Consiglio di Stato Sez. III n. 9025 del 12 novembre 2024
Caccia e animali.Eradicazione delle zoonosi
L’art. 9, par. 1, lett b), Reg. 429/2016, che attiene specificatamente all’eradicazione delle zoonosi (laddove il Reg. 675/2017 disciplina invece la sicurezza della filiera agroalimentare) prescrive per le zoonosi un “programma obbligatorio di eradicazione”, ma non impone l’adozione di una specifica misura né una gradazione tra le misure adottabili, in linea con il principio di sussidiarietà e di proporzionalità (Considerando 179). Lo Stato italiano adotta annualmente il programma obbligatorio di eradicazione, il quale viene approvato e cofinanziato dalla Commissione; b) il diritto alla controperizia è previsto dall’art. 35 Reg. 625/2017 solo per i controlli ufficiali in tema di sicurezza agroalimentare e non per i controlli in materia di eradicazione i quali impongono, in caso di positività accertata, l’eliminazione del rischio di diffusione con l’immediato abbattimento del capo. La sospensione dell’esecuzione degli abbattimenti in attesa della ripetizione delle prove di laboratorio è incompatibile con la ratio precauzionale e cautelare della misura che, conformemente all’obiettivo del Reg. 429/2016, impone la prevalenza della tutela della salute umana e animale sull’interesse patrimoniale del privato. Tale interesse è comunque tutelato con il riconoscimento dell’indennità di abbattimento ai sensi del combinato disposto dall’articolo 8 dell’O.M. 28 maggio 2015 e dall’articolo 2 l. 2 giugno 1988 n. 218.
Pubblicato il 12/11/2024
N. 09025/2024REG.PROV.COLL.
N. 02003/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2003 del 2021, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
A.S.L. Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio eletto presso l’ufficio di rappresentanza della regione in Roma, via Poli 29;
Ministero della Salute, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Faustino De Palma, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Petrillo in Roma, via Mordini 14;
per la riforma
della sentenza n. 2720 del 4 marzo 2021 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza quater, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della A.S.L. Caserta, della Regione Campania, del Ministero della Salute e -OMISSIS-
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 23 ottobre 2024 il Cons. Carmelina Addesso e udito per l’appellante l’avv. Maria Fiorentino;
Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate dalle parti appellate.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La signora -OMISSIS- impugna la sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso, integrato da successivi motivi aggiunti, volto all’annullamento degli ordini di abbattimento dei capi bufalini affetti da brucellosi.
2. L’appellante chiede la riforma della sentenza per i seguenti motivi:
1. ERROR IN JUDICANDO in relazione alla violazione e falsa applicazione: L. 241/1990 (art. 3); Reg. UE 625/2017(artt. 137, 138); Reg. UE del Parlamento e del Consiglio europeo n. 429/2016 (art. 61); Reg. (CE) n. 882/2004; Reg. UE n. 702/2014; Direttiva 64/432/CEE; Decisione della CE del 14.11.2006; Decisione del Parlamento europeo 11.11.2006;D.M. n. 651/1994 (art. 23 c. 3); D.Lgs. 146/2001; P.R.I. Regione Campania 2015-2018; L. 292/2002; L.R. Campania n. 3/2005. Violazione e falsa applicazione: art. 4, 24, 41, 42, 97, 117 Cost.; artt.288 e 296 TFUE; artt. 15, par. 2, e 41CDFUE; art. 13 Trattato di Lisbona, ratificato con L. 130 del 2.8.2008; art. 4 della Carta Europea dei diritti fondamentali dei lavoratori; Convenzione sulla protezione degli animali negli allevamenti, ratificata con L. 623/1985. Irragionevolezza; Violazione del principio di proporzionalità; Eccesso di potere per errata presupposizione di fatto, Illogicità, Sviamento.
2. ERROR IN JUDICANDO in relazione alla violazione e falsa applicazione: L. 241/1990 (art. 3); Reg. UE 625/2017 (art. 138); Reg. UE 429/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio (art. 27, 57); Reg. CE 882/2004 (art. 3); Reg. (CE) 852/2004; Reg. (CE) n. 1226/2002; Decisione della Commissione UE del 14.11.2006; Direttiva 98/58/CE (punti 14-18); D.M. n. 651/1994 (art. 23 c. 3); D. Lgs. 146/2001; L. 292/2002; P.R.I. Regione Campania 2015-2018; Violazione e falsa applicazione art. 4, 24, 41, 42, 97, 117Cost.; Violazione: artt. 41, 47, 288 TFUE; art. 15, par. 2 CDFUE; artt. 6, 13CEDU; Trattato di Lisbona, ratificato con L. 130 del 2.8.2008; Violazione art. 4 della Carta Europea dei diritti fondamentali dei lavoratori; Convenzione sulla protezione degli animali negli allevamenti, ratificata con L. 623/1985. Irragionevolezza; Violazione Del Principio Di Proporzionalità; Eccesso Di Potere Per Errata Presupposizione Di Fatto, Illogicità, Sviamento.
