Cass. Sez. I n. 42082 del 12 novembre 2008 (Ud. 28 ott. 2008)
Pres. Silvestri Est. Corradini Ric. Troisi
Rifiuti. Deroghe alla competenza (disposizioni Campania)
Con la decisione in esame la Corte, risolvendo un conflitto negativo di competenza tra un G.i.p. circondariale ed il G.i.p. collegiale presso il Tribunale di Napoli costituito ai sensi dell’art. 3 del D.L. n. 90 del 2008 (conv., con modd. in L. n. 123 del 2008), ha affermato che la speciale competenza attribuita agli organi giurisdizionali indicati al predetto art. 3 è limitata ai soli procedimenti penali relativi alla gestione dei rifiuti nella Regione Campania (ovvero ai reati introdotti dall’art. 2 del nuovo testo nonché a quelli previsti e sanzionati dalla Parte quarta del D.Lgs. n. 152 del 2006) e non si estende ai reati ambientali in genere.
Con provvedimento in data 29.5.2008 il GIP del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, investito dal P.M. in sede della richiesta di sequestro preventivo di una autocarrozzeria sita di Aversa, di proprietà di Troisi Francesco, indagato del reato di cui all’art. 279 del codice ambientale, dichiarava la propria incompetenza e disponeva la restituzione degli atti al P.M. ritenendo la competenza del Tribunale di Napoli in composizione collegiale a norma dell ‘art. 3 del decreto legge n. 90 del 2008, trattandosi di reato previsto dal codice ambientale.
Successivamente lo stesso GIP, investito dalla reiterazione della richiesta del P.M., ritenendo il sequestro indifferibile, provvedeva in conformità, ma si dichiarava nel contempo incompetente.
Il Tribunale collegiale di Napoli, costituito ai sensi dell’an. 3, comma 2, del decreto legge n. 90 del 2008 ha, a sua volta, con provvedimento in data 10.7.2008, declinato la propria competenza, rilevando che la interpretazione sistematica del decreto legge, soprattutto nel testo che aveva assunto in sede di conversione, rendeva evidente che voleva riferirsi ai reati connessi alla gestione dei rifiuti e non a quelli, pur se di natura ambientale, rispetto ai quali risultava del tutto inconferente la cd. emergenza rifiuti. Ha quindi rimesso gli atti a questa Corte per la risoluzione del conflitto negativo di competenza a norma degli artt. 28 e segg.
C.P.P.
Il Procuratore Generale presso questa Corte ha chiesto dichiarasi la competenza del GJP del Tribunale di Napoli.
Si verte sicuramente in una ipotesi di conflitto negativo di competenza a norma dell’art. 28 C.P.P. poiché due organi giurisdizionali hanno rifiutato di prendere in esame la richiesta di sequestro preventivo, con stasi insuperabile del procedimento cautelare reale.
Preliminarmente occorre rilevare che le ordinanze di incompetenza sono intervenute entrambe nel vigore del decreto legge 23 maggio 2008 n. 90, prima della entrata in vigore della legge di conversione 14 luglio 2008 n. 123, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2008, entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione ( e cioè il 17 luglio 2008 ) che ha apportato delle modifiche specificamente all’art. 3 del decreto legge riguardante la “Competenza della autorità giudiziaria nei procedimenti penali relativi alla gestione dei rifiuti nella Regione Campania”, come recita il titolo dell’an. 3.
Le modifiche alla specifica disposizione relativa alla competenza sono state apportate dal legislatore, in sede di conversione, al fine di superare alcune perplessità che era state evidenziate subito dopo la entrata in vigore del decreto legge che aveva testualmente attribuito le ffinzioni di Pubblico Ministero al Procuratore della Repubblica di Napoli e quelle di GIP e
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di GUP a magistrati del Tribunale di Napoli “nei procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania, connessi a norma dell’art. 12 del codice di procedura penale”.
Come si è già rilevato, il GIP di Santa Maria Capua Vetere, investito dalla richiesta di sequestro preventivo di una autocarrozzeria in relazione al reato di cui all’art. 279 del D. Lgs.
