs. n. 152/2006 si possa estendere, oltre al caso classico della prescrizione ritualmente adempiuta, soltanto al caso in cui il contravventore abbia spontaneamente e volontariamente regolarizzato l'illecito prima dell’intervento dell’organo di vigilanza e che perciò non sia consentita in ogni altra ipotesi in cui, per ragioni oggettive o giuridiche, sia impossibile impartire specifiche prescrizioni.

Orbene, accettando l’impostazione della Suprema Corte, per cui qualsiasi reato, anche se istantaneo e senza effetti da rimuovere, è passibile di essere estinto con la citata procedura, si potrebbero ottenere effetti criticabili in relazione al reato di trasporto abusivo di rifiuti.

Va premesso che la Cassazione da lungo tempo ritiene che tale contravvenzione costituisca un reato istantaneo sicchè è sufficiente anche una sola condotta di trasporto illecito per integrare il reato. Questa qualificazione, ribadita anche quando vi era la prova della reiterazione della condotta ( 4 ), determina la conseguenza che, agli occhi dell’organo di vigilanza, l’illecito appare a «condotta esaurita» sicchè il contravventore potrebbe essere sempre ammesso al pagamento della sanzione, con il meccanismo definito «ora per allora» 5 , indipendentemente dal fatto che la condotta sia effettivamente cessata a seguito della decisione dell’agente di interromperla o a seguito dell’ottenimento del titolo abilitativo (o per factum principis).

Questa tesi non ci ha mai convinto: la stessa Suprema Corte, a cominciare dalla sentenza n. 5716 del 7 gennaio 2016, P.M. in proc. Isoardi, in questa Rivista, 2016, 288, ha puntualizzato che il reato si configura purchè la condotta «costituisca un'attività di gestione di rifiuti e non sia assolutamente occasionale» chiarendo che «la rilevanza della "assoluta occasionalità" ai fini dell'esclusione della tipicità deriva non già da una arbitraria delimitazione interpretativa della norma, bensì dal tenore della fattispecie penale, che, punendo la "attività" di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione, concentra il disvalore d'azione su un complesso di azioni, che, dunque, non può coincidere con la condotta assolutamente occasionale».

Ne consegue che se il trasporto di rifiuti è realmente un episodio del tutto «occasionale» ed estemporaneo, il reato va escluso; se viceversa si inserisce – come accade nella maggioranza dei casi – in un’attività stabile, anche minimamente organizzata, connessa alla durevole necessità di gestire i rifiuti prodotti dalla propria attività o prodotti da terzi, il fatto è sempre punibile.

Ma in questa ipotesi il fatto va qualificato come un reato permanente o, a tutto concedere, eventualmente abituale, con la conseguenza che, se si vuole utilizzare la procedura di cui all’art. 318 bis ss. D.Lgs. n. 152/2006, l’organo di vigilanza deve prescrivere la cessazione della condotta illecita in corso di attuazione.

Invece, seguendo la tesi della Suprema Corte, è sufficiente che il contravventore, senza dimostrare l’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato e cioè il cessato svolgimento dell’attività di gestione di rifiuti non autorizzata, venga ammesso all'oblazione per estinguere il reato, corrispondente a ciascuno dei trasporti abusivi commessi dallo stesso soggetto, rendendo così inapplicabile, di volta in volta, la confisca obbligatoria del mezzo di trasporto per difetto del presupposto (la sentenza di condanna o, al più, di «patteggiamento»).

Ritenere questo quadro complessivo un sistema razionale e privo di sbavature è perciò veramente azzardato. E’ forse giunta l’ora per il legislatore di porre mano ad una rivisitazione delle disposizioni in tema di confisca ambientale per armonizzarle alla Carta costituzionale.

1 Se ne può leggere una sintetica analisi in Paone,Trasporto abusivo di rifiuti e confisca del mezzo utilizzato, www.lexambiente.it, 25 Ottobre 2019.

2 Il Tribunale del riesame aveva ritenuto che la confisca prevista dal D.Lgs. n. 152/2006 «risponde a una finalità squisitamente sanzionatoria e di "rappresaglia nei confronti dell'autore del reato", in quanto ha ad oggetto il mezzo necessario per la commissione del reato stesso e mira, tramite la privazione di esso, a scongiurare il rischio di recidivanza».

3 V., per un commento critico, Paone, Per la Cassazione la procedura di estinzione dei reati prevista dagli artt. 318 bis ss d. leg. 152/06 si applica a tutti i casi di condotta esaurita , www.lexambiente.it, 4 ottobre 2019.

4 V. Cass. 16 gennaio 2019, Bonato, in questa Rivista, 2019, 315: posto che la contravvenzione prevista all’art. 256, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 costituisce un reato istantaneo, solo eventualmente abituale, in caso di reiterati trasporti abusivi di rifiuti la prescrizione del reato decorre dal momento in cui il singolo reato è consumato, e cioè dal prelievo e trasporto dei rifiuti in difetto dell’autorizzazione prescritta. anche se in questa ipotesi si può parlare di reato eventualmente abituale, la prescrizione decorre comunque dal momento in cui il singolo reato è consumato.

5 In ogni caso, secondo il consolidato orientamento in tema di procedura estintiva e improcedibilità dell'azione penale, la procedura di cui all'art. 318-septies D.Lgs. n. 152/2006 non è obbligatoria tanto che l'omessa indicazione, da parte dell'organo di vigilanza, delle prescrizioni di regolarizzazione non è causa di improcedibilità dell'azione penale tenuto conto che l'imputato può comunque richiedere di essere ammesso all'oblazione, sia in sede amministrativa, sia successivamente in sede giudiziaria e nella stessa misura agevolata (v., da ultimo, Cass. 27 novembre 2019, Nigro, in questa Rivista, 2020, 416).

Pubblicato su Ambiente e Sviluppo n. 11\2020 si ringraziano Autore ed Editore