TAR Toscana Sez. II n. 1055 del 15 luglio 2021
Beni Ambientali. Ente Parco e conferenza di servizi

Il riferimento alle “posizioni” prevalenti espresse dalle amministrazioni che partecipano alla conferenza deve essere inteso con riferimento alle “posizioni giuridiche” delle stesse, ovvero agli interessi pubblici di cui le stesse sono espressione. Rimane quindi confermato che titolare della volontà provvedimentale ultima è l’amministrazione procedente e che questa, nell’assumere la decisione finale, deve basarsi sugli interessi pubblici espressi in seno alla conferenza senza essere vincolata rigidamente da un principio di maggioranza, proprio di un organo e non di un modulo procedimentale quale è tuttora la conferenza dei servizi. Correttamente quindi il Parco ha espresso il diniego impugnato sulla base del proprio parere contrario in ordine alle pronunce di compatibilità ambientale e valutazione di incidenza, nonché al nulla osta e all’autorizzazione idrogeologica, e del parere contrario espresso dalla Soprintendenza per quanto riguarda l’autorizzazione paesaggistica e la valutazione di compatibilità paesaggistica con il Piano di Indirizzo Territoriale regionale

Pubblicato il 15/07/2021

N. 01055/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00105/2021 REG.RIC.

N. 00159/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 105 del 2021, proposto da
Turba Cava Romana s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Buffoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via delle Masse n. 139;

contro

il Parco Regionale delle Alpi Apuane in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Regionale della Toscana in Firenze, Piazza dell’Unità Italiana 1;
la Regione Toscana in persona del Presidente pro tempore della Giunta, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora e Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Regionale della Toscana in Firenze, Piazza dell’Unità Italiana 1;
il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri 4;

nei confronti

dell’Amministrazione Separata per i Beni di Uso Civico di Vagli Sotto e Stazzema limitatamente alla Frazione di Arni e del Comune di Vagli Sotto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;


sul ricorso numero di registro generale 159 del 2021, proposto da
il Comune di Vagli Sotto in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erika Braida, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Parco Regionale delle Alpi Apuane in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Regionale della Toscana in Firenze, Piazza dell’Unità Italiana 1;
il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri 4;

nei confronti

dell’Amministrazione Separata per i Beni di Uso Civico di Vagli Sotto e Stazzema limitatamente alla Frazione di Arni e dell’impresa Turba Cava Romana S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

con il ricorso n. 105 del 2021:

- della Pronuncia di Compatibilità Ambientale Provvedimento Autorizzatorio unico regionale (ex art. 27 bis del d.lgs. 152/2006) n. 21 del 29 ottobre 2020 del Parco Regionale delle Alpi Apuane, notificata via pec Prot_Arr 0004086 del 29.10.2020, avente ad oggetto: “ditta: Turba Cava Romana s.r.l. Comune: Vagli Sotto Diniego al rilascio della pronuncia compatibilità̀ ambientale e delle altre autorizzazioni connesse, per il progetto di coltivazione della cava <Prunelli Piastrina>”;

- nonché di tutti gli atti ad essa presupposti, ivi compresi, in particolare:

a. il Parere negativo del Ministero per i Beni e le attività culturali, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara sul progetto di coltivazione della cava Piastrina Prunelli, espresso con nota prot. 5464 del 10.06.2020 e allegato al verbale della Conferenza dei servizi del 10.06.2020 (cfr. pp. 34-44 All. 24315 alla pec);

b. il Parere negativo del Ministero per i Beni e le attività culturali, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara sul progetto di coltivazione della cava Piastrina Prunelli, espresso con nota prot. senza numero e allegato al verbale della Conferenza dei servizi del 21 ottobre 2020, nonché nell'Allegato “Osservazioni del proponente al preavviso di diniego del 7 agosto 2020 allegato alla pronuncia di compatibilità ambientale n. 21 del 29 ottobre 2020 come parte integrante e sostanziale” (cfr. pp. 27-31, all. 24322);

c. il contributo della Commissione tecnica dei Nulla Osta del Parco Regionale delle Alpi Apuane, avente ad oggetto la valutazione delle osservazioni ai motivi di diniego trasmesse dal proponente e pervenute al Parco nelle date del 1 agosto 2020 al n. 2853 e del 7 agosto 2020 al n. 2926, allegato al verbale della Conferenza dei servizi del 21 ottobre 2020, nonché nell'Allegato “Osservazioni del proponente al preavviso di diniego del 7 agosto 2020 allegato alla pronuncia di compatibilità ambientale n. 21 del 29 ottobre 2020 come parte integrante e sostanziale” (cfr. pp. 25-26, all. 24322)

e per quanto occorrer possa:

d. le Linee Guida in materia di “ravaneti”, approvate dal Direttore del Parco Regionale delle Alpi Apuane n. 65 del 8 luglio 2019, non allegate al provvedimento;

e. il parere della Regione Toscana, Avvocatura regionale, allegato alla nota del Parco Regionale delle Alpi Apuane del 28 luglio 2020 recante comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda addendum, Prot_Arr 0002797;

nonché per la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, a causa ed in conseguenza degli atti impugnati;

con il ricorso n. 159 del 2021:

