TAR Sicilia (PA) Sez. I n. 2553 del 110 settembre 2021
Beni ambientali.Zone ZPS e SIC
L’inserimento delle specifiche aree tra le zone ZPS e SIC, e le conseguenziali misure di conservazione, non sono da annoverare quali atti generali ed astratti, ma hanno ad oggetto aree concretamente individuate, appartenenti a proprietari specifici e ben determinati”; con la conseguenza che vigono gli ordinari principi e le ordinarie disposizioni in materia di obblighi partecipativi e di obblighi di motivazione
Pubblicato il 10/09/2021
N. 02553/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02304/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2304 del 2017, proposto da
La Licata Rosanna e La Licata Loretana, rappresentate e difese dagli avvocati Angela Barone, Gaetano Barone e Giuseppe Tamburello, domiciliate presso la Segreteria di questo Tar in Palermo, via Butera, 6;
contro
Assessorato Regionale Territorio e Ambiente e Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n.6;
per l'annullamento
a) della circolare del 23/08/2012, pubblicata sulla GURS del 21/09/2012 n.40;
b) della scheda di identificazione del sito SIC ITA080001 del Fiume Irminio ed allegata perimetrazione pubblicata sul sito della Regione Siciliana il 04/10/2012;
c) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi comprese tutte le note assessoriali citate nella impugnata circolare – il cui contenuto è sconosciuto alle ricorrenti – laddove abbiano ad oggetto aree di proprietà delle ricorrenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica in videoconferenza del giorno 24 giugno 2021 il dott. Sebastiano Zafarana;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.1. Con ricorso del 19/11/2012 - inizialmente proposto avanti il TAR Sicilia, Sezione Staccata di Catania e poi trasferito per competenza davanti a questo Tar - le ricorrenti hanno premesso:
- di essere proprietarie del suolo sito in c.da Maulli di Ragusa, riportato al N.C.T. al foglio di mappa n. 263, particelle 166, 167, 168, 21, 8, 57, 69, 66, 174, 426, 423, 428, 425, 538, 59, 540, 82, 83 e 56;
- che la riserva naturale “Macchia Foresta del Fiume Irminio” era stata istituita con D.A. n. 241 del 07/06/1985, per esigenze di tutela botanica, biogenetica e naturalistica, ed era costituita da una vasta area estesa circa 140 ettari, che non ricomprendeva il suolo di loro proprietà;
- che nel 1995 esse avevano presentato un piano di lottizzazione del loro suolo, al fine di utilizzarlo secondo la sua destinazione urbanistica (zona C3, con indice di edificabilità di 0,25 mc/mq);
- che, subito dopo la presentazione di detto piano di lottizzazione, la Soprintendenza ai BB.CC.AA di Ragusa aveva invitato la Provincia Regionale di Ragusa, Ente gestore della Riserva, ad ampliarne il perimetro, ricomprendendovi anche il suolo delle ricorrenti;
- che la Provincia aveva, quindi, proposto all’Assessorato Regionale al T. e A. di riperimetrare la riserva, con ampliamento ad ovest dei suoi originari confini, lungo la fascia costiera a sud della S.P. n. 63, nell’area denominata Maulli, interessando anche il suolo delle ricorrenti;
- che l’Assessorato, con decreto n. 651/44 del 12/09/2001, aveva approvato l’ampliamento della riserva naturale “Macchia Foresta del Fiume Irminio”, qualificando le aree di proprietà delle ricorrenti a confine con la S.P. n. 63 quale zona di tipo B–preriserva;
- di avere impugnato il suddetto decreto assessoriale, rilevando che il suolo di loro proprietà non presentava caratteristiche tali da legittimarne l’inclusione nel perimetro della riserva e che, comunque, l’Amministrazione non aveva posto in essere alcuna forma di contraddittorio e/o di partecipazione in proposito;
- che il Tar Catania, sulla scorta degli esiti di una verificazione tecnica appositamente disposta, con sentenza n. 1634/2006 passata in giudicato, aveva annullato il D.A. di ampliamento della riserva nella parte in cui ricomprendeva il suolo di loro proprietà;
Tanto premesso le ricorrenti espongono ancora:
