TAR Molise Sez. I n. 261 del 11 maggio 2018
Beni Ambientali.Rapporti tra disciplina paesaggistica e disciplina urbanistica.

I profili valutativi attinenti al giudizio paesaggistico sono insensibili a tematiche urbanistico-edilizie, stante la preminenza da accordare alla disciplina di tutela paesistica rispetto alle prescrizioni regolanti l’attività urbanistico-edilizia, come evidenziato dalla normativa di cui all’art. 1, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 - Testo unico dell’edilizia. Invero, la tutela del paesaggio ha portata generale e speciale considerazione di valore, rispetto ad ogni forma di pianificazione degli interventi urbanistici, economici e infrastrutturali sul territorio, costituendo necessario presupposto per essi. La tutela paesaggistica, lungi dall’essere subordinata alla pianificazione urbanistica comunale, deve precedere ed orientare le scelte urbanistico-edilizie locali

Pubblicato il 11/05/2018

N. 00261/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00407/2017 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 407 del 2017, proposto da Cimorelli Carlo, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Di Lauro, con domicilio eletto presso lo studio Salvatore Fratangelo in Campobasso, via Insorti d'Ungheria n. 15,

contro

Comune di Venafro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Arianna Vallone, con domicilio eletto presso lo studio legale Stefano Scarano in Campobasso, via Umberto I, n. 48;
Soprintendenza per l’archeologia, le belle arti ed il paesaggio del Molise e Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n. 124,

per l'annullamento

previa sospensiva o altra misura cautelare

dei seguenti atti: 1) il provvedimento emesso dal Comune di Venafro, in data 6.7.2017, prot. n. 11645, conosciuto in data 17.8.2017, con cui è stata negata l’autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato in applicazione dell’art. 11 del D.P.R. 13.2.2017 n. 31, richiesta dal Cimorelli Carlo, con nota del 10.5.2017, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico complanare alla falda del tetto dell’edificio di proprietà in Venafro, individuato in catasto al fg. 16, p.lla 104; 2) tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, in particolare il parere negativo (vincolante), espresso ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, con nota prot. n. 7780 del 4.7.2017, con il quale la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici del Molise ha ritenuto l’intervento de quo non compatibile paesaggisticamente, per le motivazioni in esso espresse;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Venafro e di Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo - Soprintendenza per l’archeologia, le belle arti ed il paesaggio del Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2018 il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

I – Il ricorrente, in data 10.5.2017, chiedeva al Comune di Venafro l’autorizzazione paesaggistica, con procedimento semplificato ex art. 11 del D.P.R. 13.2.2017 n. 31, per realizzare un impianto fotovoltaico della potenza di 6 kW, integrato alla falda del tetto dell’abitazione di proprietà sita in Venafro alla via Amico da Venafro n. 6, meglio individuata catastalmente al fg. 16 p.lla 104, in area (centro storico) sottoposta a vincolo paesaggistico. Con la nota prot. n. 8471 del 16.5.2017, il Comune di Venafro trasmetteva – ai sensi dell’art. 11, comma 5, del D.P.R. n. 31/2017 – l’istanza di autorizzazione paesaggistica e la documentazione tecnico-amministrativa allegata, unitamente alla proposta di accoglimento della domanda, alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici del Molise, con richiesta di far pervenire il parere contenente la valutazione della conformità o compatibilità paesaggistica del progetto-intervento nel suo complesso e della conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel P.t.p.a.a.v. (Piano Territoriale Paesistico Ambientale Area Vasta) n. 6. Con nota prot. n. 6371 del 6.6.2017, la Soprintendenza comunicava il preavviso di provvedimento negativo, ai sensi dell’art. 11, comma 7, del D.P.R. n. 31/2017, con invito a presentare osservazioni, eventualmente corredate da documenti, per iscritto entro quindici giorni dal ricevimento. Con nota del 23.6.2017, il ricorrente presentava le proprie osservazioni. Nondimeno, con il provvedimento del 6.7.2017, prot. n. 11645, il Comune di Venafro negava l’autorizzazione paesaggistica, mediante procedimento semplificato in applicazione dell’art. 11 del D.P.R. n. 31/2017, visto il parere negativo (vincolante) espresso dalla competente Soprintendenza, con nota prot. n. 7780 del 4.7.2017, a tenore del quale la realizzazione del progetto-intervento non sarebbe stata compatibile con le esigenze di tutela e conservazione dei valori paesistici riconosciuti dalla legge, né rispondente al regolamento comunale che consente nel centro storico di Venafro solo lavori di consolidamento statico e restauro conservativo.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 6.10.2017 e depositato il 27.10.2017, per impugnare gli atti di diniego indicati in epigrafe e deduce i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione del D.M 23 giugno 1975, pubblicato nella G.U. n. 193 del 22 luglio 1975 (dichiarazione di notevole interesse pubblico, ex legge n. 1497/1939) come integrato dalla legge n. 431/1985 e inserito nel Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali di cui al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; violazione e falsa applicazione del P.t.p.a.a.v. (Piano Territoriale Paesistico Ambientale di Area Vasta) n. 6, approvato dal Consiglio Regionale del Molise con deliberazione n. 93 del 16.4.1998, pubblicata sul Bollettino regionale n. 10 del 16.5.1998, violazione e falsa applicazione del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 31 del 13.2.2017; motivazione incongrua e perplessa – insufficiente istruttoria; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento, violazione dei principi di legalità, sussidiarietà e leale collaborazione, eccesso di potere sotto diversi profili, sviamento.