1) del provvedimento n. 21 del 29 ottobre 2020 del Parco Regionale delle Alpi Apuane – Settore Uffici tecnici, recante Pronuncia di compatibilità ambientale e provvedimento autorizzatorio unico regionale (ex art. 27 bis del d.lgs. 152/2006);

2) della nota prot. 5464 del 10.6.2020 del Ministero per i Beni e le attività culturali, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, allegata al verbale della Conferenza dei servizi del 10.06.2020 a sua volta allegato e richiamato dal provvedimento di cui al punto 1);

3) della nota del Ministero per i Beni e le attività culturali, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, allegata al verbale della Conferenza dei servizi del 21 ottobre 2020 nel procedimento autorizzatorio unico regionale concluso con il provvedimento di cui al punto 1) ed allo stesso allegato;

4) del contributo della Commissione tecnica dei Nulla Osta del Parco Regionale delle Alpi Apuane, allegato al verbale della Conferenza dei servizi del 21 ottobre 2020, a sua volta allegato al provvedimento di cui al punto 1);

5) nonché di ogni atto comunque presupposto e conseguente al provvedimento di cui al punto 1);

nonché, per quanto occorrer possa:

6) della nota del Parco Regionale delle Alpi Apuane del 28 luglio 2020 recante comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda addendum, e del parere dell'Avvocatura regionale ad esso allegato, nella parte in cui si sostiene che la concessione rilasciata dal Comune odierno ricorrente con Deliberazione del Consiglio comunale n. 16/2019 sarebbe nulla.


Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Parco Regionale delle Alpi Apuane, della Regione Toscana e del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2021 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. La società Turba Cava Romana s.r.l. è concessionaria dell’agro marmifero denominato cava “Piastrina-Prunelli”, sita nel comune di Vagli di Sotto e ricadente in area contigua di cava del Parco Regionale delle Alpi Apuane, in prossimità di alcuni siti della Rete Natura 2000 e precisamente: ZPS Praterie primarie e secondarie delle Api Apuane (IT 5120015) e ZSC Monte Tambura e Monte Sella (IT 5120013). La cava è rimasta inattiva per diversi anni e la sua riattivazione è stata prevista nel Piano Attuativo di Bacino Estrattivo del Monte Pallerina (nel seguito: “Piano”), approvato con deliberazione consiliare del Comune di Vagli di Sotto 9 aprile 2019, n. 25. Il Piano prevede la riattivazione della cava con coltivazione da svilupparsi in sotterraneo, salvo le opere a cielo aperto necessarie alla riattivazione del collegamento viario degli accessi alla galleria.

Successivamente il Comune ha approvato il progetto definitivo elaborato dell’impresa per ottenere la concessione dell’agro mammifero precisando che la realizzazione della viabilità di accesso alla cava, sebbene conforme al Piano, avrebbe dovuto essere prevista in sede di procedimento autorizzatorio alla coltivazione della cava per ragioni di sicurezza.

La concessione è quindi stata rilasciata e la ricorrente ha presentato domanda di autorizzazione all’attività estrattiva e dei presupposti provvedimenti abilitanti, tra cui la pronuncia di compatibilità ambientale, attivando il procedimento unico di cui all’articolo 27 bis, comma 1, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Nel procedimento sono stati espressi due pareri negativi da parte del Parco Regionale delle Alpi Apuane (nel seguito: “Parco”) e della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Lucca e Massa Carrara (nel seguito: “Soprintendenza”), con riferimento al tracciato della strada di arroccamento dal lato orientale della concessione prevista nel progetto. A seguito di essi è stato inoltrato un primo preavviso di rigetto cui è seguita una seconda comunicazione dal Parco di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, con cui si evidenziava che la concessione della cava rilasciata dal Comune sarebbe invalida in quanto basata su atti nulli come rilevato in un parere espresso dall’Avvocatura regionale il 28 luglio 2020.

