Consiglio di Stato, Sez. VI n. 6372 del 12 dicembre 2012
Beni ambientali. Relazione giuridica tra vincolo paesaggistico-ambientale e piano paesistico

La relazione giuridica tra vincolo paesaggistico-ambientale e piano paesistico è sia, in senso diacronico e procedimentale, di presupposizion, sia, in senso gerarchico e sostanziale, di sottoordinazione del piano al vincolo, e di sovraordinazione del piano stesso alla autorizzazione: e ciò vuoi per il piano paesistico, vuoi, per le aree assoggettate a detti vincoli e limitatamente a ciò che attiene alla gestione dei vincoli stessi, per il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali. Per modo che il piano occupa, in questo sistema, una posizione intermedia tra il vincolo e l’autorizzazione. La giurisprudenza, costituzionale e amministrativa, ha infatti sostanzialmente individuato nel piano paesistico uno strumento di attuazione del vincolo, in quanto atto inteso a disciplinarne l’operatività e a determinare la portata, i contenuti, i limiti e gli effetti del vincolo già imposto, concretando un momento logicamente successivo della sua regolazione , volto ad ulteriormente disciplinare, nel senso del superamento della inevitabile episodicità derivante da un regime meramente autorizzatorio, l’operatività del vincolo paesistico, che in ogni caso permane e non viene meno. Deriva in sintesi da ciò che il piano paesistico, essendo in posizione inferiore, ha nel vincolo il suo titolo e il suo limite e non può modificarlo o derogare ad esso, ma può solo specificarne i contenuti precettivi, ed il contrasto tra i due va risolto in favore del vincolo. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06372/2012REG.PROV.COLL.

N. 08103/2010 REG.RIC.

N. 08650/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8103 del 2010, proposto dal:
Comune di Fiano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ruggero Frascaroli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita, 46;

contro

Pegaso 90 s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Donella Resta e Sabrina Morelli, con domicilio eletto presso Sabrina Morelli in Roma, via Crescenzio, 63;
Edil Roma s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Ministero per i beni e le attività culturali (Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici delle province di Roma Rieti e Viterbo), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dott. Calogero Ferrara, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8650 del 2010, proposto dal:
dott. Calogero Ferrara, rappresentato e difeso dall’avv. Severino Santiapichi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, 44/46;

contro

Ministero per i beni e le attività culturali (Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici delle province di Roma Rieti e Viterbo), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Pegaso 90 S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Donella Resta, Sabrina Morelli, con domicilio eletto presso Sabrina Morelli in Roma, via Crescenzio, 63;
Regione Lazio, Comune di Fiano Romano ed Edil Roma s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto a entrambi i ricorsi, n. 8103 e n. 8650 del 2010, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione II bis n. 23285/2010, resa tra le parti, concernente sospensione lavori di costruzione fabbricato - vincolo paesaggistico.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Pegaso 90 spa e del Ministero per i beni e le attività culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 17 gennaio 2012 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti l’avvocato dello Stato D’Ascia e gli avvocati Frascaroli, Resta e Bonanni per delega di Santiapichi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Fiano Romano ha rilasciato alle società appellate (s.r.l. Edil Roma e s.p.a. Pegaso 90) il permesso di costruire n. 36 del 19 giugno 2008, per la realizzazione di un nuovo edificio ad uso residenziale (palazzina E) ed il cambio di destinazione d’uso per alcuni volumi tecnici già realizzati in un fabbricato preesistente (palazzina C).

La Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici delle province di Roma, Rieti e Viterbo, con l’atto n. 1925 del 28 gennaio 2009, ha ordinato all’amministrazione comunale di effettuare una verifica circa la sussistenza sull’area di un vincolo paesaggistico ‘Valle del Tevere’, come disposto dalla delibera della giunta regionale del Lazio n. 10591 del 1989.

La Regione Lazio, Dipartimento del territorio e urbanistica, con l’atto n. 110157 del 12 giugno 2009, ha rilasciato un certificato di destinazione paesistica dell’area, da cui risulta la sussistenza del vincolo.

Il Comune di Fiano Romano:

- con l’atto n. 15 del 13 febbraio 2009 (comunicata alla s.r.l. Edil Roma, che ne ha dato notizia alla s.p.a. Pegaso 90), ha ordinato la sospensione dei lavori riguardanti la pazzina E, in ragione della sussistenza del vincolo paesaggistico;

- con l’atto n. 16791 del 15 giugno 2009, ha annullato il permesso di costruire n. 36 del 2008 considerato che “la Regione Lazio in data 12 giugno 2009, prot. 110157 ha precisato che l’area sulla quale è in corso di costruzione il fabbricato di cui al permesso di costruire n. 36 del 2008, distinta in catasto al foglio 22, particella 1027 è sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 134 , lettera a), del d.lgs. n. 42 del 2004 …; e che la porzione di area vincolata è quella che si trova oltre i 500 ml dalla strada provinciale Tiberina.