Si costituisce il Mi.b.a.c.t., per resistere nel giudizio e chiedere la reiezione del ricorso.

Si costituisce il Comune di Venafro, deducendo – anche con successiva memoria – l’infondatezza del ricorso.

Nella camera di consiglio del 22.11.2017, il ricorrente rinuncia alla istanza cautelare.

All’udienza del 9.5.2018, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è infondato.

III – In primo luogo va evidenziato che il procedimento in esame si è svolto in modo ineccepibile. In data 6.6.2017, la Soprintendenza ha comunicato al richiedente il preavviso di provvedimento negativo, ai sensi del comma 7 dell’art. 11 del D.P.R. 31/2017 nonché dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, invitandolo a rimettere le proprie eventuali osservazioni. Il ricorrente, in effetti, ha rimesso alla Soprintendenza le proprie osservazioni, senza tuttavia inviarle per conoscenza al Comune di Venafro. In data 4.7.2017, la Soprintendenza, disattendendo motivatamente le deduzioni e le osservazioni del ricorrente, ha ritenuto l’intervento non compatibile col vincolo paesaggistico e col regolamento comunale, dando un parere negativo; contestualmente, ha suggerito di esaminare la possibilità dell’impiego di coppi fotovoltaici, di minor impatto rispetto alle componenti tecnologiche, ai materiali e alla tipologia costruttiva proposti dal ricorrente, troppo configgenti con le valenze storiche e architettoniche del contesto.

IV - Nel suo parere negativo, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, la Soprintendenza ha dato congrua motivazione del diniego all’allocazione dei pannelli fotovoltaici. Dalla semplice lettura del parere risultano chiare, evidenti e coerenti le ragioni ostative individuate, con una valutazione tecnico-discrezionale propria della tutela del patrimonio culturale e che risulta immune dai vizi di irragionevolezza o di errore nei presupposti. I moduli fotovoltaici, in quanto coprono e sostituiscono alla vista l’originario manto di copertura di cui si perderebbe la percezione, nonostante la colorazione similare a quello della falda del tetto, non rendono nullo l’impatto paesaggistico. Le considerazioni tecniche ed economiche a supporto dell’utilità della nuova tecnologia, in ragione della sua ecologicità, non hanno attinenza con la problematica di tutela paesaggistica. Prevale dunque quel costante orientamento giurisprudenziale a tenore del quale “le valutazioni espresse dalla Soprintendenza hanno natura tecnica e, in quanto tali, sono sindacabili esclusivamente se, riscontrata l'esistenza di una figura sintomatica dell'eccesso di potere, si dimostra la violazione del principio di ragionevolezza tecnica. Non è, pertanto, sufficiente la mera opinabilità delle scelte effettuate” (cfr.: Cons. Stato, VI, 14 agosto 2013, n. 4174). L’Amministrazione, a quanto consta, nel caso di specie, ha rispettato i canoni minimi di redazione di un atto che sia immune da censure circa la congruità e la completezza motivazionale, per il fatto che il parere ministeriale e il provvedimento comunale impugnati rispondono ad un modulo articolato nei seguenti punti: a) la descrizione puntuale dell'intervento, mediante indicazione, tra l'altro, delle modalità della sua concreta esecuzione; b) la descrizione del contesto storico-architettonico e morfologico nel quale l'intervento si colloca; c) l’illustrazione del rapporto tra intervento e contesto.