N. 152 del 3 aprile 2006 ( cd. codice ambientale ), che sanziona l’esercizio senza autorizzazione o con autorizzazione scaduta di un impianto, diverso da quello di incenerimento di rifiuti ( art. 267, comma 2 ), idoneo ad emettere in atmosfera sostanze inquinanti, come tale rientrante nella disciplina della parte quinta del codice ambientale che riguarda le “Norme in materia dell’aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera”, ha ritenuto che si trattasse di un reato ambientale di competenza del GIP regionale, mentre invece il GJP regionale, tenuto anche conto dei lavori parlamentari in sede di conversione in legge del decreto legge, che comunque erano ancora in corso, ha ritenuto che rientrassero nella sua competenza soltanto “gli illeciti intrinsecamente idonei ad assumere rilievo ai fini degli interventi e delle iniziative considerate necessarie per affrontare l’emergenza dei rifiuti in Campania per essere riferiti alla tutela penale degli interessi pubblici direttamente ed immediatamente connessi ai rischi ambientali individuati dalla vigente disciplina penale in materia di rifiuti, nonché i reati connessi ex art. 12...”
Si tratta ora di verificare quale sia la portata delle modifiche introdotte in sede di conversione in legge del decreto e comunque quale sia la interpretazione da attribuire alla legge ora vigente poiché, dovendosi decidere attualmente sulla competenza, si deve tenere conto della legge attuale in quanto le nuove diposizioni sulla competenza si applicano anche ai procedimenti in corso per i quali non è stata esercitata la azione penale ed in particolare alle misure cautelari che, se già disposto prima, devono essere convalidate dal giudice competente in base alla nuova disposizione ( commi 5 e 6 dell’articolo 3 ). In particolare si tratta di verificare se, laddove il legislatore,in sede di conversione, ha introdotto la limitazione, con riguardo ai reati ambientali, a” quelli attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di Stato, di cui all’an. 2 del presente decreto” ( e cioè quelle di soluzione dell’emergenza rifiuti della Regione Campania mediante la attivazione di siti da destinare a discarica, di misure di recupero e di qualificazione ambientale e più in generale tutte le iniziative occorrenti per fronteggiare l’emergenza rifiuti nella suddetta Regione ) abbia voluto riferirsi ai soli reati connessi ovvero abbia più in generale esplicitato quale dovesse essere la competenza del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli e del GJP e GUP regionale.
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Non vi è dubbio che la modifica dell’ari 3 in sede di conversione on legge è stata dettata dalla esigenza di contenere la infelice formulazione del testo iniziale del decreto legge con riferimento ai reati connessi, che pareva ampliare in misura anomala la competenza dei nuovi organi giurisdizionali appunto in materia di reati connessi, però la disposizione che ne è seguita, e che ora va interpretata anche indipendentemente dalla volontà espressa o meno nel corso dei lavori parlamentari, in base a canoni ermeneutici consolidati che vogliono che la voluntas legis sia staccata da quella dei proponenti o degli autori degli emendamenti in sede di approvazione della legge, porta a ritenere che la limitazione ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti sia insita nella legge anche con riguardo ai reati principali.
Non si vuole seguire l’orientamento per cui, essendo la espressione “ nonché in quelli connessi a norma dell’an. 12 del codice di procedura penale “ contenuta fra due virgole e quindi avente valore di inciso, la successiva espressione “ attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di cui all’an. 2 del presente decreto” sarebbe riferita “ai reati in materia ambientali” che sarebbero così specificati, anche con riguardo ai reati principali, come quelli rientranti nella competenza del Sottosegretario di Stato ( tale argomento appare infatti abbastanza fragile poiché gli innesti legislativi, in sede di conversione in legge, non sempre tengono conto della punteggiatura, che comunque diviene un argomento secondario in sede della interpretazione della norma risultante dalla conversione in legge con modificazioni ), quanto piuttosto ai canoni ermeneutici della vohflajlegis, della occasio legis ed al criterio della interpretazione sistematica della disposizione nell’ambito complessivo della legge in cui è inserita, nonchè della indicazione specifica risultante proprio dal titolo dell ‘att. 3, che portano tutti a ritenere, che, anche con riguardo ai reati principali, il legislatore non abbia voluto attribuire al (3JP e al GUP regionale tutti i reati in materia ambientale, bensì soltanto quelli che erano riferiti alla gestione dei rifiuti e che avevano attinenza con le attribuzioni del Sottosegretario di Stato, compresi ovviamente i nuovi reati introdotti dall’an. 2 del decreto legge, per i quali si voleva concentrare in un unico P.M. e nel GIP e GUP regionale la competenza ai fini di celerità ed omogeneità degli interventi in relazione alla emergenza rifiuti della Regione Campania.