L’impresa ricorrente ha presentato controdeduzioni e nella conferenza di servizi svoltasi il 21 ottobre 2020 la Soprintendenza e il Parco hanno definitivamente espresso il proprio parere negativo, rilevando una difformità della viabilità di accesso alla cava rispetto a quanto disposto dal Piano e che la stessa si sviluppa in un’area identificata come ravaneto non asportabile e non modificabile nella cartografia allegata alle Linee guida di cui alla determinazione del Direttore del Parco n. 65/2019. Secondo il Parco, anche la seconda soluzione viabile individuata dalla ricorrente con arroccamento sul lato orientale della concessione non sarebbe conforme a quella prevista nel Piano e ricadrebbe su un ravaneto non asportabile. La Soprintendenza a sua volta ha confermato il suo parere negativo. Il procedimento si è quindi concluso con il diniego della pronuncia di compatibilità ambientale espresso con provvedimento del Parco 29 ottobre 2020, n. 21. Il provvedimento è stato allora impugnato con ricorso rubricato sub R.g. n. 105/2021, notificato il 18 dicembre 2020 e depositato il 25 gennaio 2021, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si sono costituiti il Ministero dei Beni e delle Attività Culturale e del Turismo, la Regione Toscana e il Parco chiedendo la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare, la stessa è stata oggetto di rinuncia.

All’udienza del 22 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il provvedimento è stato impugnato anche dal Comune di Vagli di Sotto con ricorso notificato il 28 dicembre 2020 e depositato il 4 febbraio 2021, rubricato sub R.g. n. 159/2021, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si sono costituiti il Parco e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Turismo, chiedendo la reiezione del ricorso.

All’udienza del 22 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto un diniego di rilascio della pronuncia di compatibilità ambientale e di autorizzazione unica regionale in ordine alla coltivazione di una cava.

1.1 Il ricorso sub R.g. n. 105/2021 viene proposto dall’impresa società Turba Cava Romana s.r.l., concessionaria dell’agro marmifero denominato cava “Piastrina-Prunelli” sita nel comune di Vagli Sotto.

1.1.1 L’impresa ricorrente, con primo motivo, lamenta che la determinazione finale non sarebbe stata adottata in conformità alle posizioni prevalenti in seno alla conferenza dei servizi svolta nel corso dell’istruttoria sulla sua domanda. Non si sarebbe formata una prevalenza numerica a favore del diniego poi espresso poiché delle otto Amministrazioni partecipanti, solo due hanno formulato parere contrario e precisamente la Soprintendenza e il Parco e quello espresso riguarda solo la presunta incompatibilità della soluzione di viabilità proposta da essa ricorrente con il Piano e con le Linee guida in materia di ravaneti, aspetti non riconducibili alla competenza del Parco in materia di vincolo idrogeologico. Non potrebbe quindi computarsi il parere espresso da questo ente perché privo di alcuna motivazione in merito agli aspetti idrogeologici. La ricorrente corrobora la propria tesi con la modifica operata nel testo dell’articolo 14 ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, da parte dell'art. 1, comma 1, D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127.

In secondo luogo, deduce la ricorrente, se si volesse verificare la prevalenza numerica rispetto agli atti di assenso di competenza di ciascuna Amministrazione intervenuta, emergerebbe che l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana-ARPAT, l’AUSL, l’Autorità di Bacino e la Provincia hanno espresso ciascuna parere favorevole rispetto ad un solo atto di propria competenza e, quindi, complessivamente ne hanno espressi quattro; il Comune di Vagli Sotto, competente al rilascio dell’autorizzazione estrattiva, dell’autorizzazione per l’impatto acustico e dell’autorizzazione paesaggistica (coincidente con la valutazione della conformità al Piano di Indirizzo Territoriale regionale), ne ha espressi tre e la Regione Toscana è competente al rilascio di cinque atti di assenso (Settore Servizi Pubblici locali; Settore Autorizzazioni Ambientali; Sismica; Settore Genio Civile Toscana Nord; Settore Tutela della Natura e del Mare). Il Parco, competente alla pronuncia di compatibilità ambientale comprensiva della valutazione di incidenza, al rilascio del nulla osta di propria competenza ed al nulla osta rispetto al vincolo idrogeologico, ha espresso tre pareri contrari mentre la Soprintendenza, competente per il parere interno all’autorizzazione paesaggistica coincidente con la valutazione della conformità al Piano di Indirizzo Territoriale regionale) ne ha espresso uno contrario.

Inoltre tutti i pareri sfavorevoli espressi dal Parco e dalla Soprintendenza sarebbero sprovvisti di motivazione e pertanto dovrebbe considerarsi acquisito il loro assenso, a norma dell’articolo 14 ter, comma 7, della legge n. 241/1990 secondo cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni dell’Amministrazione il cui rappresentante ha espresso dissenso non motivato. Non sussisterebbero poi spazio di discrezionalità dell’Amministrazione procedente idonea a disporre in senso difforme rispetto alle posizioni prevalenti in conferenza dei servizi.