V - Il fatto che, all’intorno del fabbricato interessato, vi siano situazioni di degrado o abbandono non fa venir meno né il pregio paesaggistico del contesto né la necessità della sua tutela. Il degrado della zona sottoposta a tutela non ne consente l’ulteriore lesione, imponendosi semmai la tutela ancora più rigorosa e stringente (cfr., ex plurimis, T.a.r. Lazio Roma, sez. II, 22.3.2016, n. 3549): in materia di valutazioni paesaggistiche, l'avvenuta edificazione di un'area o le sue condizioni di degrado non costituiscono ragione sufficiente per recedere dall'intento di proteggere i valori estetici o paesaggistici ad essa legati; le avvenute modifiche dello stato dei luoghi, pertanto, non consentono di ritenere compatibile con il vincolo paesistico qualsiasi costruzione, dovendo l'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo valutare se la presenza dell'immobile in questione sia compatibile con i valori tutelati e, anzi, se essa precluda la riqualificazione dell'area (che costituisce una finalità primaria perseguita dalle leggi, in coerenza con il valore primario dei valori tutelati dall'art. 9 Cost.). La qualificazione di rilevanza paesaggistica di un sito non è determinata dal suo grado di alterazione, altrimenti, in tutti i casi di degrado sarebbe preclusa ogni ulteriore protezione del paesaggio riconosciuto meritevole di tutela, mentre l'esistenza del relativo vincolo serve anche a prevenire l'aggravamento delle situazioni e a perseguire un possibile recupero.

VI - Non è vero che non siano state fornite indicazioni per il miglioramento del progetto, poiché è stata proposta, nel parere della Soprintendenza, la soluzione alternativa dei coppi fotovoltaici. Dalla documentazione fotografica versata in atti, posta a confronto con il cosiddetto “rendering” futuro, emerge che una disposizione dei pannelli fotovoltaici tale da costituire unico piano di rilevanti dimensioni e di altezza significativa possa incidere negativamente sulla fruibilità paesaggistica dei luoghi, in assenza di misure, pure indicate dalla Soprintendenza, idonee a mitigare l'impatto ambientale. In sostanza, quel che qui s’impone è di evitare la predominanza percettiva, rispetto alla sky-line urbana, di elementi aggiuntivi alla struttura dell’immobile ricevente, tali da determinare un significativo impatto estetico; ciò, in termini fattuali supporta la valutazione tecnica negativa dell’Amministrazione. Per contro, l’assunto del ricorrente circa il minimo impatto visivo dell’intervento si traduce in mera petizione di principio, sfornita di effettivi elementi di giudizio attinenti ai concreti dati di fatto rilevabili nella valutazione della compatibilità con i valori specifici tutelati dal vincolo, formanti le caratteristiche proprie del pregio del paesaggio protetto (cfr.: Consiglio di Stato sez. VI, 18 gennaio 2012, n. 175; T.a.r. Campania Salerno, sez. II, 21.7.2011, n. 1346).

VII - La particolarità del caso – che, a giudizio del Collegio, corrobora e rende pressoché inattaccabile la motivazione del diniego - è data dal fatto che, nel centro storico di Venafro, come sancito dal regolamento comunale, possono essere effettuati unicamente lavori di consolidamento statico e restauro conservativo (art. 12 N.t.a. del vigente P.r.g.). L’installazione di ampi pannelli fotovoltaici sull’intera estensione del tetto non sembra rientrare affatto nella definizione di consolidamento statico, né tampoco in quella di restauro conservativo.

Sono, invero, definibili come restauro e risanamento conservativo gli interventi edilizi volti a conservare o recuperare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino, il rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione di elementi estranei all’organismo edilizio. Il restauro, come tale, è finalizzato principalmente alla conservazione, al recupero e alla valorizzazione dei caratteri dell'edificio, soprattutto dei caratteri di interesse storico-artistico, architettonico o ambientale, anche con impiego di materiali e tecniche diversi da quelli originari, purché congruenti col carattere dell'edificio. Il risanamento conservativo è, invece, finalizzato principalmente al recupero igienico, statico e funzionale dell'edificio per il quale si rendono necessari il consolidamento e l'integrazione di elementi strutturali, ovvero la modificazione dell'assetto planimetrico, anche con l'impiego di materiali e tecniche diversi da quelli originari, purché congruenti coi caratteri dell'edificio (cfr.: Cons. Stato V, 14.7.2015 n. 3505).

VIII – L'intervento proposto, in prima battuta, è stato ritenuto dal Comune di Venafro compatibile col provvedimento di dichiarazione di interesse pubblico (di cui al D.M. 23.6.1975 pubblicato nella G.U. n. 193 del 22.7.1975), nonché con le norme di Piano regionale (P.t.p.a.a.v. n. 6 - Medio Volturno Molisano - approvato con deliberazione della Consiglio Regionale n. 93 del 16.4.1998). E, in effetti, l'intervento, ricadendo nel centro storico di Venafro, non è del tutto incoerente con le previsioni dell'art. 18 del P.t.p.a.a.v. n. 6; trattandosi di posa in opera di impianti tecnologici di nuova generazione e tenendo conto che l'impianto fotovoltaico può considerarsi pertinenza del fabbricato, esso potrebbe essere assimilato alla categoria d'uso antropico b3 (stratificazione urbana), con modalità di tutela cosiddetta “Tcl”, regolata dall'art. 28 del P.t.p.a.a.v. (trasformazione condizionata a requisiti progettuali da verificarsi in sede di rilascio della autorizzazione). In tali ambiti, la delibera di G.R. n. 1102/2010 considera compatibili gli interventi con la modalità di tutela A2, regolata dall'art. 21 (conservazione, miglioramento e ripristino delle caratteristiche costruttive degli elementi, con mantenimento dei soli usi attuali compatibili e con parziale trasformazione di nuovi usi compatibili, consistenti nella realizzazione di opere di manutenzione, miglioramento e ripristino delle caratteristiche costruttive, nonché degli interventi volti all'introduzione di nuovi usi che non alterino le dette caratteristiche, oltreché degli interventi per l'eliminazione di eventuali usi incompatibili, ovvero detrattori ambientali).