Tale interpretazione è confortata dal rilievo che si tratta di norma eccezionale, perché introduce la figura del GIP e del GUP regionali, addirittura in composizione collegiale come GIP per le misure cautelari personali e reali, che non esistevano in precedenza nel nostro ordinamento e per cui la interpretazione deve essere pertanto restrittiva, apparendo altresì incongruo che il legislatore, che si è occupato della emergenza rifiuti in Campania, volesse oberare l’organo giurisdizionale di nuova istituzione di tutte le incombenze in materia di reati
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amoientaii, compresi ad esempio quelli in materia di inquinamento acustico ovvero quelli in materia paesaggistico — territoriale o di difesa del suolo non presentanti in concreto alcun collegamento con la emergenza rifiuti. E’ vero che le materie “ ambientale, paesaggistico - territoriale, di pianificazione del territorio e della difesa del suolo, nonché igienico — sanitaria” sono menzionate nell’mt. 2 del decreto legge poi convertito in legge, ma solo per escludere la azione del Sottosegretario di Stato dalla osservanza persino delle leggi in tali materie, onde rendere più immediata ed incisiva la sua azione, “fatto salvo soltanto l’obbligo di assicurare le misure indispensabili alla tutela della salute e dell’ambiente previste dal diritto comunitario” ( anche tale ultima limitazione è stata introdotta dalla legge di conversione al fine di ampliare la massimo il potere di intervento in deroga del Sottosegretario di Stato, che in sede di decreto legge era vincolato alla tutela della salute e dell’ambiente in generale).
Anche con riguardo al giudice amministrativo, di cui è stata ampliata con la stessa legge la giurisdizione esclusiva ( art. 4 ), la competenza è stata limitata alle controversie comunque attinenti alla gestione dei rjfluti, con ciò confermando lo specifico intento del legislatore di attribuire anche agli organi della giurisdizione amministrativa una competenza speculare a quella degli organi della giurisdizione penale, ovviamente in materie diverse.
Ciò posto, si ritiene che la competenza attribuita agli organi di cui all’art. 3 sia limitata, come recita anche il titolo ditale articolo, “ai procedimenti penali relativi alla gestione rifiuti nella Regione Campania’; che sono poi quelli attinenti alle specifiche attribuzione del Sottosegretario di Stato. Tali reati, come già rilevato, sono in primo luogo quelli introdotti ex novo dal decreto legge e poi quelli che sono previsti e sanzionati dalla parte quarta del codice ambientale “Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati”, che sono poi quelli attinenti alle violazioni sanzionate penalmente nelle materie attribuite alla competenza del Sottosegretario di Stato (gestione dei rifiuti, degli imballaggi, di particolari categorie di rifiuti e bonifica dei siti contaminati, da cui derivano le attività, sanzionate penalmente dal titolo sesto della quarta parte, di abbandono dei rifiuti, attività di gestione dei rifiuti non autorizzata, bonifica dei siti, violazione degli obblighi di comunicazione di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, di attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti ecc); il che consente di eliminare anche le incertezze in merito ai reati che il legislatore ha voluto attribuire alla nuova autorità giurisdizionale, rapportando le attribuzioni del Sottosegretario a quelle in materia di rifiuti disciplinate dal codice ambientale ed escludendo invece quelle, ad esempio, in materia di gestione del suolo, di difesa delle risorse idriche e di inquinamento dell’aria, che non rientrano nella competenza del Sottosegretario..