3. ERROR IN JUDICANDO in relazione alla violazione e falsa applicazione: L. 241/1990 (artt. 3, 9); Reg. UE 625/2017 (artt. 34, 35, 137, 138); Reg. CE 2160/2003 (art. 20); Reg. UE 429/2016; Direttiva 64/432/CEE; Decisione10.12.2008 n. 2008/984CE; D.M. 651/1994, art. 12; D.M. 429/1997; O.M. 28.5.2015, art. 5; Linee Guida I.Z.S.M.DCI.POS/AC/008; DGR Campania 207/2019 allegato A–Violazione art. 4, 24, 41, 42, 97, 117 Cost., artt. 41 47 CDFUE, artt. 288, 296 TFUE; Irragionevolezza; Violazione Dei Principi Di Proporzionalità, Di Precauzione E Di Ragionevolezza; Violazione Del Giusto Procedimento; Eccesso Di Potere Per Errato Presupposto, Illogicità, Sviamento, Travisamento.
4. ERROR IN JUDICANDO in relazione alla violazione e falsa applicazione: Reg. UE 625/2017 (Art.35); L. 241/90 (artt. 3, 9) –Violazione artt. 288, 296 TFUE, art. 41 e 47 CDFUE, 6 e 13 CEDU, 24 Cost. –Violazione del Giusto Procedimento. Eccesso di potere. Ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria. Violazione principio di proporzionalità e ragionevolezza.
5. ERROR IN JUDICANDO in relazione alla violazione e falsa applicazione: art. 43 cpa -L. 241/1990 (artt. 1, 3, 7, 21 bis); D. Lgs. 146/2001, art. 4; P.R.I. Regione Campania 2015-2018; Piano Nazionale Integrato 2015-2019, art. 3.9.2.A; All. 1 alla Delibera di G.R. Campania n. 207/2019; D. Lgs. n. 62/2013, artt. 3, 12; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE: art. 4, 24, 97, Cost.; 296 Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE); artt. 15, par. 2, e 41della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea(CDFUE); art. 4 della Carta Europea dei diritti fondamentali dei lavoratori; OMESSA PRONUNCIA; ECCESSO DI POTERE PER ERRATA PRESUPPOSIZIONE DI FATTO, ILLOGICITÀ, SVIAMENTO;IRRAGIONEVOLEZZA.
Ripropone, infine, l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia non esaminata dal TAR.
3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, l’ASL Caserta, l’-OMISSIS- (d’ora innanzi, -OMISSIS-) e la Regione Campania che hanno resistito al gravame, eccependone l’inammissibilità per difetto di specificità nonché la sua infondatezza nel merito.
4. Con ordinanza n. -OMISSIS- è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
5. All’udienza di smaltimento del 23 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è infondato, circostanza che consente di prescindere dalle eccezioni di inammissibilità per difetto di specificità dei motivi formulata dalle amministrazioni appellate.
7. Con il primo e il secondo motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di connessione, l’appellante censura i capi della sentenza con cui sono stati respinti il primo e il secondo motivo del ricorso introduttivo relativi alla violazione, rispettivamente, degli artt. 137 e 138 Reg. UE n. 625/2017 e del Piano Regionale Integrato della Regione Campania per i controlli ufficiali in materia di Alimenti, Mangimi, Sanità e Benessere Animale, Sanità delle Piante (P.R.I.) 2015-2018, entrambi posti a fondamento dei provvedimenti impugnati.