Il Comune di Fiano Romano non può che prendere atto di quanto sopra tenuto conto che la materia paesistica e di gestione dei vincoli è di competenza regionale e pertanto si deve concludere che il permesso di costruire di cui è causa necessitava di autorizzazione paesaggistica”;

- con l’atto n. 77 di pari data, ha ordinato l’immediata sospensione dei lavori e la demolizione dei lavori nel frattempo realizzati;

- con l’atto n. 21167 del 6 agosto 2009, ha ordinato nuovamente la sospensione dei lavori.

2. Col ricorso n. 1428 del 2009 (integrato da motivi aggiunti e proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio), la società ha impugnato tutti gli atti sopra indicati, chiedendone l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere.

3. Con la sentenza appellata n. 23285 del 2010, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto il ricorso ed i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati.

Il giudice di primo grado - dopo aver respinto una eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti - ha affermato che:

a) il provvedimento di sospensione dei lavori, n. 15 del 28 gennaio 2009, sarebbe illegittimo per violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, sia perché emesso in assenza della previa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, sia perché doveva contenere una adeguata motivazione sugli interessi pubblici da salvaguardare (tenuto conto della giurisprudenza sulla necessità della previa motivazione nel caso di annullamento d’ufficio di un atto risultato illegittimo), per di più non contenendo un termine specifico di efficacia del medesimo ordine;

b) anche il provvedimento di annullamento del permesso n. 36 del 2008 sarebbe illegittimo, sia perché nel ricostruire le vicende esso ha dato rilievo ad una nota regionale n. 110157 del 2009, riguardante un procedimento diverso, sia perché non vi è stata una specifica motivazione sulla sussistenza di un pubblico interesse attuale all’emanazione dell’atto di autotutela (non risultando neppure rilevanti le deduzioni difensive, svolte nel corso del giudizio di primo grado, dalle quali emerge che il Comune ha tenuto conto dell’interesse ‘per la collettività territoriale di riferimento’ che siano rispettate le normative di settore);

c) anche i successivi atti sarebbero, conseguentemente, illegittimi, per illegittimità derivata.

4. La sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 23285 del 2010 è stata appellata dal dott. Calogero Ferrara (proprietario di un’area vicina, che ha a suo tempo impugnato il permesso n. 36 del 19 giugno 2008) e dal Comune di Fiano Romano, rispettivamente con gli appelli n. 8650 del 2010 e n. 8103 del 2010.

Gli appellanti hanno dedotto che il giudice di primo grado ha erroneamente accolto le censure rivolte avverso il provvedimento di annullamento del permesso di costruire, poiché sussisteva il vincolo paesaggistico sull’area in questione.

Con ordinanze n. 365 e n. 5718 del 2010, la Sezione ha disposto incombenti istruttori, per verificare “i contenuti specifici della delibera del consiglio regionale n. 41 del 2007”, che ha in parte accolto una proposta di stralcio, formulata dal Comune, di stralcio di un’area dal perimetro delle aree sottoposte al vincolo paesaggistico.

A seguito dell’adempimento istruttorio, è stata fissata l’udienza del 17 gennaio 2012 per la definizione del secondo grado del giudizio.

5. I due appelli (da riunire perché proposti avverso la medesima sentenza) risultano in parte fondati e vanno accolti, con la conseguente reiezione delle censure formulate in primo grado avverso il provvedimento di annullamento del permesso di costruire n. 36 del 2008.

6. Va preliminarmente respinto il primo motivo d’appello, comune ad entrambi i gravami, secondo cui i motivi aggiunti di primo grado sarebbero inammissibili, in quanto non notificati al vicino che aveva impugnato in sede giurisdizionale il permesso n. 36 del 2008.

Infatti, i vicini che non condividano le iniziative edilizie di chi abbia ottenuto un permesso di costruire, anche se impugnano in sede giurisdizionale il medesimo permesso, non acquistano la qualità di controinteressati, qualora l’Amministrazione annulli in sede di autotutela il medesimo permesso e segua il ricorso del titolare del permesso annullato.