In tale quadro di generica compatibilità, oltre alla previsione del citato regolamento edilizio, è il giudizio tecnico della Soprintendenza ad acquistare speciale rilievo, laddove afferma che “gli interventi si presentano oltremodo impattanti sotto l'aspetto percettivo - visivo paesaggistico - ambientale. Le opere proposte, per materiali componenti e tipologia costruttiva, confliggono con i parametri storici ed architettonici dell'ambito in esame. Nei centri storici, come sancito anche dal regolamento comunale, possono essere effettuati unicamente lavori di consolidamento statico e restauro conservativo diversi da quelli proposti che si configurano come nuove opere”. Il detto parere negativo – come già evidenziato - rappresenta e riassume le considerazioni di sufficiente ragionevolezza, coerenza e congruità coi vincoli esistenti, sicché resiste alle censure del ricorso.

IX – Tutto ciò, anche in considerazione del fatto che i profili valutativi attinenti al giudizio paesaggistico sono insensibili a tematiche urbanistico-edilizie, stante la preminenza da accordare alla disciplina di tutela paesistica rispetto alle prescrizioni regolanti l’attività urbanistico-edilizia, come evidenziato dalla normativa di cui all’art. 1, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 - Testo unico dell’edilizia (cfr.: T.a.r. Molise I, ord. n. 47/2015; idem, sent. 8.3.2011, n. 100). Invero, la tutela del paesaggio ha portata generale e speciale considerazione di valore, rispetto ad ogni forma di pianificazione degli interventi urbanistici, economici e infrastrutturali sul territorio, costituendo necessario presupposto per essi (cfr.: Cons. Stato IV, 5.7.2010 n. 4244; idem V, 12.6.2009 n. 3770). Il Consiglio di Stato (Sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246) ha definito l’ambito di operatività delle due discipline di settore, quella paesaggistica e quella urbanistica, rimarcando la loro reciproca autonomia, all’uopo rammentando le giurisprudenze costituzionale ed amministrativa che fanno emergere la natura sostanzialmente insindacabile delle scelte effettuate, giustificandola alla luce del valore primario e assoluto riconosciuto dalla Costituzione al paesaggio (cfr.: Cons. St., sez. V, 12 giugno 2009, n. 3770; Corte cost., 7 novembre 2007, n. 367; Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1461), sicché la tutela paesaggistica, lungi dall’essere subordinata alla pianificazione urbanistica comunale, deve precedere ed orientare le scelte urbanistico-edilizie locali (cfr.: T.a.r. Lazio Roma, Sez. II quater, 14 dicembre 2010 n. 36581; Corte cost., 30 maggio 2008, n. 180).

X – Infine, va evidenziato che non vi è spazio di deroga alle norme generali di tutela del paesaggio, per i casi di apparati fotovoltaici su immobili residenziali. Invero, l’Allegato 1 del D.P.R. 31/2017, al punto A.6 (che rileva nel caso di specie, più del punto A.2, segnalato dal ricorrente), prevede l’esenzione da autorizzazione paesaggistica per “A.6. installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni; installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, purché integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda degli edifici, ai sensi dell'art. 7-bis del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, non ricadenti fra quelli di cui all'art. 136, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”; quindi, nel caso di specie, deve assumersi l’esclusione dei centri storici - ricadenti nella previsione dell'art. 136, comma 1, lettere b) e c), del D.Lgs. n. 42/2004 - dalla norma derogatoria. Ciò è palesato dalla stessa condotta del ricorrente il quale ha inteso avvalersi del D.P.R. n. 31/2017 ai fini della semplificazione del procedimento (art. 11), eppure non ha omesso di chiedere l’autorizzazione paesaggistica, reputandola egli stesso evidentemente necessaria.

XI – In conclusione, il ricorso non può essere accolto. Sussistono tuttavia giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, considerata la particolarità della questione e la complessità delle normative che la incrociano.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2018, con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Orazio Ciliberti        Silvio Ignazio Silvestri