7.1 Deduce, in particolare, che: 1) gli ordini di abbattimento sono stati disposti sulla base dell’art. 138, par. 2 (a, b e i), del Reg. UE 2017/625, mentre il richiamo da parte del giudice di primo grado all’art. 9, par. 1, lett. b), del Reg. n. 429/2016, neppure previsto dagli ordini in questione, è in contrasto con le posizioni assunte dall’-OMISSIS-, dall’ASL e dalla Regione, integrando una motivazione postuma degli atti impugnati; 2) in nessuna delle norme richiamate dall’art. 9, par. 1, lett b), del Reg. 429/2916 è previsto l’abbattimento quale misura per l’eradicazione né è stato prodotto in giudizio alcun piano sottoposto dalla Commissione o alcuna decisione della Commissione che abbia approvato il piano ad oggi utilizzato dallo Stato Italiano per la Campania; 3) il Consiglio Regionale della Campania, sulla base delle chiare indicazioni europee, ha previsto con una Risoluzione presa all’unanimità di “disporre l’immediata sospensione della D.G.R. n. 207 del 20/5/2019, Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania”; 4) dall’art. 7 del Reg. CE n. 178/2002, citato tra le norme poste a fondamento dell’ordine di abbattimento, emerge che il principio di precauzione applicabile al caso di specie prevede solo restrizioni commerciali, peraltro, limitate nel tempo e non l’abbattimento; 5) il P.R.I. 2015-2018, pure posto alla base dei provvedimenti impugnati, prevede controlli preventivi sugli alimenti dai quali potrebbe originare la malattia e anche controlli più frequenti sugli stessi animali, ma nei fatti mai alcun controllo è stato effettuato in tal senso dall’ASL o da altra autorità competente.
8. I motivi sono infondati.
9. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il Reg. UE 625/2017 non costituisce la base giuridica degli ordini di abbattimento dei capi affetti da brucellosi che sono stati, invece, adottati in esecuzione del programma nazionale e regionale di eradicazione (D.M. n. 651/1994, OM. 28 maggio 2015 Delibera regionale n. 207/2019). Esso non può, di conseguenza, assurgere a parametro di legittimità dei provvedimenti impugnati.
9.1 Il regolamento citato disciplina unicamente la sicurezza agroalimentare mirando a “stabilire un quadro armonizzato a livello dell’Unione per l’organizzazione di controlli ufficiali, e di attività ufficiali diverse dai controlli ufficiali, nell’intera filiera agroalimentare, tenendo conto delle norme sui controlli ufficiali di cui al regolamento (CE) n. 882/2004 e alla pertinente legislazione settoriale, e dell’esperienza acquisita con l’applicazione di tali norme” (Considerando n. 20). In coerenza con tali finalità, l’art. 138 definisce le azioni che possono intraprendere le Autorità competenti in caso di accertata non conformità verificata nell’ambito dei controlli con sospetto di rischio per la sanità umana, animale e vegetale per il benessere animale o per gli OGM e prodotti fitosanitari anche per l’ambiente (art. 137 Reg.). La disposizione si applica principalmente in materia di sicurezza alimentare e solo in via residuale anche alle altre attività ufficiali come quella della lotta ed eradicazione delle malattie animali (art. 1 par. 1-5 e art. 2 par. 2 del Regolamento).
10. Le misure attuative dei programmi obbligatori di eradicazione della brucellosi trovano, invece, fondamento nel Reg. UE del Parlamento Europeo e del Consiglio 429/2016, il cui obiettivo è quello di consolidare il quadro giuridico per una politica comune dell’Unione in materia di sanità animale (Considerando 9) e che, agli artt. 9 par. 1 lett. b) e 31 par. 1, prescrive per la brucellosi bovina e bufalina (malattia inclusa in elenco Allegato II del regolamento) l’adozione delle misure contenute nei piani da sottoporre all’approvazione della Commissione.
11. Questo Consiglio di Stato, nell’esaminare una fattispecie analoga a quella per cui è causa, ha chiarito (sez. III sent. 03/11/2022 n. 9627) che:
- il quadro normativo di riferimento s’incentra sull’articolata disciplina posta dal Reg. UE n. 429/2016 e, in particolare, dall’art. 9, par. 1, lett. B;
- le misure di volta in volta adottabili ai fini dell’eradicazione della brucellosi sono quelle disposte dagli appositi piani (a partire dal D.M. n. 651/94), senza che sussista alcun margine per diverse scelte e valutazioni;
-ciò trova conferma anche nel più recente Regolamento delegato (U.E) n. 689/2020 della Commissione Europea, che ha integrato il regolamento (UE) 2016/429 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le disposizioni relative alla sorveglianza, ai programmi di eradicazione e allo status di ‘indenne da malattia’ per determinate malattie elencate ed emergenti. In particolare, nell’all. 3 è la stessa Unione che ha specificato per gli Stati le prove da effettuare sugli animali sospetti per rilevare il patogeno della brucella (SAR e, in alternativa, il test -OMISSIS-e la FPA);
- con DGRC n. 207/2019 è stato anche adottato il Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana, relativo anche alla brucellosi bufalina e alla tubercolosi bufalina, che contiene misure di lotta e di eradicazione sul territorio regionale di malattie infettive e diffusive trasmissibili anche all’uomo;
- tale piano, unitamente all’ordinanza ministeriale 28 maggio 2015, rappresenta, per la ASL di Caserta, la normativa cogente da applicare per la profilassi della brucellosi nelle bufale, tenuto anche conto delle integrazioni apportate dal regolamento n. 689/2020;
- gli elencati atti costituiscono espressione di un’elevata discrezionalità tecnica volta a garantire il bene della salute ed ispirati al principio di precauzione.