Con secondo motivo si duole del difetto di motivazione che vizierebbe i pareri sfavorevoli espressi dalla Soprintendenza e dal Parco: in essi non sarebbe dato rinvenire alcuna valutazione di merito circa la natura pregiudizievole, dal punto di vista paesaggistico ambientale, della soluzione proposta per realizzare la viabilità di accesso alla cava.

Con terzo motivo deduce che Parco e Soprintendenza avrebbero disconosciuto il contenuto prescrittivo obbligatorio del Piano circa l’ammissibilità e la localizzazione delle attività estrattive, nella parte in cui hanno avanzato la pretesa di rimettere in discussione, in sede di autorizzazione alla coltivazione, la decisione di riaprire la cava assunta con l’approvazione del Piano che è atto sovraordinato e presupposto del procedimento autorizzativo. L’illegittimità della pretesa emergerebbe dai pareri resi in cui si lamenta che la cava sarebbe in realtà una cava rinaturalizzata e pertanto non autorizzabile ai sensi del Piano di Indirizzo Territoriale regionale. Inoltre il diniego dell’autorizzazione al piano di coltivazione si basa sul fatto che le ipotesi di viabilità proposte non sarebbero conformi a quella raffigurata nella cartografia del Piano ma si tratterebbe di motivo inconfigurabile a sostegno di un diniego, poiché la viabilità interna al singolo sito estrattivo non è competenza del Piano che si limita a localizzare le aree estrattive e a indicare le quantità sostenibili; la viabilità o altre opere di urbanizzazione primaria o secondaria, eventualmente abbozzate a grandi linee nelle cartografie, non possono che avere un valore esemplificativo e giammai vincolante il successivo progetto di coltivazione.

Infine la mancata raffigurazione cartografica negli elaborati del Piano non precluderebbe la valutazione nel merito delle viabilità proposta e la relativa istruttoria avrebbe dovuto essere svolta in seno al procedimento di autorizzazione che, a valle della pianificazione, deve valutare il concreto impatto ambientale paesaggistico del progetto di coltivazione e, in particolare, delle (due) ipotesi di viabilità proposte.

Con quarto motivo si duole che le Amministrazioni resistenti, pur concordando sulla protezione paesaggistica favorevole della viabilità occidentale, ne hanno escluso l’assentibilità in forza di Linee guida approvate con provvedimento del Direttore del Parco le quali non avrebbero alcuna portata prescrittiva né valenza esterna, essendo invece rivolte alle strutture tecniche interne del Parco stesso.

Con quinto motivo contesta nel merito il provvedimento di diniego in quanto la viabilità di accesso alla cava progettata non violerebbe in alcun punto il Piano approvato e consentirebbe la realizzazione della viabilità di arroccamento, nella specifica scheda propositiva relativamente alla cava di Piastrina-Prunelli. Essa ricorrente ha proposto due opzioni di viabilità, una dal lato orientale e l’altro da quello occidentale e nessuna di esse si discosterebbe dalle previsioni deli Piano, mentre la presenza di ravaneti non costituirebbe elemento ostativo poiché non sono qualificabili come “rinaturalizzazione” e, comunque, anche in tal caso l’articolo 11, comma 5, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano stesso consentirebbe la realizzazione di una strada di arroccamento utilizzando materiale coerente con quello presente nel corpo detritico, come sarebbe stato proposto da essa ricorrente.

Con sesto motivo rileva che il Parco, in analoghi casi, avrebbe rilasciato pronuncia positiva di compatibilità ambientale e autorizzazione unica regionale.

Con settimo motivo, in via subordinata, lamenta con riferimento al motivo ostativo relativo alla validità della concessione della cava che il Parco non avrebbe il potere di rilevare un’eventuale invalidità del titolo di disponibilità dell’agro marmifero oggetto di domanda, il che non potrebbe comunque costituire ragione fondante del diniego dei provvedimenti di sua competenza. La verifica sulla disponibilità della cava compete infatti ai Comuni e in mancanza di impugnazione della concessione, questa comunque dovrebbe ritenersi pienamente efficace e solo l’ente che l’ha adottata (appunto il Comune) sarebbe competente ad annullarlo.

La ricorrente formula inoltre domanda risarcitoria.

1.1.2 La difesa del Parco, della Regione Toscana e quella erariale replicano alle deduzioni della ricorrente evidenziando, in particolare, quanto al primo motivo che il principio della prevalenza operante nella conferenza dei servizi è basato non su un criterio meramente numerico ma sulla rilevanza qualitativa delle attribuzioni di ciascuna amministrazione in relazione alla questione trattata. Con l’impugnato provvedimento è stata negata la riattivazione della cava secondo il progetto proposto dalla ricorrente che è stato valutato negativamente dagli Enti competenti con esito negativo in quanto non conforme al Piano. La ricorrente non avrebbe dimostrato l’assoluta identità delle invocate situazioni che evidenzierebbe la necessità di trattamenti identici mentre la questione della validità o meno dell’atto concessorio non sarebbe poi assunta in alcun modo tra i motivi di diniego.