- che la stessa area di 140 ettari che formava oggetto della riserva naturale Macchia Foresta del Fiume Irminio (che non ricomprendeva il suolo delle ricorrenti) costituiva anche l’area del SIC (sito di interesse comunitario) denominato ITA080001, Foce del Fiume Irminio, istituito a seguito della Direttiva n. 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche) e del D.P.R. 08/09/1997 n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE);
- che l’estensione del sito è rimasta tale per oltre un decennio, fino al quinto elenco aggiornato dei siti di importanza comunitaria, di cui al decreto ministeriale del 07/03/2012, che ne confermava il perimetro nella sua configurazione originaria, non comprendente il suolo delle ricorrenti;
- che l’Assessorato, in data 21/09/2012, ha pubblicato nella G.U.R.S. la circolare del 23/08/2012 “Sull’aggiornamento dei perimetri e dei formulari standard dei siti Natura 2000”, comunicando che con note n. 50276 del 28/07/2011, n. 52046 del 05/08/2011, n. 59359 del 16/09/2011, n. 28323 del 17/05/2012, n. 32032 del 30/05/2012 e n. 40909 del 11/07/2012 aveva trasmesso al Ministero dell’Ambiente l’aggiornamento dei perimetri e dei formulari standard dei siti Natura 2000 relativi ai Piani di gestione, quelli dei siti marini e la proposta di istituzione di 6 nuovi SIC invitando gli enti destinatari a tenere conto dei nuovi perimetri dei siti, ai fini dell’applicazione del c.d. “principio di precauzione”;
- che la suddetta circolare non conteneva alcuna specifica indicazione dei siti oggetto di riperimetrazione; e che nessuna delle note di trasmissione delle proposte di aggiornamento ivi citate, menzionavano l’area SIC Foce del Fiume Irminio;
- che nell’ottobre del 2012, l’Assessorato regionale al T. e A. ha pubblicato sul sito della Regione Siciliana le schede tecniche dei siti di interesse comunitario oggetto di riperimetrazione e le relative planimetrie, e tra queste anche una scheda del SIC Foce del Fiume Irminio, che ne prevedeva l’ampliamento dagli originari 140 ettari a circa 189 ettari, ricomprendendo nel perimetro del sito lo stesso suolo delle ricorrenti, che aveva già formato oggetto dell’ampliamento della riserva naturale “Macchia Foresta del fiume Irminio” ad opera del D.A. n. 651 del 12/09/2001, annullato dal TAR Catania con la citata sentenza n. 1634/2006 passata in autorità di cosa giudicata;
Le Sigg.re La Licata, considerato che l’ampliamento del suddetto sito ledeva i loro interessi (e diritti) in via diretta ed immediata, dato che il Piano Paesaggistico adottato dalla Provincia Regionale di Ragusa prevedeva l’inedificabilità assoluta dei terreni ricadenti all’interno delle aree SIC, hanno impugnato la circolare assessoriale sopra indicata, tutte le note assessoriali di trasmissione dell’aggiornamento dei perimetri dei siti SIC ivi citate e la scheda di identificazione del sito SIC ITA080001 Foce del Fiume Irminio, con l’allegata perimetrazione, pubblicata sul sito della Regione Siciliana il 04/10/2012.
1.2. Il gravame è affidato a tre motivi di ricorso così rubricati:
I) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 6 e 8 della L.R. 29 dicembre 1962 n. 28 e ss.mm.ii., dell’art. 3, comma 4 bis, del D.P.R. 8 settembre 1997 n. 357 e ss.mm.ii.. Violazione dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e ss.mm.ii., come recepita dalla L.R. 30 aprile 1991 n. 10 e ss.mm.ii. Violazione del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi.
II) Violazione degli articoli 3, 7 e 21 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 e ss.mm.ii., come recepita dalla l.r. 30 aprile 1991 n. 10 e ss.mm.ii. Violazione della decisione di esecuzione della Commissione Europea del 11 luglio 2011 (GUCE n. 198 del 30 luglio 2011).
III) Violazione degli artt. 3, 7 e 21 bis della legge 7 agosto 1990 n. 741 e ss.mm.ii – Contraddittorietà manifesta con la circolare Assessorato Territorio e Ambiente 10 febbraio 2012 (GURS n.11 del 2012). Violazione delle Linee Guida di cui al D.M. 3 settembre 2002 (GURI n. 224 del 2002). Violazione della decisione di esecuzione della Commissione Europea del 11 luglio 2011 (G.U.C.E. n. 198 del 30 luglio 2011).
1.3. L’Assessorato Regionale al T. e A. ed il Ministero dell’Ambiente si sono costituiti in giudizio, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con atto depositato il 02/01/2013, eccependo l’incompetenza territoriale del TAR Catania, in favore della Sede di Palermo.
