TAR Sicilia (PA) n. 113 del 15 gennaio 2016
Ambiente in genere. Individuazione e perimetrazione delle zone SIC e ZPS

L’assoggettamento delle ZPS e ZPC alla disciplina della legge n. 394 del 1991 è quindi limitata unicamente al regime del livello di protezione e delle connesse misure di conservazione allorché le zone speciali di conservazione ricadano all'interno di aree naturali protette (disciplinate dalla relativa normativa): per le porzioni di ZPS eventualmente ricadenti all'esterno del perimetro della relativa area naturale protetta, la norma impone alla regione (o alla provincia autonoma) di adottare, con il coinvolgimento anche gli enti locali interessati e del soggetto gestore dell'area protetta, le opportune misure di conservazione e le norme di gestione.

N. 00113/2016 REG.PROV.COLL.

N. 03082/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3082 del 2005, proposto da:
Comune di Gela, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Michele Aliotta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Pivetti sito in Palermo, Via J. Tintoretto, 4;

contro

Ministero dell'Ambiente, Presidente della Regione Siciliana, Assessorato Reg.Le del Territorio e dell'Ambiente, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria, con uffici siti in Palermo, Via A. De Gasperi 81;

per l'annullamento

-del Decreto 21 febbraio 2005 dell’Ass.to Reg.le del Territorio ed Ambiente, in G.U.R.S. n. 42 del 7/10/2005, contenente l’ “Elenco dei siti di importanza comunitaria e delle zone di protezione speciale ricadenti nel territorio della Regione, individuati ai sensi delle direttiva n. 79/409/CEE e n. 92/43/CEE.”;

-del D.M. 3 aprile 2000 del Ministero dell’Ambiente contenente “Elenco delle zone di protezione speciale designate ai sensi della direttiva 79/409/CEE e dei Siti di Importanza Comunitaria proposti ai sensi della direttiva 92/43/CEE”;

-del decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio del 03/09/2002;

-della nota prot. 17723 del 23/3/2004 dell’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana;

-del provvedimento nonché della nota prot. n. 17723 del 23/03/2004 con cui sono state incrementate e/o modificate le superfici delle zone di protezione speciale per la Regione siciliana;

-del provvedimento richiamato nel Decreto 21/2/2005 di individuazione del siti di Importanza comunitaria (pSIC) e delle Zone di Protezione Speciale (ZPS);

-ove sussistente, del Decreto del Ministero dell’Ambiente che recepisce il contenuto del Decreto 21/02/2005,

nelle parti di interesse per il Comune di Gela e per i motivi infra descritti nel ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per le Amministrazioni intimate;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza n. 60 del 17/01/2006 di rigetto della domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 06/12/2005 e depositato il successivo 19/12, il Comune di Gela ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati, per quanto di interesse, chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti.

Segnatamente, costituisco oggetto del contendere la contestata legittimità in primo luogo del provvedimento, di cui al Decreto 21/2/2005 (in GURS n. 42 del 7/10/2005), contenente l’elenco dei SIC e delle ZPS ricadenti nel territorio della Regione, individuati ai sensi della Direttiva 79/409/CEE e 92/43/CEE.

Sono altresì impugnati: il DM 3/4/2000 contenente, a sua volta, l’elenco delle ZPS designate e i pSIC; il DM 3/9/2002 ed in ultimo l’eventuale DM di recepimento del Decreto ARTA 21/2/2002.

Il gravame si estende inoltre avverso la nota prot. 17723 del 23/3/2004 dell’ARTA con cui, al fine di adeguare le aree e il numero delle proposte di ZPS, l’elenco dei siti è stato trasmesso al Ministero; nonché avverso la nota 17723 del 23/3/2004 con cui sono state incrementate e modificate le superfici delle ZPS.

Il Comune di Gela circoscrive il proprio interesse all’impugnativa sulla contestata individuazione e modifica del sito SIC denominato ITA 0050011 – Torre di Manfria e del sito ZPS ITA 0500012 “Biviere Macconi”, ricadenti nel territorio comunale.

Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

1- violazione dei principi generali in tema di partecipazione endoprocedimentale fra Enti nel settore della tutela ambientale comportanti limitazione all’esercizio della potestà di gestione del territorio comunale;

2- violazione e falsa applicazione della direttiva 92/43/CEE, recepita con DPR 357/97 come integrato dal DPR 120/2003, e della Direttiva “Uccelli” 79/409/CEE, contestandosi la mancanza di istruttoria atteso che le ZPS, così come individuate e/o estese, ricomprendono parti del territorio comunale già urbanizzati ovvero ricadenti all’interno della zona industriale dove sono presenti raffinerie e centrali a carbone.