I vicini, che abbiano proposto o meno un ricorso contro l’atto annullato in sede amministrativa, possono intervenire ad opponendum nel medesimo giudizio, quali titolari di un interesse di fatto, ma non acquistano la qualità di controinteressato.

7. Proprio la qualità di titolare di un interesse di fatto, unita alla circostanza che il dott. Ferrara ha ricevuto la notifica del ricorso di primo grado, rende ammissibile l’appello da lui proposto avverso la sentenza del Tribunale amministrativo che ha annullato l’atto di autotutela.

Infatti, così come è legittimato all’appello l’interventore ad opponendum risultato soccombente, così è legittimato all’appello chi abbia ricevuto la notifica del ricorso, non quale controinteressato ma a titolo di ‘litis denuntiatio’: poiché sarebbe illogico ritenere che si possa intervenire in un giudizio nel quale si sia già conseguita la qualità di parte in senso formale, il dott. Ferrara – quale parte formalmente evocata e titolare dell’interesse che avrebbe giustificato l’intervento ad opponendum – ben può appellare la sentenza che incide negativamente nella sua sfera giuridica.

8. Con il secondo motivo di ricorso il dott. Ferrara ha dedotto la violazione degli artt. 146 e 159 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, in combinato disposto con la deliberazione della Giunta regionale del Lazio 5 dicembre 1989, n. 10591; eccesso di potere per travisamento dei fatti.

L’appellante deduce che la deliberazione della Giunta regionale del Lazio 5 dicembre 1989, n. 10591 traccia il perimetro delle aree denominate “Valle del Tevere” aventi “notevole interesse pubblico ai sensi della legge n. 1497 del 1939”. Per la parte che rileva ai fini del presente giudizio la deliberazione sopra richiamata dispone “il perimetro prosegue in linea retta in direzione ortogonale all’autostrada A1 per portarsi a 500 ml dalla strada provinciale Tiberina e proseguire alla medesima distanza in direzione parallela alla suddetta strada per 1500 ml fino ad intersecare la strada di Casale Felciare”.

L’appellante prosegue poi affermando che l’intervento inizialmente assentito dal Comune di Fiano Romano (il cui permesso è stato poi annullato) rientra interamente nell’area vincolata: il vincolo di cui si discute rientra tra quelli imposti si aree di “notevole in eresse pubblico ai sensi della legge n. 1497/1939”, per i quali il piano paesistico regionale non poteva disporre alcuna modifica.

9. Il Collegio ritiene di dover aderire a quell’orientamento espresso in sede consultiva (Cons. Stato, II, 20 maggio 1998, nn. 548 e 549) secondo il quale “la relazione giuridica tra vincolo paesaggistico - ambientale e piano paesistico è sia, in senso diacronico e procedimentale, di presupposizione (Corte costit., 13 luglio 1990, n. 327; 7 novembre 1994, n. 379; 28 luglio 1995, n. 417; Cons. Stato, VI, 14 gennaio 1993, n. 29; VI, 14 novembre 1992, n. 873; VI, 30 marzo 1994, n. 450; VI, 4 aprile 1997, n. 553; VI, 20 gennaio 1998, n. 106), sia, in senso gerarchico e sostanziale, di sottoordinazione del piano al vincolo, e di sovraordinazione del piano stesso alla autorizzazione: e ciò vuoi per il piano paesistico, vuoi, per le aree assoggettate a detti vincoli e limitatamente a ciò che attiene alla gestione dei vincoli stessi, per il piano urbanistico - territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali. Per modo che il piano occupa, in questo sistema, una posizione intermedia tra il vincolo e l’autorizzazione.

La giurisprudenza, costituzionale e amministrativa, ha infatti sostanzialmente individuato nel piano paesistico uno strumento di attuazione del vincolo, in quanto atto inteso a disciplinarne l’operatività (Corte costit., 13 luglio 1990, n. 327) e a determinare la portata, i contenuti, i limiti e gli effetti del vincolo già imposto, concretando un momento logicamente successivo della sua regolazione (Corte Costit., 28 luglio 1995, n. 417), volto ad ulteriormente disciplinare, nel senso del superamento della inevitabile episodicità derivante da un regime meramente autorizzatorio, l’operatività del vincolo paesistico, che in ogni caso permane e non viene meno (Cons. Stato, VI, 14 gennaio 1993, n. 29; Cons. Stato, VI, 20 gennaio 1998, n. 106).