1.2 Il ricorso sub R.g. n. 159/2021 viene proposto dal Comune di Vagli di Sotto.

1.2.1 L’Amministrazione ricorrente, con primo motivo, lamenta che il Parco, quale autorità deputata alla pronuncia del provvedimento autorizzatorio unico regionale, ma anche la Soprintendenza competente all’espressione del parere ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, hanno sostenuto nel corso dell’istruttoria conclusa con il provvedimento impugnato che la cava Piastrina Prunelli sarebbe, diversamente da quanto statuito dal Piano, una “cava rinaturalizzata” e non una “cava dismessa”. Non si tratta di semplici definizioni descrittive ma di definizioni stabilite dalla legislazione regionale vigente in materia di attività estrattive, che conferiscono funzioni di pianificazione alla Regione Toscana ed al Comune ma non al Parco Regionale ed alla Soprintendenza. Solo gli enti territoriali sarebbero competenti a stabilire dove potranno e dovranno essere esercitate le attività estrattive mentre Parco e Soprintendenza avrebbero un ruolo solo consultivo nei procedimenti di approvazione degli atti di pianificazione. La cava Piastrina Prunelli, come verificato in sede di approvazione del Piano relativo, ricade in area a destinazione estrattiva e la sua riattivazione ha ottenuto parere favorevole di compatibilità paesaggistica. Ne deriva che è disposizione vigente, in virtù degli atti di pianificazione regolarmente approvati, che detta cava è una cava dismessa e che la sua riattivazione è consentita. Nell’ambito del rilascio dell’autorizzazione all’attività estrattiva, secondo il Comune ricorrente, non potrebbe essere messa in discussione una previsione stabilita da un piano sovraordinato, approvato e vigente e le Amministrazioni competenti ad autorizzare una specifica attività devono verificarne la compatibilità rispetto alle previsioni del piano stesso e non mettere in discussione il contenuto di quest’ultimo. Non era quindi nel potere delle Amministrazioni resistenti discutere circa la natura della cava di cui si tratta in termini di cava dismessa o rinaturalizzata; l’applicazione concreta di questi concetti è rimessa all’ente comunale nel procedimento di pianificazione attuativa di bacino estrattivo disciplinato dagli artt. 113 e 114 della Legge della regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65. Parco e Soprintendenza avrebbero dovuto limitarsi a verificare se il progetto di coltivazione presentato per ottenere le autorizzazioni necessarie all’attività estrattiva fosse o meno conforme agli strumenti di pianificazione aventi rilevanza paesaggistica.

Con secondo motivo il Comune ricorrente si duole che Parco e Soprintendenza avrebbero espresso, in ordine alla riattivazione della cava de qua, pareri ed atti non solo esorbitanti dalle loro competenze ma anche contraddittori tra loro visto che nel procedimento di approvazione del Piano, entrambe le Amministrazioni si sono espresse favorevolmente mentre nel corso di quello autorizzatorio hanno dichiarato di avere cambiato opinione.

Con terzo motivo deduce che gli atti impugnati si fonderebbero su errori nell’analisi della situazione attuale. La cava a suo dire non sarebbe, infatti, una cava “rinaturalizzata” poiché tracce dell’azione antropica pregressa in essere sino almeno a fine anni novanta, con specifico riferimento alle attività estrattive, sarebbero tuttora visibili.

Con quarto motivo lamenta che se pure il provvedimento finale sembra non fondarsi sulle ragioni ostative oggetto della comunicazione in data 28 luglio 2020, secondo cui la concessione della cava non costituirebbe valido titolo di disponibilità della stessa, ove ciò fosse il provvedimento medesimo sarebbe ulteriormente illegittimo. Nel procedimento autorizzatorio unico regionale, infatti, ogni ente partecipante conserva la propria specifica competenza ad esprimersi sulla domanda avanzata dal privato e il profilo della disponibilità dei terreni su cui dovrebbe esercitarsi l’attività autorizzanda rientra nella competenza comunale. La concessione in questione non sarebbe per nulla illegittima né, a maggior ragione, nulla perché il bene è intestato all’Ente Comunale e non esiste ad oggi un accertamento definitivo dell’esistenza di diritti di uso civico.

1.2.2 La difesa erariale e del Parco replicano alle deduzioni della ricorrente evidenziando, in particolare, che il Piano avrebbe subordinato la possibilità di riattivazione della cava al mantenimento dell’originaria viabilità senza possibilità di aprire di nuovi sentieri. Il Parco fin dall’esito del primo esame del progetto avrebbe rilevato forti criticità ambientali e paesaggistiche con particolare riferimento alla realizzazione della necessaria viabilità a servizio della cava nonché il contrasto degli interventi della sua realizzazione con il Piano, il quale prevede che la cava Prunelli possa essere riattivata solo nel caso in cui possa essere utilizzata una viabilità già esistente.