12. Non vi è dubbio, pertanto, che gli ordini di abbattimento dei capi infetti costituiscano attuazione del programma obbligatorio di eradicazione della brucellosi adottato dallo Stato italiano in conformità a quanto disposto dall’art. 9, par. 1, lett. b), del regolamento 419/2016.
13. Per contro, la qualificazione dell’ordine di abbattimento dei capi infetti come misura di sicurezza agroalimentare ai sensi dell’art. 138 del Reg. UE 625/2017 - sostenuta dall’appellante sulla base del mero richiamo nell’ordine di abbattimento all’articolo sopra citato - è smentita dal contenuto effettivo dell’atto che impone l’immediato abbattimento dei capi allo scopo di scongiurare il rischio di trasmissione, come sancito dall’art. 8 del D.M. n. 651 del 1994.
14. Per pacifica giurisprudenza, infatti, la qualificazione giuridica di un atto amministrativo discende dalle sue caratteristiche e dal suo contenuto sostanziale (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 21/02/2024, n. 1731), senza che possa assegnarsi rilievo dirimente a profili formali, quali il nomen iuris o l’errata e/o imprecisa indicazione del quadro normativo. Per tale ragione, gli argomenti profusi in giudizio a sostegno di una determinata qualificazione non possono essere ritenuti quale integrazione (postuma) della motivazione dell’atto medesimo (Cons. Stato, Sez. V, 07/03/2019, n. 1567).
15. Dalla qualificazione dei provvedimenti impugnati quali misure di eradicazione discende l’infondatezza delle ulteriori deduzioni difensive relative all’illegittimità dei medesimi per mancato utilizzo delle vaccinazioni in alternativa all’abbattimento, atteso che, per un verso, il regolamento 429/2016 non impone l’adozione di specifiche misure di eradicazione, demandandone l’individuazione agli Stati membri, in conformità con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità sanciti dall’art. 5 TUE (Considerando n. 179 e, anche, considerando n. 27 ove si specifica che le misure di prevenzione e di controllo dovrebbero essere specifiche per ciascuna malattia trasmissibile), e, per altro verso, la determinazione delle misure più appropriate per prevenire e ridurre l’insorgenza dei focolai è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile negli stretti limiti della palese irragionevolezza e illogicità. Come evidenziato dalle amministrazioni appellate, mentre la vaccinazione consente unicamente di immunizzare il singolo capo, ma non elimina l’agente eziologico dal territorio interessato né impedisce l’insorgenza di nuovi focolai, l’eradicazione della malattia impone, invece, di evitare qualsiasi forma di diffusione, anche indiretta come quella aerogena, sia negli animali che nell’uomo. Per tale ragione l’unica possibilità di debellare la malattia è eliminare tramite macellazione gli animali risultati positivi ai test e così giungere progressivamente a risanare gli allevamenti infetti.
16. Precipitato logico di quanto fin qui osservato è l’inconferenza dei numerosi richiami, contenuti nel ricorso in appello (pag. 4), ad alcuni atti - comunitari e nazionali - afferenti (non all’eradicazione bensì) alla sicurezza agroalimentare quali: la risposta del Presidente della Commissione Europea in data 17.4.2019 all’interrogazione parlamentare riguardante “proprio l’art. 138 Reg. UE 625/2017, la vaccinazione e la controperizia prevista dall’art. 35 dello stesso Reg. UE” (in disparte la circostanza che lo stesso documento depositato dal ricorrente in data 4.01.2021 precisa che “sebbene la normativa UE non preveda l'obbligo di vaccinazione per la brucellosi”, tale misura costituisce una “raccomandazione” della Commissione), al Reg. CE n. 178/2002 (in particolare, l’art. 7 “Principio di precauzione”: pag. 5 dell’appello) e al Piano Regionale Integrato della Regione Campania per i controlli ufficiali in materia di Alimenti, Mangimi, Sanità e Benessere Animale, Sanità delle Piante (P.R.I.) 2015-2018 (pag. 7 con riguardo al secondo motivo).
16.1 Il P.R.I., in particolare, si riferisce chiaramente ai controlli sui mangimi nell’ambito delle politiche di sicurezza alimentare che, all’evidenza, nulla hanno a che fare con l’eradicazione delle malattie trasmissibili all’uomo.