1.4. In previsione dell’udienza di merito, fissata per il 07/07/2017, sia le ricorrenti, che l’Assessorato hanno depositato memorie illustrative; e le ricorrenti anche memoria di replica.
1.5. Il Presidente del TAR Sicilia, Palermo, con ordinanza n. 1163/2017, ha assegnato il ricorso alla competenza della Sede di Palermo, disponendone l’iscrizione nei relativi ruoli; sicché il giudizio è stato iscritto al n. 2304/2017 R. G. di questo Tar.
1.6. Successivamente l’Amministrazione regionale ha depositato documentazione e in data 11/05/2021 una memoria di mero rinvio al contenuto della memoria depositata dall’Avvocatura di Catania dinanzi al Tribunale Amministrativo Etneo.
1.7. Anche le ricorrenti hanno depositato una memoria difensiva in vista dell’udienza di trattazione del ricorso.
1.8. Alla pubblica udienza in videoconferenza del 24 giugno 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
2. Con il primo motivo di ricorso le ricorrenti deducono che l’ampliamento dell’area del SIC sarebbe illegittima in assenza di un decreto motivato di ampliamento della riperimetrazione, sicché la proposta di ampiamento del sito e la conseguente applicazione del c.d. principio di applicazione (che comporta l’assoggettamento del suolo delle ricorrenti a vincolo di inedificabilità assoluta, alla luce del Piano Paesaggistico della Provincia Regionale di Ragusa) sarebbero atti inesistenti.
Il motivo di ricorso è fondato.
2.1. L’art. 3 del D.P.R. n. 357/1997 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche) prevede al primo comma che “Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano individuano i siti di habitat elencati nell’allegato A ed habitat di specie di cui all’allegato B e ne danno comunicazione al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai fini della formulazione alla Commissione Europea, da parte dello stesso Ministero, dell’elenco dei proposti siti di importanza comunitaria (SIC) per la costituzione della rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione denominata Natura 2000”; ed al comma 4 bis prevede che “Al fine di garantire la funzionale attuazione della direttiva 92/43/CEE e l’aggiornamento dei dati…le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, sulla base delle azioni di monitoraggio di cui all’art. 7, effettuano una valutazione periodica dell’idoneità dei siti all’attuazione degli obiettivi della direttiva, in seguito alla quale possono proporre al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio un aggiornamento dell’elenco degli stessi siti, della loro delimitazione e dei contenuti della relativa scheda informativa. Il Ministero…trasmette tale proposta alla Commissione Europea per la valutazione di cui alla’art. 9 della citata direttiva”.
La stessa Amministrazione resistente, nella sua memoria, ha dato atto che “La competenza per l’individuazione dei siti Natura 2000 e per i loro aggiornamenti spetta alle singole Regioni…” ma ha implicitamente ammesso che per l’ampliamento del sito SIC ITA08001 Foce del Fiume Irminio non è stato adottato alcun decreto da parte dell’Assessorato Regionale al T. e A.; che dunque esistono soltanto la scheda tecnica, la cartografia e la circolare impugnate.
2.2. Orbene ai sensi della L.R. n. 28/1962, nella Regione Siciliana l’attività amministrativa fa capo ai singoli Assessorati, che nelle materie di loro competenza sono legittimati ad emanare atti tipici, aventi forma o contenuto provvedimentale (decreti), idonei a manifestare la volontà dell’amministrazione con rilevanza esterna.
E al riguardo le ricorrenti documentano – circostanza non contestata - che lo stesso Assessorato Regionale al T. e A., in passato, allorché si è trattato di modificare la perimetrazione di aree SIC., lo ha fatto sempre con apposito decreto e cita ad esempio, il decreto del 21/02/2005, pubblicato sulla G.U.R.S. n. 42 del 2005, con cui l’Assessorato ha modificato la perimetrazione di un’area SIC, specificando che l’emanazione del decreto si imponeva proprio perché veniva avanzata la proposta di incrementare e/o comunque modificare la superficie dell’area sottoposta a protezione
2.3. Nella documentazione versata in atti dalla difesa erariale, invece, non è dato riscontrare alcun decreto o altro atto avente natura provvedimentale che normi l’ampliamento del perimetro dell’area a SIC “Foce del Fiume Irminio”, non potendo certo essere la scheda tecnica e la planimetria (che della parte normativa costituiscono rispettivamente la trasposizione descrittiva e quella grafica) a produrre detto effetto senza che la determinazione di ampliare il perimetro del sito sia stata preceduta da alcuna istruttoria, da una ponderata valutazione dei contrapposti interessi, e senza che detta determinazione sia stata consacrata in un motivato atto formale avente rilevanza esterna.