2. I ricorsi devono essere riuniti per ragioni di connessione e la trattazione deve logicamente prendere le mosse dal gravame rubricato sub R.g. n. 105/2021.

2.1 Il primo e il secondo motivo devono essere respinti.

Non è contestato che in sede di conferenza dei servizi sei enti, su un totale di otto partecipanti, si sono espressi favorevolmente (alcuni dei quali con prescrizioni) alla proposta progettuale presentata dalla ricorrente. Si tratta del Comune di Vagli Sotto, dell’AUSL Toscana Nord Ovest, dell’ARPAT (Dipartimento di Lucca), della Regione Toscana, della Provincia di Lucca e dell’Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino settentrionale. Gli unici pareri negativi sono stati espressi dal Parco e dalla Soprintendenza. Occorre quindi verificare se questa maggioranza numerica crei un vincolo nei confronti della potestà decisoria dell’amministrazione procedente, alla luce della recente modificazione normativa operata in materia dal d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127.

Il testo dell’articolo 14-ter, comma 6-bis, nella versione previgente stabiliva che l'amministrazione procedente, conclusa la conferenza o scaduti i termini, doveva adottare la determinazione motivata di conclusione del procedimento "valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede".

All’esito della modifica operata dall’art. 1, comma 1, del citato d.lgs. n. 127/2016 il testo dell’articolo, per quanto rileva nella presente sede, prevede al comma sette che “all'esito dell'ultima riunione, e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti…” .

È opinione del Collegio, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, che tale modificazione non abbia inciso sulla modalità di formazione della volontà dell’amministrazione procedente. Ove il legislatore avesse inteso vincolare quest’ultima agli esiti della conferenza, nel senso di non potersi discostare dalla volontà maggioritaria espressa dagli enti partecipanti, ne risulterebbe che l’istituto della conferenza di servizi sarebbe stato trasformato in organo straordinario e a questo, e non all’amministrazione procedente, andrebbe imputata la volontà provvedimentale finale. Questa infatti si formerebbe infatti all’interno della conferenza e non sarebbe più imputabile all’ente procedente, bensì alla conferenza stessa divenuta centro di imputazione. Tale esito però non sembra potersi desumere dalla novellazione sopracitata poiché la determinazione motivata di conclusione della conferenza viene sempre espressa dall’amministrazione procedente e questa, dunque, rimane titolare del proprio potere di provvedere.

Si aggiunga che, diversamente opinando, amministrazioni che esprimono interessi pubblici poco rilevanti nei casi trattati in sede di conferenza avrebbero lo stesso peso specifico, ai fini del decidere, di enti esprimenti interessi che maggiormente necessitano di tutela, e questo porterebbe a dubitare della ragionevolezza della legge.

Il Collegio ritiene quindi che il riferimento alle “posizioni” prevalenti espresse dalle amministrazioni che partecipano alla conferenza deve essere inteso con riferimento alle “posizioni giuridiche” delle stesse, ovvero agli interessi pubblici di cui le stesse sono espressione. Rimane quindi confermato che titolare della volontà provvedimentale ultima è l’amministrazione procedente e che questa, nell’assumere la decisione finale, deve basarsi sugli interessi pubblici espressi in seno alla conferenza senza essere vincolata rigidamente da un principio di maggioranza, proprio di un organo e non di un modulo procedimentale quale è tuttora la conferenza dei servizi. Correttamente quindi il Parco ha espresso il diniego impugnato sulla base del proprio parere contrario in ordine alle pronunce di compatibilità ambientale e valutazione di incidenza, nonché al nulla osta e all’autorizzazione idrogeologica, e del parere contrario espresso dalla Soprintendenza per quanto riguarda l’autorizzazione paesaggistica e la valutazione di compatibilità paesaggistica con il Piano di Indirizzo Territoriale regionale.

Il motivo in esame non coglie nel segno nemmeno con riguardo alle competenze del Parco, che si estendono oltre l’aspetto idrogeologico contrariamente a quanto pretende la ricorrente.

È infondata anche la censura di difetto motivazionale poichè il provvedimento impugnato esprime le ragioni del diniego, identificate nella difformità del progetto proposto dalla ricorrente con riguardo alla realizzazione della (necessaria) viabilità a servizio della cava rispetto al Piano attuativo di bacino del Monte Pallerina, al Piano di Indirizzo Territoriale regionale e alle Linee guida in materia di ravaneti espresse dal Parco stesso. Il dettaglio motivazionale è poi rinvenibile negli atti elencati nel medesimo provvedimento e ad esso allegati ovvero nel verbale della conferenza di servizi 10 giugno 2020; nella comunicazione dei motivi ostativi degli eventi e nel verbale della conferenza di servizi 21 ottobre 2020.

