Cassazione e traffico illecito di rifiuti:  agisce “abusivamente” chi non rispetta le migliori tecniche disponibili (BAT)

di Gianfranco AMENDOLA

PREMESSA

Di certo il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, attualmente previsto dall’art. 452 quaterdecies c.p., costituisce un importante strumento per sanzionare i gravi e ripetuti illeciti ambientali sempre più frequenti nella gestione dei rifiuti. Tuttavia, si deve riconoscere che la formulazione della norma incriminatrice non è la più felice lasciando alcuni spazi di indeterminatezza e genericità cui, fortunatamente, hanno rimediato in modo efficace venti anni di giurisprudenza costruttiva della Suprema Corte. Ci riferiamo, ovviamente, alle “ingenti” quantità di rifiuti, al profitto “ingiusto” e, soprattutto, all’avverbio “abusivamente” che deve caratterizzare la condotta.

Vale, quindi, la pena di segnalare una recentissima sentenza ¹ che, pur con la sintesi dovuta ad una pronuncia emessa in fase monitoria, riassume e precisa in modo chiaro la interpretazione da dare al profitto “ingiusto” ed all’avverbio “abusivamente”, affrontando per la prima volta la problematica della “abusività” per inosservanza delle BAT e aggiungendo alcune importanti considerazioni anche rispetto alla problematica, molto meno studiata, relativa al divieto di miscelazione di rifiuti nonché in tema di sequestro a fini di confisca.

E pertanto, la sentenza merita di essere commentata approfonditamente con riguardo a tutte queste problematiche. Tuttavia, ci sembra opportuno evidenziare subito, anche se brevemente e “a caldo”, la parte relativa alla “abusività” della condotta per inosservanza delle BAT non solo, come abbiamo rilevato, per la novità della questione e per la doverosa integrazione con la normativa comunitaria, ma anche perché ci sembra che, con questa sentenza, la Cassazione abbia concluso un iter iniziato molti anni fa nella interpretazione del (discusso)’avverbio “abusivamente” cui oggi viene attribuita la massima estensione possibile.

SINTESI QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO PER LE BAT

Per comprendere la novità della sentenza in relazione alle BAT, occorre illustrare brevemente il quadro normativo di riferimento.

Infatti, la normativa comunitaria ed italiana prevede che, al fine di raggiungere un elevato livello di protezione ambientale, le AIA (Autorizzazioni integrate ambientali) prescrivano l’adozione delle Migliori Tecniche Disponibili (MTD) o Best Available Techniques (BAT), e cioè delle soluzioni tecniche impiantistiche, gestionali e di controllo - che interessano le fasi di progetto, costruzione, manutenzione, esercizio e chiusura di un impianto/installazione - finalizzate ad evitare, o, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua, nel suolo, oltre alla produzione di rifiuti, garantendo altresì l'ottimizzazione dei consumi di materie prime, prodotti, acqua ed energia e un’adeguata prevenzione degli incidenti. Esse devono essere, comunque tecnicamente realizzabili ed economicamente sostenibili per ogni specifico contesto industriale, prendendo in considerazione i costi e i vantaggi, indipendentemente dal fatto che siano o meno applicate o prodotte in ambito nazionale. A tal fine, le BAT vengono periodicamente aggiornate a livello comunitario, sotto forma di “Decisioni” (disponibili sul sito dell’ European IPPC Bureau ), in funzione delle innovazioni e dei progressi tecnologici raggiunti attraverso i cosiddetti BREF (BAT reference documents), - i quali sono specifici per le varie tipologie di attività produttive, e riportano, in particolare, le tecniche applicate, i livelli attuali di emissione e di consumo, le tecniche considerate per la determinazione delle migliori tecniche disponibili nonché le conclusioni sulle BAT. Queste ultime - cosiddette BAT Conclusion –consistono, quindi, in una sintesi dei BREF sulle migliori tecniche disponibili ².

E pertanto, recependo la Direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali, il D. Lgs 46/2014 ha inserito nel D. Lgs. 152/06 l’art. 29 bis e segg., prescrivendo che i valori limite di emissione e le altre condizioni dell'autorizzazione vengano stabilite ed aggiornate sulla base delle BAT Conclusion ³. In conclusione, quindi, un’autorizzazione ambientale, per essere considerata legittima, deve garantire, il rispetto delle BAT Conclusions contenute nei BREF di settore.

IL CASO DI SPECIE

Nel caso di specie si trattava di un ricorso per misura cautelare, proposto dal P.M., il quale evidenziava che l’AIA concessa ad un impianto di trattamento di rifiuti era in contrasto con le BAT di settore emanate con la decisione di esecuzione UE 2018/1147 della Commissione UE del 10 agosto 2018, le quali prevedono che, se tra i rifiuti è presente una frazione putrescibile che rende necessario un trattamento biologico, si applica la disposizione secondo cui, come operazione preliminare, è necessario che il rifiuto venga smistato e triturato in un materiale più omogeneo e adatto alla combustione, che non contenga materiale umido putrescibile ⁴. Aggiungeva il ricorso che “ la necessità della presenza negli impianti di trattamento di rifiuti di una linea di stabilizzazione della componente organica dei rifiuti trattati era stata confermata nella relazione dell’ARPA Lazio del 2 aprile 2020 (n. 22949), cosicché doveva ritenersi esclusa la possibilità di autorizzare (con autorizzazione integrata ambientale) un impianto di trattamento dei rifiuti finalizzato alla produzione di combustibile senza una linea di stabilizzazione del rifiuto stesso quando si sia in presenza di una frazione putrescibile, con la conseguenza che il mancato rispetto delle BAT e la loro sistematica violazione rendeva abusiva l’attività autorizzata, con la possibilità di revoca del titolo abilitativo, in quanto emanato in violazione di legge ”.

In altri termini, il ricorso prospettava la abusività della condotta autorizzata in quanto consentiva un trattamento esclusivamente meccanizzato di rifiuti urbani indifferenziati contenenti materiale putrescibile , che dalle BAT di settore non è consentito né per la produzione di combustibile solido secondario (CSS), né per lo smaltimento dei residui di produzione in discarica. ⁵

TRAFFICO ILLECITO DI RIFIUTI E ABUSIVITA’ DELLA CONDOTTA

In sostanza, la questione di diritto verteva sulla interpretazione dell’avverbio “abusivamente” che deve caratterizzare la condotta prevista per la integrazione del delitto di traffico illecito di rifiuti con specifico riferimento alla rilevanza, a tal fine, della inosservanza delle BAT di settore pur in presenza di una autorizzazione.

Rinviando ad altre opere per un approfondimento della questione, più volte affrontata in dottrina e giurisprudenza, -anche e soprattutto a proposito della analoga dizione (“abusivamente”) contenuta nei “nuovi” delitti di inquinamento e disastro ambientale- ⁶, sembra sufficiente, in questa sede, riportare quanto si legge in sentenza, e cioè che “ secondo l’univoca giurisprudenza di questa Corte, la condotta abusiva in materia ambientale, idonea ad integrare il delitto di cui all'art. 452 quaterdecies cod. pen., comprende non soltanto quella svolta in assenza delle prescritte autorizzazioni o sulla base di autorizzazioni scadute o palesemente illegittime o comunque non commisurate alla tipologia di attività richiesta, ma anche quella posta in essere in violazione di leggi statali o regionali – ancorché non strettamente pertinenti al settore ambientale - ovvero di prescrizioni amministrative (Sez. 3, n. 46170 del 21/09/2016, Simonelli, Rv. 268060; Sez. 3, n. 15865 del 31/01/2017, Rizzo, Rv. 269491; v. anche Sez. 3, n. 44449 del 15/10/2013, Rv. 258326, secondo cui la mancanza delle autorizzazioni non costituisce requisito determinante per la configurazione del delitto che può sussistere anche quando la concreta gestione dei rifiuti risulti totalmente difforme dall'attività autorizzata) ”. ⁷