17. Del pari inconferente è anche il richiamo “risoluzione presa all’unanimità” dal Consiglio Regionale della Campania di disporre l’immediata sospensione della D.G.R. n. 207 del 20/5/2019 in ragione della natura meramente politica e non giuridica della risoluzione in questione, la quale esprime meri indirizzi per l’adozione delle “procedure utili per dare esecuzione agli atti deliberati dal Consiglio” (all. 1 deposito del 4.01.2021). Non risulta- né il ricorrente ha dedotto- che a tale atto di indirizzo abbiano fatto seguito provvedimenti regionali di sospensione dell’efficacia del Piano straordinario di cui alla richiamata D.G.R. 207/2019.
18. Sotto diverso e concorrente profilo, giova ancora osservare che, come rilevato anche dal TAR, la scelta di non proseguire nella somministrazione del vaccino, con particolare riferimento alla brucellosi, risulta già compiuta a monte con precedenti provvedimenti amministrativi di carattere generale - ed in particolare con la delibera di Giunta n. 313/2014 recante l’approvazione del Piano straordinario 2014-2016 per il controllo della brucellosi bufalina in provincia di Caserta, non impugnata in questa sede - i quali illustrano le ragioni del cd. blocco delle vaccinazioni.
19. In ogni caso, le difese dell’appellante, incentrate sull’asserita applicabilità al caso di specie della disciplina in tema di sicurezza agroalimentare, non evidenziano alcuna irragionevolezza della scelta dell’abbattimento dei capi infetti a fronte di una - almeno- pari efficacia della profilassi vaccinale in caso di patologia conclamata.
20. Non viene, in particolare, smentito il capo della sentenza impugnata ove si osserva che “Peraltro ad oggi l’abbattimento dei capi infetti sembra costituire l’unico rimedio certo rispetto al diffondersi della malattia negli allevamenti, ed è diretto proprio a garantire la conservazione degli equilibri e degli assetti economici del settore, che, viceversa, potrebbero essere gravemente minati dalla diffusione del contagio”.
21. Palesemente infondata è la doglianza relativa al fatto che “non è stato prodotto in giudizio alcun piano sottoposto dalla Commissione né alcuna decisione della Commissione che abbia approvato il piano ad oggi utilizzato dallo Stato Italiano per la Campania” (pag. 4 dell’appello), tenuto conto che la sussistenza di siffatta approvazione da parte della Commissione è dimostrata già dal cofinanziamento ad opera dell’Unione europea dei costi e gli indennizzi per gli abbattimenti posti in essere in attuazione del piano approvato.
22. L’Istituto appellato ha, infatti, puntualizzato che i piani di eradicazione, lotta e sorveglianza della brucellosi bovina e bufalina previsti dalla normativa nazionale (O.M. 28 maggio 2015 e D.M. n. 651/1994), ove è previsto l’isolamento e l’abbattimento dei capi infetti entro 15 giorni dalla notifica, sono presentati ed approvati e condivisi annualmente dalla Commissione europea.
22.1 A comprova di quanto osservato, l’-OMISSIS- ha depositato idonea documentazione (deposito del 26.03.2021, in particolare Grant Decision 2020) da cui emerge che tra gli interventi ammessi dalla Commissione UE a cofinanziamento per la brucellosi, con particolare riferimento al bufalo, sono comprese le attività di abbattimento.
22.2 Tale circostanza è di per sé sufficiente ad escludere la dedotta incompatibilità della misura dell’abbattimento dei capi infetti con la normativa eurounitaria, trattandosi di misura approvata e cofinanziata dalla Commissione.
23. La misura-in quanto limitata ai soli capi risultati positivi sia alla prova FDC sia alla prova SAR-risulta, oltre che proporzionata, conforme al principio di precauzione (di cui l’appellante richiama una mera declinazione nel settore della sicurezza agroalimentare) il quale consente, a fronte di incertezze o di un ragionevole dubbio riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, di adottate opportune misure di protezione, senza dover attendere l’effettivo accertamento dell’esistenza e della gravità di tali rischi (Corte giustizia UE sez. I, 29/07/2024, n. 436; sez. I, 9/06/2016 in C. 78/16 e C 79/16; Cons. Stato, sez. III 19/02/2024 n. 1658 che richiama la Comunicazione della Commissione Europea del 2 febbraio 2000 in merito alle condizioni di applicazione del principio di precauzione). Il principio della precauzione è, inoltre, espressamente richiamato al Considerando 14 del più volte citato Reg. 429/2016.
24. Il primo e il secondo motivo di appello devono, quindi, essere respinti.
25. Con il terzo motivo di appello l’appellante-premesso che l’avvenuta esecuzione degli ordini di abbattimento non determina alcuna acquiescenza ai medesimi come invece affermato dal giudice di primo grado- censura il capo con cui il TAR ha respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo, riportandosi in maniera del tutto generica a due precedenti giurisprudenziali e senz’altra motivazione.
25.1 Deduce, in particolare, che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, non sono state rispettate le tempistiche previste dall’art. 5 della DGRC 2017/2019 e dall’art. 5 O.M. 28.5.2015 poiché la profilassi avrebbe dovuto concludersi entro 28 giorni e, invece, è durata svariati mesi.
25.2 Parimenti errato sarebbe il punto 6.3 della sentenza con cui sono state respinte le doglianze in merito all’inattendibilità delle prove sierologiche, sulla base del richiamo ad un’unica pronuncia del TAR Campania (sent. 6487/2020), pedissequamente riportata. In base alle norme comunitarie di riferimento (Direttiva 64/432/CEE, come modificata dalla Decisione del 2008 e tenendo in considerazione anche la decisione 2004/226), infatti, il test obbligatorio è il SAT e non il SAR effettuato dall’-OMISSIS-.
26. Le censure sono infondate.
27. Al riguardo è sufficiente osservare che:
a) l’asserita inosservanza del termine di 28 giorni per la profilassi e per il ricontrollo, anche ove sussistente, è irrilevante ai fini della legittimità dei provvedimenti impugnati, atteso che l’appellante non contesta la natura meramente sollecitatoria e non perentoria dei termini in questione. La ratio della previsione di siffatta tempista è quella di concludere velocemente tutte le operazioni allo scopo di individuare e isolare tempestivamente i capi infetti, evitando il contagio e salvaguardando, in tal modo, anche l’interesse dell’allevatore ad evitare danni economici determinati da ritardi nella chiusura del focolaio e nella riacquisizione della qualifica (pag. 8 dell’appello). Ne discende che è palesemente contrario alla ratio indicata l’assunto difensivo che esclude l’abbattimento dei capi infetti per il sol fatto che la notizia della positività sia stata comunicata in ritardo all’allevatore o che la procedura di profilassi non sia stata contenuta nei 28 giorni previsti.
b) Con riguardo alla regolarità delle prove sierologiche svolte, questo Consiglio di Stato ha già chiarito nella citata sentenza n. 9627/2022 che le metodiche utilizzate, in quanto promananti e al tempo stesso avvalorate dai più qualificati organi tecnici nazionali ed internazionali, costituiscono “organizzazione e autolimitazione della discrezionalità tecnico- scientifica spettante alle Amministrazioni statale e regionale nella materia della prevenzione della diffusione della malattia e riposano sul presupposto della loro idoneità a far fronte alle esigenze di tutela. Come tali, sottendono, in base a valutazioni basate sull’esperienza e sugli studi scientifici, un punto di equilibrio tra l’interesse pubblico alla più tempestiva e rigorosa tutela igienico-sanitaria e quello dell’allevatore, destinatario dei poteri di vigilanza e controllo, ad evitare l’abbattimento di capi che potrebbe rivelarsi non necessario. In questo senso, la possibilità di false positività/negatività dei capi costituisce un evento contenuto entro margini statistici” (cfr.: Cons. Stato, sez. III, n. 1770/2018). Nell’allegato 3 al Reg. 689/2020 che ha integrato il regolamento (UE) 2016/429 è la stessa Unione che ha specificato per gli Stati membri le prove da effettuare sugli animali sospetti per rilevare il patogeno della brucella (SAR e in alternativa il test -OMISSIS-e la FPA).
Come osservato dall’ -OMISSIS-, l’art. 2 della Decisione della Commissione del 10/12/2008 individua, quali prove ufficiali, la prova RBT (-OMISSIS- Test ovvero la SAR), la prova di fissazione del complemento, il test -OMISSIS-e la FPA. Nell’allegato C della suddetta Decisione vengono introdotte le specifiche del metodo SAT, che, tuttavia, è un test che va utilizzato solo per gli scambi di bovini e non per la certificazione sanitaria (ivi compresa la qualificazione di allevamento indenne).
c) Il giudice di primo grado, lungi dal limitarsi al mero richiamo di precedenti giurisprudenziali, ha specificamente argomentato in ordine all’infondatezza della doglianza (punti 6.4 della motivazione), richiamando, a conferma delle argomentazioni esposte, il proprio precedente n. 6487/2020 in quanto afferente ad una fattispecie analoga, in ossequio ai principi di chiarezza e di sinteticità degli atti. Secondo la giurisprudenza, costituisce ordinario e corretto canone di redazione delle sentenze quello del richiamo a precedenti di contenuto analogo (Cons. Stato, sez. VI, 21/03/2017, n. 1264; Cons. Stato, sez. V 11/01/2006, n. 55).
28. Va, infine, dichiarata inammissibile per genericità la doglianza riportata al punto 3.7 del terzo motivo di appello relativa al mancato accoglimento della censura afferente all’inosservanza dell’iter procedimentale preordinato al ritiro della qualifica.
28.1 L’esponente non formula alcuna critica specifica a quanto osservato dal TAR, limitandosi ad osservare che la motivazione dell’inapplicabilità al caso di specie delle disposizioni invocate (Direttiva 64/432/CEE, All. A, Sez. II; All. C della Decisione del 10/12/2008) resa “in aderenza alla tesi difensiva dell’-OMISSIS- appare in contraddizione rispetto a quanto affermato sia dalla Regione che dal Ministero”.
29. Anche il terzo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.
30. Con il quarto motivo l’appellante censura il punto 7 della sentenza con cui è stato respinto il motivo di ricorso relativo al diritto alla controperizia sulla base del mero richiamo all’ordinanza del TAR Napoli n. 1422/2020 la quale, a sua volta, ha ritenuto “plausibile” quanto osservato nella nota del Ministero della Salute del 21.11.2019. La suddetta nota sostiene che i controlli effettuati dall’ASL e dall’-OMISSIS- non rientrerebbero tra i controlli “ufficiali” per i quali è prevista l’applicazione dell’art. 35 del Reg. UE 625/2017 che impone la controperizia sui test effettuati.
30.1 Ad avviso dell’esponente, poiché tra le norme poste a fondamento degli ordini impugnati vi è il Piano Regionale Integrato dei controlli ufficiali (P.R.I.), i controlli in materia sono controlli ufficiali ai fini del riconoscimento del diritto alla controperizia sancito dall’art. 35 del sopra citato regolamento.
31. L’infondatezza del motivo in esame discende da quanto più sopra osservato in ordine all’insufficienza del mero richiamo, nell’ambito dei provvedimenti impugnati, al Reg. UE 625/2017 e al P.R.I. al fine di indentificare in essi il fondamento giuridico degli ordini di abbattimento in contrasto con il contenuto e gli effetti concreti dei provvedimenti in questione. Si tratta-giova ribadire- di atti espressivi non del potere di controllo sulla sicurezza agroalimentare, bensì dell’attività di eradicazione della brucellosi nell’ambito del programma nazionale obbligatorio ex art. 9, par. 1, lett. b), Reg. 429/2016, O.M. 28 maggio 2015 e D.G.R.C. 207/2019.
32. Sulla base del regolamento invocato dall’appellante, le attività di eradicazione - che non integrano controlli ufficiali in materia di sicurezza agroalimentare - vanno ricondotte alle “altre attività ufficiali” per le quali il diritto alla controperizia è comunque escluso dal mancato richiamo all’art. 35 (cfr. art. 1, paragrafo 5, del regolamento).
33. Di qui l’insussistenza di qualsivoglia contrasto della mancata previsione della controperizia con la normativa europea.
34. I controlli nell’ambito dei piani di lotta ed eradicazione, a differenza di quelli indicati dall’art. 35 e per i quali è prevista la controperizia, sono effettuati su tutti gli allevamenti, senza alcuna discrezionalità dell’autorità competente. In caso di accertata positività, l’abbattimento dell’animale non ha finalità sanzionatoria per accertata non conformità alle misure di sicurezza, ma una mera finalità cautelare e precauzionale di eliminazione del rischio di diffusione dell’agente patogeno.
35. Anche il quarto motivo di appello deve, quindi, essere respinto.
36. Infondato è anche il quinto motivo di appello con cui viene censurato il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti avverso il verbale di ispezione n. 164/2020 dell’ASL Caserta.
36.1 Espone l’appellante che, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, l’ispezione è avvenuta nel proprio allevamento e non in quello di un altro soggetto, che tra il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti vi è connessione sia procedimentale che funzionale poiché, per un verso, l’ispezione risulta effettuata nell’ambito delle procedure di profilassi ex DGRC 207/2019 e, per altro verso, tale ispezione è stata disposta al solo fine di produrre in giudizio, nell’immediatezza della camera di consiglio, un documento che potesse servire ad evidenziare la mancanza di requisiti per l’isolamento.
37. Il motivo è infondato, sia pure per ragioni diverse da quelle indicate dal giudice di primo grado.
38. Contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il verbale impugnato si riferisce all’azienda agricola della ricorrente, sebbene nell’ambito dei motivi aggiunti si faccia riferimento ad un asserito collegamento tra il verbale in questione e quello afferente all’azienda di un altro allevatore (pag. 2 del ricorso per motivi aggiunti).
39. Va, tuttavia, rilevata la correttezza della conclusione cui è pervenuto il giudice di primo grado che ha escluso ogni connessione tra i provvedimenti di abbattimento impugnati con il ricorso introduttivo ed il verbale impugnato con motivi aggiunti, in quanto il sopralluogo effettuato in data 23 novembre 2020 aveva l’unico scopo di verificare l’adozione delle necessarie misure di biosicurezza e biocontenimento da parte dell’azienda.
40. In ogni caso, le censure proposte con i motivi aggiunti - relative alle modalità del controllo e all’insussistenza delle non conformità rilevate - si risolvono in doglianze afferenti al merito tecnico dell’accertamento.
41. Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, la stessa, oltre ad essere giustificata dalla natura dell’atto di ispezione, non è idonea a determinare l’annullamento dell’atto impugnato ai sensi dell’art. 21 octies l. 241/1990, avendo l’amministrazione dimostrato che il contenuto non poteva essere diverso.
41.1 Nel corso del sopralluogo è stato accertato, infatti, che l’interessato non aveva adottato alcuna misura di isolamento per i capi infetti che risultavano ancora contenuti nello stesso paddock in cui si trovavano capi sani.
42. Il motivo deve, quindi, essere respinto.
43. Con il quinto motivo la ricorrente lamenta l’omessa pronuncia del TAR sull’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, riproposta in sede di appello (pag. 16 e 17), in relazione alla compatibilità con il diritto dell’Unione della disciplina nazionale che prevede quale unica misura di contrasto alla brucellosi l’abbattimento dei capi presuntivamente infetti e non prevede il diritto alla controperizia.
44. Al riguardo è sufficiente ribadire che: a) l’art. 9, par. 1, lett b), Reg. 429/2016, che attiene specificatamente all’eradicazione delle zoonosi (laddove il Reg. 675/2017 disciplina invece la sicurezza della filiera agroalimentare) prescrive per le zoonosi un “programma obbligatorio di eradicazione”, ma non impone l’adozione di una specifica misura né una gradazione tra le misure adottabili, in linea con il principio di sussidiarietà e di proporzionalità (Considerando 179). Lo Stato italiano adotta annualmente il programma obbligatorio di eradicazione, il quale viene approvato e cofinanziato dalla Commissione; b) il diritto alla controperizia è previsto dall’art. 35 Reg. 625/2017 solo per i controlli ufficiali in tema di sicurezza agroalimentare e non per i controlli in materia di eradicazione i quali impongono, in caso di positività accertata, l’eliminazione del rischio di diffusione con l’immediato abbattimento del capo. La sospensione dell’esecuzione degli abbattimenti in attesa della ripetizione delle prove di laboratorio è incompatibile con la ratio precauzionale e cautelare della misura che, conformemente all’obiettivo del Reg. 429/2016, impone la prevalenza della tutela della salute umana e animale sull’interesse patrimoniale del privato. Tale interesse è comunque tutelato con il riconoscimento dell’indennità di abbattimento ai sensi del combinato disposto dall’articolo 8 dell’O.M. 28 maggio 2015 e dall’articolo 2 l. 2 giugno 1988 n. 218.
45. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, non possono ravvisarsi i presupposti per il rinvio pregiudiziale, poiché la disciplina nazionale, lungi dal porsi in contrasto con quella europea, ne costituisce, invece, una puntuale applicazione (Corte di Giustizia, Grande Sezione, 6 ottobre 2021 in causa C-561/19, punti 34 e 39).
46. Quanto, infine, alla lamentata violazione degli artt. 41 CDFUE, del diritto ad una buona amministrazione (che comprende, a giudizio del ricorrente, il diritto ad un equo processo ex art. 6 par. 1 CEDU) e del diritto ad un ricorso effettivo ex art. 13 CEDU (cfr. memoria del 27 marzo 2021), giova osservare che, per un verso, la normativa nazionale preclude al ricorrente di procedere ad un proprio accertamento tecnico, anche ai fini della successiva tutela giurisdizionale e, per altro verso, il diritto ad una buona amministrazione si declina, con specifico riguardo alla materia in esame, nell’obbligo di adozione delle misure più idonee ad evitare il rischio di contagio e a salvaguardare l’obiettivo ultimo del Reg. 429/2016 di tutela della sanità umana e animale.
47. In conclusione, l’appello deve essere respinto
48. Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Laura Marzano, Consigliere