Questa relazione contenutistica di progressiva specificazione è coessenziale alla stessa relazione di presupposizione, secondo la quale non può adottarsi un piano paesistico se non per aree che già sono state assoggettate a un vincolo paesaggistico - ambientale. Se questa necessità ha infatti un significato, per cui il vincolo è un inderogabile antecedente logico e giuridico del piano paesistico, è non solo nel senso formale che è l’esistenza del vincolo a legittimare l’esercizio successivo della potestà di pianificazione paesistica, ma anche nel senso sostanziale che - data la reciproca distinzione e il diverso iter procedimentale - l’atto presupponente (cioè il piano) non può, nell’esplicarlo, derogarlo, ma deve mantenere intatto il contenuto precettivo dell’atto presupposto (il vincolo), può porsi rispetto ad esso solo in senso derivativo, come ulteriore precisazione della proprietà coercitiva del vincolo (costituita dall’imposizione della previa valutazione di compatibilità paesaggistico - ambientale degli interventi).

Dunque il piano paesistico, nel dettare la specifica normativa d’uso del territorio vincolato, non può mai derogare, per porzioni di quel territorio, o per categorie di opere, alla necessità della autorizzazione, perché la valutazione di compatibilità che presiede all’autorizzazione costituisce l’effetto legale tipico del vincolo, ed escluderla significherebbe derogare al vincolo stesso affrancandone ambiti o interventi.

Diversamente, il piano paesistico realizzerebbe l’effetto pratico non già di uno strumento di attuazione, e dunque di realizzazione della funzione conservativa del vincolo, ma uno strumento di attenuazione, e dunque al limite di negazione o quanto meno di elusione, degli effetti conservativi propri del vincolo e del suo regime.

Il contenuto precettivo proprio del vincolo consiste, come ricordato, nella imposizione del previo giudizio di compatibilità dell’opera che si intende realizzare con le esigenze di conservazione dell’ambito protetto e dunque con i valori ambientali e paesaggistici specifici della zona (Cons. Stato, VI, 11 giugno 1990, n. 600), giudizio che si estrinseca nella concessione o nel diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

Il piano paesistico si colloca dunque tra vincolo paesaggistico - ambientale e autorizzazione, in una posizione verticalmente intermedia, obbligatoria (perché ne è obbligatoria l’adozione: Corte Costit., 27 giugno 1986, n. 153) ma non necessaria (perché il vincolo spiega comunque i suoi effetti anche in assenza del piano paesistico, ed indipendentemente da esso).

Deriva in sintesi da tutto ciò che il piano paesistico, essendo in posizione inferiore, ha nel vincolo il suo titolo e il suo limite e non può modificarlo o derogare ad esso, ma può solo specificarne i contenuti precettivi, ed il contrasto tra i due va risolto in favore del vincolo”.

10. Alla luce di tale orientamento risulta fondato il secondo motivo d’appello del ricorso proposto dal dott. Ferrara con la conseguenza che il provvedimento emesso il 15 giugno 2009 (di annullamento del permesso n. 36 del 2008) risulta pienamente legittimo, in quanto giustificato dal fatto che il permesso è stato emesso in assenza del previo rilascio della necessaria autorizzazione paesaggistica.

Ritiene il Collegio che le risultanze emerse nel corso del giudizio – anche a seguito degli incombenti istruttori disposti – evidenziano l’effettiva sussistenza del vincolo paesaggistico (così come aveva già rilevato il certificato emesso dalla Regione n. 110157 del 12 giugno 2009), in forza della deliberazione di G.R. del 5 dicembre 1989, n. 10591.

Orbene le deliberazioni regionali (sia di giunta che di consiglio) con le quali sono stati adottati o approvati nuovi PTP o PTPR (n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007 di giunta; n. 41 del 31 luglio 2007 di consiglio) non potevano modificare, né hanno modificato, il vincolo imposto con la deliberazione di G.R. del 5 dicembre 1989, n. 10591.

In assenza di un’esplicita, quanto illegittima, modificazione del vincolo (di cui alla deliberazione di G.R. del 5 dicembre 1989, n. 10591) contenuta nelle predette deliberazioni or ora citate, l’interprete deve riconoscere la permanenza del vicolo.

11. Per completezza di esposizione il Collegio rileva che le ragioni che hanno indotto il giudice di primo grado ad annullare il provvedimento di annullamento del permesso di costruire (assenza di un interesse pubblico attuale all’annullamento) non possono ritenersi sussistenti allorquando nel procedimento concessorio sia mancata una fase necessaria, quale la richiesta di autorizzazione paesaggistica.

12. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso, con i connessi motivi aggiunti, di primo grado R.G. n.1428 del 2009 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

Compensate le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/12/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)