Sicché ne deriva la illegittimità della circolare impugnata, con la quale gli Enti deputati alla gestione del territorio sono stati invitati a tenere conto del nuovo perimetro del sito risultante dalla cartografia ai fini dell’applicazione del c.d. “principio di precauzione”, che comporta l’inedificabilità assoluta e la sostanziale inutilizzabilità dei suoli delle ricorrenti.
3. Con il secondo motivo le ricorrenti deducono i vizi di difetto di motivazione, di carenza di adeguata istruttoria e di sostanziale elusione del giudicato formatosi con riferimento al suolo delle ricorrenti.
Quanto al difetto di istruttoria e di motivazione deve osservarsi che nella propria memoria la difesa erariale – a confutazione della censure proposte delle ricorrenti - ha evidenziato che nell’ultima scheda tecnica sono stati aggiunti al sito “alcuni habitat” ed “una specie compresa nella direttiva habitat”, prima non contemplati.
Il Collegio rileva tuttavia che ciò non è di per sé sufficiente a giustificare l’ampliamento del sito, e peraltro per una estensione così consistente (ben 49 ettari, pari a più di un terzo dell’estensione originaria). L’Amministrazione, infatti, avrebbe dovuto specificare quale parte del territorio risulta interessata dai nuovi habitat e dalla nuova specie, ben potendo questi riguardare soltanto l’area originariamente inclusa nel perimetro del sito, o soltanto una porzione dell’area di proprietà delle ricorrenti.
Quanto alla violazione del giudicato riveniente dalla sentenza del Tar Catania n. n. 1634/2006 sostiene la difesa erariale che il concetto di Riserva e quello di Sito di Importanza Comunitaria non possono essere ritenuti coincidenti, essendo diverse sia le basi scientifico tecniche che quelle procedurali, che rispondono a esigenze di tutela differenti e sono regolate da norme diverse, venendo in considerazione non tanto l’esigenza di preservare, ma soprattutto quella di ripristinare gli habitat meritevoli di protezione; sicché le censure riguardanti la Riserva ed accolte a suo tempo dal Tribunale non potrebbero essere considerate vincolanti per la formulazione del parere dell’Amministrazione regionale.
E tuttavia il Collegio rileva che la competenza per l’individuazione dei siti Natura 2000 e per i loro aggiornamenti spetta alle singole Regioni, e nel caso in esame allo stesso Assessorato che aveva ampliato il perimetro della riserva, il quale ha fatto coincidere l’ampliamento del SIC con il precedente ampliamento della riserva naturale, annullato in via definitiva con la suddetta sentenza n. 1634/2006, nuovamente eludendo le garanzie partecipative delle ricorrenti.
Sicché risulta fondata anche la censura di violazione del giudicato.
4. Fondato è altresì il terzo motivo di ricorso con il quale le ricorrenti lamentano la violazione di ogni garanzia partecipativa delle interessate, non essendo stata data loro comunicazione dell’avvio del procedimento.
Infatti “l’inserimento delle specifiche aree tra le zone ZPS e SIC, e le conseguenziali misure di conservazione, non sono da annoverare quali atti generali ed astratti, ma hanno ad oggetto…aree concretamente individuate, appartenenti a proprietari specifici e ben determinati”; con la conseguenza che vigono gli ordinari principi e le ordinarie disposizioni in materia di obblighi partecipativi e di obblighi di motivazione (Cons. Stato, Sez. VI, 08/07/2015, n. 3406; idem, n. 3407).
L’Assessorato Regionale al T. e A., pertanto, non avrebbe potuto esimersi dall’instaurare il necessario e preventivo contradditorio con le proprietarie delle aree incise dall’ampliamento del perimetro del sito, e dal motivare adeguatamente la sua scelta; tanto più, se si considera la peculiarità della vicenda (inserimento nell’ampliamento del sito SIC dello stesso suolo precedentemente inserito nell’ampliamento della riserva naturale, annullato dal TAR Catania con la sentenza sopra citata); e se si considera, altresì, che le proprietarie del suolo gravato erano ben note all’Amministrazione procedente, proprio in virtù del precedente giudizio.
5. Conclusivamente il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati per quanto di ragione.
6. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti attesa la peculiarità della vicenda contenziosa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati per quanto di ragione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio in videoconferenza del giorno 24 giugno 2021 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Aurora Lento, Consigliere
Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore