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Nel caso in esame si tratta di una violazione, prevista dalla Parte Quinta del codice ambientale, in materia di prevenzione delle emissioni in atmosfera, diverse da quelle in materia di incenerimento di rifiuti (che, come già rilevato, l’art. 267, conmrn 2, esclude dalla applicazione della Parte Quinta), per cui deve ritenersi che la competenza resti attribuita al GIP del tribunale territorialmente competente secondw la regola generale.
Risolvendo il conflitto si deve pertanto dichiarare che la competenza appartiene al GIP del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, cui devono essere trasmessi gli atti.
Seguono le comunicazioni di cui all’art. 32, 2° comnia, C.P.P.
Successivamente lo stesso GIP, investito dalla reiterazione della richiesta del P.M., ritenendo il sequestro indifferibile, provvedeva in conformità, ma si dichiarava nel contempo incompetente.
Il Tribunale collegiale di Napoli, costituito ai sensi dell’an. 3, comma 2, del decreto legge n. 90 del 2008 ha, a sua volta, con provvedimento in data 10.7.2008, declinato la propria competenza, rilevando che la interpretazione sistematica del decreto legge, soprattutto nel testo che aveva assunto in sede di conversione, rendeva evidente che voleva riferirsi ai reati connessi alla gestione dei rifiuti e non a quelli, pur se di natura ambientale, rispetto ai quali risultava del tutto inconferente la cd. emergenza rifiuti. Ha quindi rimesso gli atti a questa Corte per la risoluzione del conflitto negativo di competenza a norma degli artt. 28 e segg.
C.P.P.
Il Procuratore Generale presso questa Corte ha chiesto dichiarasi la competenza del GJP del Tribunale di Napoli.
Si verte sicuramente in una ipotesi di conflitto negativo di competenza a norma dell’art. 28 C.P.P. poiché due organi giurisdizionali hanno rifiutato di prendere in esame la richiesta di sequestro preventivo, con stasi insuperabile del procedimento cautelare reale.
Preliminarmente occorre rilevare che le ordinanze di incompetenza sono intervenute entrambe nel vigore del decreto legge 23 maggio 2008 n. 90, prima della entrata in vigore della legge di conversione 14 luglio 2008 n. 123, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2008, entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione ( e cioè il 17 luglio 2008 ) che ha apportato delle modifiche specificamente all’art. 3 del decreto legge riguardante la “Competenza della autorità giudiziaria nei procedimenti penali relativi alla gestione dei rifiuti nella Regione Campania”, come recita il titolo dell’an. 3.
Le modifiche alla specifica disposizione relativa alla competenza sono state apportate dal legislatore, in sede di conversione, al fine di superare alcune perplessità che era state evidenziate subito dopo la entrata in vigore del decreto legge che aveva testualmente attribuito le ffinzioni di Pubblico Ministero al Procuratore della Repubblica di Napoli e quelle di GIP e
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di GUP a magistrati del Tribunale di Napoli “nei procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania, connessi a norma dell’art. 12 del codice di procedura penale”.
Come si è già rilevato, il GIP di Santa Maria Capua Vetere, investito dalla richiesta di sequestro preventivo di una autocarrozzeria in relazione al reato di cui all’art. 279 del D. Lgs.
N. 152 del 3 aprile 2006 ( cd. codice ambientale ), che sanziona l’esercizio senza autorizzazione o con autorizzazione scaduta di un impianto, diverso da quello di incenerimento di rifiuti ( art. 267, comma 2 ), idoneo ad emettere in atmosfera sostanze inquinanti, come tale rientrante nella disciplina della parte quinta del codice ambientale che riguarda le “Norme in materia dell’aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera”, ha ritenuto che si trattasse di un reato ambientale di competenza del GIP regionale, mentre invece il GJP regionale, tenuto anche conto dei lavori parlamentari in sede di conversione in legge del decreto legge, che comunque erano ancora in corso, ha ritenuto che rientrassero nella sua competenza soltanto “gli illeciti intrinsecamente idonei ad assumere rilievo ai fini degli interventi e delle iniziative considerate necessarie per affrontare l’emergenza dei rifiuti in Campania per essere riferiti alla tutela penale degli interessi pubblici direttamente ed immediatamente connessi ai rischi ambientali individuati dalla vigente disciplina penale in materia di rifiuti, nonché i reati connessi ex art. 12...”
Si tratta ora di verificare quale sia la portata delle modifiche introdotte in sede di conversione in legge del decreto e comunque quale sia la interpretazione da attribuire alla legge ora vigente poiché, dovendosi decidere attualmente sulla competenza, si deve tenere conto della legge attuale in quanto le nuove diposizioni sulla competenza si applicano anche ai procedimenti in corso per i quali non è stata esercitata la azione penale ed in particolare alle misure cautelari che, se già disposto prima, devono essere convalidate dal giudice competente in base alla nuova disposizione ( commi 5 e 6 dell’articolo 3 ). In particolare si tratta di verificare se, laddove il legislatore,in sede di conversione, ha introdotto la limitazione, con riguardo ai reati ambientali, a” quelli attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di Stato, di cui all’an. 2 del presente decreto” ( e cioè quelle di soluzione dell’emergenza rifiuti della Regione Campania mediante la attivazione di siti da destinare a discarica, di misure di recupero e di qualificazione ambientale e più in generale tutte le iniziative occorrenti per fronteggiare l’emergenza rifiuti nella suddetta Regione ) abbia voluto riferirsi ai soli reati connessi ovvero abbia più in generale esplicitato quale dovesse essere la competenza del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli e del GJP e GUP regionale.
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Non vi è dubbio che la modifica dell’ari 3 in sede di conversione on legge è stata dettata dalla esigenza di contenere la infelice formulazione del testo iniziale del decreto legge con riferimento ai reati connessi, che pareva ampliare in misura anomala la competenza dei nuovi organi giurisdizionali appunto in materia di reati connessi, però la disposizione che ne è seguita, e che ora va interpretata anche indipendentemente dalla volontà espressa o meno nel corso dei lavori parlamentari, in base a canoni ermeneutici consolidati che vogliono che la voluntas legis sia staccata da quella dei proponenti o degli autori degli emendamenti in sede di approvazione della legge, porta a ritenere che la limitazione ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti sia insita nella legge anche con riguardo ai reati principali.
Non si vuole seguire l’orientamento per cui, essendo la espressione “ nonché in quelli connessi a norma dell’an. 12 del codice di procedura penale “ contenuta fra due virgole e quindi avente valore di inciso, la successiva espressione “ attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di cui all’an. 2 del presente decreto” sarebbe riferita “ai reati in materia ambientali” che sarebbero così specificati, anche con riguardo ai reati principali, come quelli rientranti nella competenza del Sottosegretario di Stato ( tale argomento appare infatti abbastanza fragile poiché gli innesti legislativi, in sede di conversione in legge, non sempre tengono conto della punteggiatura, che comunque diviene un argomento secondario in sede della interpretazione della norma risultante dalla conversione in legge con modificazioni ), quanto piuttosto ai canoni ermeneutici della vohflajlegis, della occasio legis ed al criterio della interpretazione sistematica della disposizione nell’ambito complessivo della legge in cui è inserita, nonchè della indicazione specifica risultante proprio dal titolo dell ‘att. 3, che portano tutti a ritenere, che, anche con riguardo ai reati principali, il legislatore non abbia voluto attribuire al (3JP e al GUP regionale tutti i reati in materia ambientale, bensì soltanto quelli che erano riferiti alla gestione dei rifiuti e che avevano attinenza con le attribuzioni del Sottosegretario di Stato, compresi ovviamente i nuovi reati introdotti dall’an. 2 del decreto legge, per i quali si voleva concentrare in un unico P.M. e nel GIP e GUP regionale la competenza ai fini di celerità ed omogeneità degli interventi in relazione alla emergenza rifiuti della Regione Campania.
Tale interpretazione è confortata dal rilievo che si tratta di norma eccezionale, perché introduce la figura del GIP e del GUP regionali, addirittura in composizione collegiale come GIP per le misure cautelari personali e reali, che non esistevano in precedenza nel nostro ordinamento e per cui la interpretazione deve essere pertanto restrittiva, apparendo altresì incongruo che il legislatore, che si è occupato della emergenza rifiuti in Campania, volesse oberare l’organo giurisdizionale di nuova istituzione di tutte le incombenze in materia di reati
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amoientaii, compresi ad esempio quelli in materia di inquinamento acustico ovvero quelli in materia paesaggistico — territoriale o di difesa del suolo non presentanti in concreto alcun collegamento con la emergenza rifiuti. E’ vero che le materie “ ambientale, paesaggistico - territoriale, di pianificazione del territorio e della difesa del suolo, nonché igienico — sanitaria” sono menzionate nell’mt. 2 del decreto legge poi convertito in legge, ma solo per escludere la azione del Sottosegretario di Stato dalla osservanza persino delle leggi in tali materie, onde rendere più immediata ed incisiva la sua azione, “fatto salvo soltanto l’obbligo di assicurare le misure indispensabili alla tutela della salute e dell’ambiente previste dal diritto comunitario” ( anche tale ultima limitazione è stata introdotta dalla legge di conversione al fine di ampliare la massimo il potere di intervento in deroga del Sottosegretario di Stato, che in sede di decreto legge era vincolato alla tutela della salute e dell’ambiente in generale).
Anche con riguardo al giudice amministrativo, di cui è stata ampliata con la stessa legge la giurisdizione esclusiva ( art. 4 ), la competenza è stata limitata alle controversie comunque attinenti alla gestione dei rjfluti, con ciò confermando lo specifico intento del legislatore di attribuire anche agli organi della giurisdizione amministrativa una competenza speculare a quella degli organi della giurisdizione penale, ovviamente in materie diverse.
Ciò posto, si ritiene che la competenza attribuita agli organi di cui all’art. 3 sia limitata, come recita anche il titolo ditale articolo, “ai procedimenti penali relativi alla gestione rifiuti nella Regione Campania’; che sono poi quelli attinenti alle specifiche attribuzione del Sottosegretario di Stato. Tali reati, come già rilevato, sono in primo luogo quelli introdotti ex novo dal decreto legge e poi quelli che sono previsti e sanzionati dalla parte quarta del codice ambientale “Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati”, che sono poi quelli attinenti alle violazioni sanzionate penalmente nelle materie attribuite alla competenza del Sottosegretario di Stato (gestione dei rifiuti, degli imballaggi, di particolari categorie di rifiuti e bonifica dei siti contaminati, da cui derivano le attività, sanzionate penalmente dal titolo sesto della quarta parte, di abbandono dei rifiuti, attività di gestione dei rifiuti non autorizzata, bonifica dei siti, violazione degli obblighi di comunicazione di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, di attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti ecc); il che consente di eliminare anche le incertezze in merito ai reati che il legislatore ha voluto attribuire alla nuova autorità giurisdizionale, rapportando le attribuzioni del Sottosegretario a quelle in materia di rifiuti disciplinate dal codice ambientale ed escludendo invece quelle, ad esempio, in materia di gestione del suolo, di difesa delle risorse idriche e di inquinamento dell’aria, che non rientrano nella competenza del Sottosegretario..
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Nel caso in esame si tratta di una violazione, prevista dalla Parte Quinta del codice ambientale, in materia di prevenzione delle emissioni in atmosfera, diverse da quelle in materia di incenerimento di rifiuti (che, come già rilevato, l’art. 267, conmrn 2, esclude dalla applicazione della Parte Quinta), per cui deve ritenersi che la competenza resti attribuita al GIP del tribunale territorialmente competente secondw la regola generale.
Risolvendo il conflitto si deve pertanto dichiarare che la competenza appartiene al GIP del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, cui devono essere trasmessi gli atti.
Seguono le comunicazioni di cui all’art. 32, 2° comnia, C.P.P.