2.2 Il terzo motivo deve anch’esso essere respinto.

La L. R. n. 65/2014, con riferimento alla materia in trattazione statuisce all’articolo 113 che:

“1. Fermo restando quanto stabilito dall'articolo 239 bis, all’interno dei bacini estrattivi delle Alpi Apuane, come identificati dal piano paesaggistico regionale, le nuove attività estrattive sono subordinate all’approvazione di un piano attuativo, di iniziativa pubblica o privata, riferito all’intera estensione di ciascun bacino estrattivo.

In assenza del piano attuativo a scala di bacino estrattivo non è ammessa l’apertura di nuove attività estrattive né la riattivazione di cave dismesse.

2. Il piano attuativo di cui al comma 1, elaborato nel rispetto delle prescrizioni del piano paesaggistico regionale e degli obiettivi di qualità paesaggistica dallo stesso definiti per ciascun bacino estrattivo, individua le quantità sostenibili e le relative localizzazioni nel rispetto della pianificazione regionale in materia di cave e delle previsioni degli strumenti della pianificazione territoriale.

Il piano attuativo individua inoltre le cave e le discariche di cava, quali i ravaneti, destinate esclusivamente ad interventi di riqualificazione paesaggistica.

3. La presentazione di piani attuativi di bacino estrattivo è consentita anche in assenza di espressa previsione degli strumenti comunali di pianificazione territoriale e urbanistica.

4. Per l’adozione e l’approvazione dei piani attuativi di bacino estrattivo si applica l’articolo 114.

4 bis. A seguito dell'approvazione dei piani attuativi dei bacini estrattivi, la verifica della compatibilità paesaggistica, anche al fine di semplificare l'iter autorizzativo, consiste nella verifica di conformità dei singoli interventi al medesimo piano attuativo dei bacini estrattivi ed è svolta, di norma, dalla struttura comunale competente…”.

La disposizione è riprodotta all’interno del Piano di Indirizzo Territoriale regionale che in materia di bacini estrattivi delle Alpi Apuane, al punto 11 statuisce che “a seguito dell’approvazione dei Piani attuativi di bacino, la verifica di compatibilità paesaggistica, anche al fine di semplificare l’iter autorizzativo, consisterà nella verifica di conformità dei singoli interventi al Piano attuativo”.

Il diniego è stato espresso da parte dalla Soprintendenza poiché il progetto proposto dalla ricorrente è stato valutato non conforme al Piano attuativo di bacino estrattivo, il quale all’articolo 6.7 dedicato alla “viabilità esistente” stabilisce che “sulla viabilità esistente è consentita la manutenzione e la realizzazione di piccole opere per la messa in sicurezza, con l'utilizzo di materiali e tecniche per la pavimentazione del fondo stradale e delle opere di regimazione delle acque superficiali, coerenti con il carattere di naturalità e di ruralità del contesto; gli elementi di corredo e di protezione devono risultare congrui per dimensione, tipologia e materiali rispetto ai caratteri paesaggistici dei luoghi”.

Non è quindi stata rimessa in discussione la possibilità astratta di riattivare la cava Prunelli-Piastrina, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente. Con l’impugnato provvedimento è stata invece negata la riattivazione della suddetta cava secondo il progetto proposto dalla ricorrente, valutato dagli Enti competenti con esito negativo in quanto non conforme al Piano attuativo di bacino estrattivo.

2.3 Il quarto motivo è inammissibile poiché il provvedimento impugnato si fonda su diverse motivazioni e la difformità dell’intervento proposto dalla ricorrente rispetto alle Linee guida del Parco in materia di ravaneti ne costituisce solo una. Ne segue che l’eventuale accoglimento di questa censura non porterebbe utilità alla ricorrente, una volta verificata la legittimità degli ulteriori motivi del diniego.

2.4 Non merita miglior sorte il quinto motivo.

L’art. 11, comma 3 (non 5) della N.T.A. del Piano attuativo di bacino estrattivo prevede che “la realizzazione di nuova viabilità di servizio alle attività estrattive che interessi aree integre è ammessa a condizione che consista in un intervento che non aggravi le criticità paesaggistiche del Bacino ……”. Parco e Soprintendenza hanno dato applicazione di questa norma ritenendo che la realizzazione di una nuova viabilità di arroccamento aggravasse, appunto, le criticità paesaggistiche nella zona interessata in quanto alcuna strada di arroccamento, con mere manutenzioni semplici, avrebbe potuto essere ritenuta adeguata alle attività estrattive oggetto di progetto. A questo proposito, come correttamente replica la difesa del Parco, occorre rilevare che è stato espresso un giudizio tecnico discrezionale che non può essere sindacato se non in caso di manifesta irragionevolezza o illogicità, elementi della cui sussistenza la ricorrente non offre dimostrazione.