L’Avvocatura distrettuale dello Stato si è costituita per le Amministrazioni intimate.

La domanda cautelare è stata respinta con ordinanza n. 60 del 17/1/2006.

In prossimità della pubblica udienza di trattazione, l’Avvocatura ha depositato memoria conclusiva, eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione passiva dell’intimato Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, chiedendo comunque il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Il Comune di Gela ha replicato con memoria del 12/10/2015, insistendo per l’accoglimento.

Quindi, alla pubblica udienza del 5 novembre 2015, il ricorso è stato tratto in decisione dal Collegio su conforme richiesta delle parti presenti, come da verbale.

Preliminarmente, va disattesa l’eccezione dell’Avvocatura distrettuale dello Stato sul difetto di legittimazione passiva dell’Intimato Ministero dell’Ambiente, considerata la espressa impugnazione anche dei provvedimenti ministeriali (ancorché di recepimento delle indicazioni dell’Assessorato regionale sul pSIC e ZPS).

Nel merito il ricorso è infondato e va respinto per le considerazioni che seguono potendosi prescindere dalla sopravvenienza di ulteriori provvedimenti nelle more adottati in sede nazionale e in sede comunitaria sulla individuazione e/o aggiornamento delle ZOS e SIC.

Invero, occorre incidentalmente rilevare che con nuovo D.M. 19/06/2009, in GURI n. 157 del 9/7/2009, è stato approvato l’Elenco delle zone di protezione speciale (ZPS) classificate ai sensi della direttiva 79/409/CEE), tra cui –per quanto qui rileva- quello denominato ITA 050012 “Torre Manfria, Biviere e Piana di Gela”, secondo quanto previsto dal (non impugnato) decreto dell'Assessore per il territorio e l'ambiente della regione Siciliana n. 120/GAB del 5 maggio 2006, recante «Approvazione delle cartografie delle aree di interesse naturalistico SIC e ZPS e delle schede aggiornate dei siti Natura 2000 ricadenti nel territorio della regione».

Con Decisione 2011/85/UE della Commissione Europea del 10 gennaio 2011 è stato altresì adottato, a norma della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, il quarto elenco aggiornato dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica mediterranea (G.U.U.E. L. 40/206 del 12.2.2011), tra cui quello denominato ITA050011 “Torre Manfria”.

Con Decreto 14 aprile 2011 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare è stato approvato il Quarto elenco aggiornato dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica mediterranea in Italia, ai sensi della direttiva 92/43/CEE. (GU n. 77 del 4.4.2011 – Suppl. Ordinario n.90): nell’allegato A) è quindi ricompreso anche il SIC ITA 050011 “Torre Manfria”.

Ciò premesso, per quanto attiene agli atti impugnati in questa sede, osserva il Collegio che gli stessi sono stati adottati dall’Ass.to regionale su impulso diretto del Ministero nell’ambito delle modalità di recepimento delle Direttive in materia ambientale: la mancata predisposizione, da parte delle competenti Regioni, degli elenchi dei SIC e ZPS entro il termine stabilito dalle medesime Direttive avrebbe infatti comportato l’avvio, da parte della Commissione Europea, di procedimenti sanzionatori da far valere innanzi la corte di Giustizia.

Con nota 17723 del 23/3/2004 la Regione siciliana ha, quindi, provveduto alla conferma e/o modificazione delle aree pSIC e ZPS già precedentemente individuate, incrementandole e/o modificandone l’estensione.

Con il Decreto 21/2/2005 l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente (A.R.T.A.), a seguito di nuova valutazione, per quanto qui di interesse, si è quindi determinato a “confermare l’attuale cartografia relativa ai SIC e ZPS non variate ….”.

Con la prima censura il Comune di Gela, contestando le modifiche rispettivamente apportate al pSIC “Torre di Manfria” (ora anche ZPS) e alla ZPS il “Biviere-Macconi” (la cui superficie è stata estesa a 17.873.743 ettari), lamenta la mancata partecipazione dell’Ente locale al procedimento per la delimitazione delle aree suddette.

La censura è da disattendere.

Erroneamente il Comune di Gela ritiene di fare applicazione, nel contesto dei procedimenti inerenti l’individuazione e/o modificazione delle zone SI.C. e Z.P.S. di rilevanza comunitaria, delle previsioni normative e dei principi previsti nella Legge quadro n. 394/1991, il cui art. 22 contempla espressamente il coinvolgimento degli Enti locali.

Analoga previsione non è espressamente contenuta, nei termini generali auspicati dal Comune ricorrente, nel D.P.R. 08/09/1997 n. 357 contenente le (differenti) disposizioni regolamentari di attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche.

Invero, il novellato comma 3 dell’art. 4 del D.P.R. 357/1997 (come sostituito dall'art. 4, D.P.R. 12 marzo 2003, n. 120) prevede unicamente che “Qualora le zone speciali di conservazione ricadano all'interno di aree naturali protette, si applicano le misure di conservazione per queste previste dalla normativa vigente. Per la porzione ricadente all'esterno del perimetro dell'area naturale protetta la regione o la provincia autonoma adotta, sentiti anche gli enti locali interessati e il soggetto gestore dell'area protetta, le opportune misure di conservazione e le norme di gestione”.

Con tale ultima modifica normativa, in combinato disposto con la deliberazione del 26.3.2008 della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni (che introduce l’art. 2/bis nella precedente deliberazione del 02/12/1996, operando un espresso rinvio alla disciplina prevista dal D.P.R. 8.9.1997 n. 357), è quindi definito – relativamente al profilo inerente il regime di protezione - il rapporto tra la disciplina delle ZPS e SIC di cui al DPR 357/97 e la norma quadro sulle aree protette di cui alla legge del 1991 n. 394.

L’assoggettamento delle ZPS e ZPC alla disciplina della legge n. 394 del 1991 è quindi limitata unicamente al regime del livello di protezione e delle connesse misure di conservazione allorché le zone speciali di conservazione ricadano all'interno di aree naturali protette (disciplinate dalla relativa normativa): per le porzioni di ZPS eventualmente ricadenti all'esterno del perimetro della relativa area naturale protetta, la norma impone alla regione (o alla provincia autonoma) di adottare, con il coinvolgimento anche gli enti locali interessati e del soggetto gestore dell'area protetta, le opportune misure di conservazione e le norme di gestione.

In altri termini, ritiene il Collegio che la disciplina regolamentare nazionale (di recepimento di direttive comunitarie) per l’individuazione e perimetrazione delle zone a rilevanza comunitaria SIC e ZPS non contempla, al di fuori dei casi appena sopra indicati, una espressa partecipazione degli enti locali che la differente normativa nazionale prevede espressamente (ed unicamente) solo per l’istituzione delle “Aree naturali protette” (ex art. 22 L. 394/1991).

A differenti conclusioni non inducono i precedenti provvedimenti cautelari emessi dalla Sezione staccata di Catania del T.A.R. per la Sicilia, di cui all’ordinanza n. 150/2007 (invocata dal Comune di Gela), né la recente sentenza dello stesso T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1382/2015 del 19/05/2015 inerente la differente disciplina normativa per l’istituzione di parchi e riserve naturali (di competenza statale, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale) nel cui solo ambito è espressamente richiesto il coinvolgimento e la partecipazione degli enti locali in ragione del chiaro dettato normativo di cui al già richiamato art. 22 legge nazionale n. 394/1991 cit..

Anche la seconda censura non merita condivisione e va, quindi, disattesa.

Rileva il Collegio che questo T.A.R., con sentenza n. 1475/2009 (su ricorso proposto dall’A.S.I. di Gela avverso lo stesso Decreto 21/2/2005 dell’A.R.T.A.), ha già osservato che l’atto di perimetrazione di una zona sottoposta a vincolo comunitario, è all’evidenza atto generale (C.d.S., Sez. VI, 14 settembre 2006, n. 5333 con riferimento proprio alla perimetrazione di zps e sic), in quanto tale sottratto tanto all’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento quanto all’obbligo di motivazione.

Non sono riscontrabili in specie i censurati profili di illegittimità contestati dal Comune di Gela, considerato che l’estensione e le modifiche alle già individuate pSIC e ZPS risultano coerenti con la necessità di garantire una maggiore tutela agli ambienti e favorire anche l’avvio di un percorso di recupero dei luoghi: sicché, come sottolineato dall’Avvocatura erariale, non rileva la circostanza che nel territorio sono presenti attività antropiche ed alto impatto visivo ed ambientale, siccome le stesse coesistono con ambiti di indubbio valore ambientale e storico.

In conclusione, il ricorso è da respingere in quanto infondato.

Considerata la natura della controversia e delle amministrazioni coinvolte, ritiene il Collegio che sussistano eccezionali ragioni per non far applicazione della regola della soccombenza, compensando tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente FF

Roberto Valenti, Consigliere, Estensore

Maria Cappellano, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)