In altri termini, secondo la Cassazione, il requisito dell’abusività della condotta richiesto per il delitto in esame può ritenersi sussistente tanto con riferimento ad attività “clandestine”, perché poste in essere in totale assenza di titolo abilitativo, quanto in presenza di attività apparentemente legittime; anzi, si è aggiunto in dottrina, esso comprende anche la "mera inosservanza di principi generali stabiliti dalla legge o da altre disposizioni normative e richiamati o non nell'atto abilitativo, atteso che lo svolgimento di determinate attività in spregio alle regole generali che la disciplinano non potrebbe ritenersi comunque legittimo, anche se formalmente autorizzato ” ⁸ .

Esattamente quello che viene stabilito dalla sentenza in esame, la quale, applicando queste considerazioni alla ipotesi di inosservanza delle BAT, ritiene “abusiva” una attività svolta in difformità dalle prescrizioni della autorizzazione ambientale e delle BAT, anch’esse cogenti al pari delle prescrizioni della autorizzazione, affermando il principio che “ la verifica della rispondenza delle autorizzazioni ambientali alle BAT, in relazione al tipo di attività svolta e alla incidenza della eventuale difformità, e, in ogni caso, il rispetto di queste ultime (anche in questo caso tenendo conto del tipo di attività e della rilevanza della eventuale inosservanza delle BAT Conclusions), assume rilievo al fine dell’accertamento della abusività della condotta, in quanto le stesse concorrono a definire il parametro, di legge o di autorizzazione, di cui è sanzionata la violazione e la cui inosservanza, se incidente sul contenuto, sulle modalità e sugli esiti della attività svolta, può determinare la abusività di quest’ultima, in quanto esercitata sulla base di autorizzazione difforme da BAT Conclusions rilevanti ai fini di tale attività o in violazione di queste ultime ”.⁹

In sostanza, quindi, la Cassazione conclude che, anche in presenza di una autorizzazione difforme, la inosservanza delle BAT comporta la abusività della condotta valutabile ai fini della integrazione del delitto di traffico illecito di rifiuti.

LA PROBLEMATICA DELLA BUONA FEDE

Per completezza, ci sembra opportuno fare almeno un cenno ad un’altra problematica che, non essendo oggetto del ricorso, non risulta trattata nella sentenza ma è strettamente connessa alle osservazioni già svolte ed è rilevante ai fini dell’accertamento del reato. Ci riferiamo, ovviamente, alla questione dell’elemento soggettivo, ed, in particolare, alla possibilità di ipotizzare la buona fede dell’esercente l’attività in un caso come quello trattato dalla Cassazione, in cui l’osservanza delle BAT non era espressamente sancita dall’autorizzazione.

In proposito, come è noto, nel 1988 una “storica” sentenza della Corte Costituzionale, occupandosi del principio generale del nostro diritto penale, secondo cui la ignoranza o l'errore sulla legge non è mai accettabile come scusante, ha affermato, tra l’altro, che, nell'attuale complessità della normativa, se il cittadino, nei limiti possibili, si è dimostrato ligio al dovere (ex art. 54, 1° comma, Cost.) e, ciò malgrado, continua ad ignorare la legge, deve concludersi che la sua ignoranza è «inevitabile » e « pertanto scusabile », in quanto « sottoporre il soggetto agente alla sanzione più grave senza alcuna prova della sua consapevole ribellione od indifferenza all'ordinamento tutto, equivale a scardinare fondamentali garanzie che lo Stato democratico offre al cittadino .>> ¹⁰

Potrebbe, quindi ritenersi scusabile il comportamento dell’esercente un’attività autorizzata per la gestione dei rifiuti il quale si conformi ai dettami espressi dell’autorizzazione, anche se la stessa è difforme dagli obblighi prescritti dalla normativa.

Trattasi, tuttavia, di ipotesi non accettabile alla luce dei chiarimenti costantemente ribaditi dalla Cassazione, la quale, sin dal 1994, a sezioni unite, precisava, che “ a seguito della sentenza 23 marzo 1988 n. 364 della Corte Costituzionale, secondo la quale l'ignoranza della legge penale, se incolpevole a cagione della sua inevitabilità, scusa l'autore dell'illecito, vanno stabiliti i limiti di tale inevitabilità. Per il comune cittadino tale condizione è sussistente, ogni qualvolta egli abbia assolto, con il criterio dell'ordinaria diligenza, al cosiddetto "dovere di informazione", attraverso l'espletamento di qualsiasi utile accertamento, per conseguire la conoscenza della legislazione vigente in materia. Tale obbligo è particolarmente rigoroso per tutti coloro che svolgono professionalmente una determinata attività , i quali rispondono dell'illecito anche in virtù di una "culpa levis" nello svolgimento dell'indagine giuridica ”¹¹, aggiungendo che “ sussistendo a carico dei consociati il dovere giuridico di rispettare le leggi dello Stato, una condotta passiva dell'interessato non giustifica che venga ritenuta l'ignoranza inevitabile e scusabile della legge penale (articolo 5 del c.p.), esigendosi invece che ognuno si attivi per conoscere la legge. Il dovere di informazione non va però valutato in astratto ma in relazione all'attività svolta dal soggetto che allega la scusabilità dell'ignoranza, sussistendo in relazione all'attività svolta il preciso dovere giuridico di conoscere le disposizioni di legge e della tecnica che la regolano (articolo 43 c.p.). Per l'effetto, mentre per il comune cittadino l'inevitabilità dell'errore va riconosciuta ogniqualvolta l'agente abbia assolto, con il criterio dell'ordinaria diligenza, al cosiddetto “dovere di informazione” attraverso l'espletamento di qualsiasi utile accertamento per conseguire la conoscenza della legislazione vigente in materia, per coloro che svolgono professionalmente una determinata attività tale dovere è particolarmente rigoroso, tanto che essi rispondono dell'illecito anche in virtù della culpa levis nello svolgimento dell'indagine giuridica… ”. ¹²

Tanto è vero che, proprio con riferimento alla gestione di rifiuti, la Suprema Corte ha precisato che

“ in tema di illecita gestione di rifiuti si deve escludere l'ipotesi della buona fede quando la fallace interpretazione del contenuto della autorizzazione e la erronea convinzione di possedere un titolo legittimante è dovuta ad un comportamento colposo poiché in tal caso l'imputato è venuto meno al dovere, che grava sui privati che svolgono in modo professionale attività normativamente regolate, di accertare con diligenza quale sia la disciplina del settore ” ¹³.

In sostanza, quindi, chi svolge professionalmente attività di gestione dei rifiuti ha l’obbligo di accertare ed osservare tutta la disciplina di settore che, come abbiamo visto, richiede, comunque, con certezza il rispetto delle BAT, tanto è vero che, come evidenziato dalla Suprema Corte è da ritenersi abusiva l’attività “ svolta difformemente dalle prescrizioni della autorizzazione ambientale (da interpretare e valutare alla luce delle BAT Conclusions) e delle BAT, anch’esse cogenti al pari delle prescrizioni della autorizzazione ”. In altri termini, l’obbligo di osservare le BAT è immediatamente evidente e non può certamente essere ignorato dai professionisti del settore i quali hanno un dovere particolare di accertare la disciplina che li riguarda, alla luce della quale devono leggere e valutare anche la eventuale autorizzazione loro concessa. Tanto più che, nel caso di specie, una delibera della Regione Lazio (n. 49 del 31 gennaio 2019) imponeva espressamente, come riferimento internazionale per la rigenerazione di materia ottenuta dai rifiuti urbani, di adottare “ tutte le migliori BAT (Best Available Tecniques) e BRef (Best References) dell’Unione Europea ”.

Obbligo, quindi, che sembra essere stato completamente e colposamente ignorato nel caso in esame.