La discrezionalità tecnica è una manifestazione di giudizio consistente in una attività diretta alla valutazione e all'accertamento di fatti e nell'effettuare le valutazioni di propria competenza, in linea di massima l'Amministrazione applica concetti non esatti, ma opinabili. Ne segue che può ritenersi illegittima solo la valutazione la quale, con riguardo alla concreta situazione, possa ritenersi manifestamente illogica e che perciò non sia nemmeno plausibile, mentre non merita censura una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole (C.d.S. II, 15 settembre 2020 n. 5451; C.G.A. 7 maggio 2021 n. 406; T.A.R. Lazio-Roma II, 9 marzo 2021 n. 2841). Le censure, nel caso di specie, investono profili attinenti all’ambito dell’opinabilità del giudizio e pertanto devono essere respinte.

2.5 Il sesto motivo deve essere anch’esso respinto poiché l’esistenza di una disparità di trattamento presuppone che l’amministrazione, a fronte di situazioni del tutto identiche, abbia adottato soluzioni differenziate. Il vizio di disparità di trattamento è infatti sinonimo di eccesso di potere solo quando sussiste un'assoluta identità di situazioni oggettive, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'amministrazione (T.A.R. Umbria I, 22 dicembre 2020 n. 622). La ricorrente non dimostra però l’identità delle situazioni richiamate.

Non possono essere prese in considerazione le argomentazioni che a tale proposito essa esprime nelle note di udienza poichè queste intervengono a ridosso dell’udienza aggiungendosi all’atto introduttivo e alle memorie e non possono assolvere alla funzione sostanziale di queste ultime. Diversamente opinando infatti si verificherebbe un’elusione del termine di deposito delle memorie con violazione del contraddittorio e un vulnus all'approfondimento collegiale della causa (T.A.R. Campania-Napoli III, 1 febbraio 2021 n. 662).

2.6 Il settimo motivo è inconferente poiché il provvedimento impugnato non è motivato in base all’invalidità del titolo di disponibilità dell’agro marmifero oggetto di domanda da parte della ricorrente.

3. In conclusione, il ricorso sub R.g. n. 105/2021 è infondato e deve essere respinto.

4. Venendo ora alla trattazione del ricorso sub R.g. n. 159/2021, il primo motivo è infondato perché, come già rilevato nella trattazione del precedente ricorso, i pareri negativi sono stati espressi da Parco e Soprintendenza ritenendo che il progetto presentato dalla ricorrente per la riapertura della cava fosse difforme rispetto al Piano attuativo di bacino estrattivo. Non si è quindi verificato alcuno straripamento delle competenze proprie delle citate Amministrazioni le quali, come previsto dalla normativa, si sono limitate a valutare la conformità di detto progetto alle previsioni pianificatorie esercitando le loro attribuzioni come conferite dalla normativa.

Il secondo motivo è a sua volta infondato in quanto diverse sono le funzioni della pianificazione attuativa di bacino e del procedimento autorizzatorio. Nel corso della prima deve essere valutata la assentibilità astratta dell’esercizio dell’attività estrattiva indicando condizioni e limiti cui la stessa va sottoposta; nel secondo occorre invece verificare le condizioni concrete per la stessa verificando la compatibilità tra quanto previsto in sede di pianificazione e il progetto di estrazione presentato. Alcuna contraddizione è quindi predicabile in ordine all’atteggiamento delle citate Amministrazioni la cui diversità di comportamento è giustificabile (e anzi dovuta) in ragione della diversità dei procedimenti di pianificazione e di autorizzazione all’attività estrattiva e dei livelli dell’interesse pubblico che nell’uno e nell’altro devono essere tutelati.

Il terzo motivo è inconferente poiché il giudizio negativo espresso dalle intimate Amministrazioni si è basato sulla difformità tra il progetto presentato per la riattivazione della cava e le previsioni del Piano attuativo di bacino estrattivo in ordine alla realizzazione della viabilità di arroccamento, che non risulta coerente con la salvaguardia del paesaggio della zona.

Il quarto motivo è anch’esso inconferente poiché il provvedimento impugnato non è motivato in base all’invalidità del titolo di disponibilità dell’agro marmifero oggetto di domanda da parte della ricorrente.

5. In conclusione, entrambi i ricorsi sono infondati e devono essere respinti.

Le spese processuali possono tuttavia essere integralmente compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda affrontata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in video conferenza secondo quanto disposto dall’articolo 25, comma 2, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere

Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore