Consiglio di Stato Sez. V sent. 3451 del 28 maggio 2004
Rifiuti. Gestione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE
Sezione Quinta
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 910 del 2001, proposto dalla Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Piera Pujatti, Federico Tedeschini e Alberto Colombo, elettivamente domiciliata presso il terzo in Roma, Largo Messico 7
contro
la Provincia di Mantova, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gustavo Romanelli e Claudio Arria, ed elettivamente domiciliata presso il primo in Roma, Cosseria 5,
il Comune di Castiglione delle Stiviere, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Giacomo Bonomi, elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Viale Giulio Cesare 14,
il Comune di Castel Goffredo, il Comune di Medole, il Comitato per la Difesa dell'Ambiente e la Salvaguardia del Paesaggio e della Salute di Castiglione delle Siviere, BERUFFI DAVID, BORSADOLI OSCAR, BELLUZZI NUNZIO, RICCIARDI OTTAVIO, FERRARI RENATO, TIANA FRANCESCHINO, DAEDER NAZARIO, SAVIOLA GIOVANNI, SPOLADORE FRANCO, MATTIOLI GIOVANNI, TOSI GIOVANNI, BELLERI ROBERTO, NOVAZZI MASSIMO, SERENI INNOCENTE, MERGONI MASSIMO, BESCHI SERGIO, PARONI LUIGI, FACCHETTI ALFIO, RODELLA PANCRAZIO, ZANOTTI RENATO, ROSATI, DELFINO, MOSCATELLO ANGELO, SCOGNAMIGLIO FRANCESCO, TRECCANI GIACOMO, MORATI IGOR, LEALI NINO, LEALI LUCA, PAGHERA FILIPPO, FEZZARDI BRUNO, BERTENI ARMANDO, CIMAROSTI RENATO,ZANI MARIO, GATTI ANGELA, SALVADORI FERMO, BELLINI FERRUCCIO, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluigi Ceruti e Alessio Petretti, eletivamente domiciliati presso il secondo in Roma, via degli Scipioni 268/A,
la Società Golden Lady s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Modestino Lieto e Gustavo Romanelli, elettivamente domiciliata nello studio del secondo in Roma, via Cosseria 5,
e nei confronti
di Ambiental Geo s.r.l., non costituita;
e
sul ricorso n. 1001 del 2001, proposto dalla s.r.l. Ambientale Geo, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Dell'Anno, selettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, Via Cicerone 60
contro
la Provincia di Mantova, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gustavo Romanelli e Claudio Arria, ed elettivamente domiciliata presso il primo in Roma, Cosseria 5,
il Comune di Castiglione delle Stiviere, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Giacomo Bonomi, elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Viale Giulio Cesare 14,
il Comune di Castel Goffredo, il Comune di Medole, il Comitato per la Difesa dell'Ambiente e la Salvaguardia del Paesaggio e della Salute di Castiglione delle Siviere, BERUFFI DAVID, BORSADOLI OSCAR, BELLUZZI NUNZIO, RICCIARDI OTTAVIO, FERRARI RENATO, TIANA FRANCESCHINO, DAEDER NAZARIO, SAVIOLA GIOVANNI, SPOLADORE FRANCO, MATTIOLI GIOVANNI, TOSI GIOVANNI, BELLERI ROBERTO, NOVAZZI MASSIMO, SERENI INNOCENTE, MERGONI MASSIMO, BESCHI SERGIO, PARONI LUIGI, FACCHETTI ALFIO, RODELLA PANCRAZIO, ZANOTTI RENATO, ROSATI, DELFINO, MOSCATELLO ANGELO, SCOGNAMIGLIO FRANCESCO, TRECCANI GIACOMO, MORATI IGOR, LEALI NINO, LEALI LUCA, PAGHERA FILIPPO, FEZZARDI BRUNO, BERTENI ARMANDO, CIMAROSTI RENATO,ZANI MARIO, GATTI ANGELA, SALVADORI FERMO, BELLINI FERRUCCIO, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluigi Ceruti e Alessio Petretti, eletivamente domiciliati presso il secondo in Roma, via degli Scipioni 268/A,
la Società Golden Lady s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Modestino Lieto e Gustavo Romanelli, elettivamente domiciliata nello studio del secondo in Roma, via Cosseria 5,
e nei confronti
della Regione Lombardia, non costituita
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Brescia, 19 settembre 2000, n. 696, resa tra le parti;
inoltre
sul ricorso n. 7170 del 2001, proposto dalla Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Piera Pujatti, Federico Tedeschini e Alberto Colombo, elettivamente domiciliata presso il terzo in Roma, Largo Messico 7
contro
il Comune di Castiglione delle Stiviere, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Giacomo Bonomi, elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Viale Giulio Cesare 14,
Amica Chips s.r.l. e Freddi Dolciaria s.r.l., Starilgarda Alimentari s.p.a., rappresentate e difese dagli avvocati Modestino Lieto e Gustavo Romanelli, elettivamente domiciliata nello studio del secondo in Roma, via Cosseria 5,
Barilla Alimentare s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Cochetti, Giuseppe Onofri e Tito Malaguti, selettivamente domiciliata presso il primo in Roma, Via salaria, 400;
la Provincia di Mantova, , l'Azienda Agricola Santa Maria, Fattorie del Garda s.r.l., Spillers Food, s.p.a., Vincenzo e Guido Bassi s.p.a., Pata s.r.l., non costituite in giudizio, e
nei confronti
di Ambiental Geo s.r.l. non costituita in giudizio,
e
sul ricorso n. 7953 del 2001, proposto da Ambiental Geo s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Dell'Anno, selettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, Via Cicerone 60
contro
il Comune di Castiglione delle Stiviere, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Giacomo Bonomi, elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Viale Giulio Cesare 14,
Amica Chips s.r.l. e Freddi Dolciaria s.r.l., Starilgarda Alimentari s.p.a., rappresentate e difese dagli avvocati Modestino Lieto e Gustavo Romanelli, elettivamente domiciliata nello studio del secondo in Roma, via Cosseria 5,
Barilla Alimentare s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Cochetti, Giuseppe Onofri e Tito Malaguti, selettivamente domiciliata presso il primo in Roma, Via Salaria, 400;
la Provincia di Mantova, l'Azienda Agricola Santa Maria, Fattorie del Garda s.r.l., Spillers Food, s.p.a., Vincenzo e Guido Bassi s.p.a., Pata s.r.l., non costituite in giudizio, e
nei confronti
della Regione Lombardia, non costituita in giudizio,
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Brescia, 3 aprile 2001, n. 151, resa tra le parti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio come in epigrafe;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avvocati Ferrara, Dell'Anno, Pafundi su delega di Ravanelli, Arria, Ceruti, Cogo per delega di Tedeschini e Lieto;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Le due sentenze in epigrafe decidono, accogliendoli, i ricorsi proposti da due gruppi di soggetti pubblici e privati avverso la medesima deliberazione n. 33969 in data 19 dicembre 1997, con la quale la Giunta Regionale della Lombardia ha autorizzato la realizzazione e la gestione, da parte dell'Impresa Ambiental Geo s.r.l., di un impianto di smaltimento di rifiuti speciali, non tossici e nocivi, nel Comune di Castiglione delle Stiviere in Provincia di Mantova.
Il TAR per la Lombardia, Sezione di Brescia, respinte alcune eccezioni pregiudiziali, ha ritenuto fondate le censure afferenti alla mancata valutazione dell'impatto ambientale, al regolare svolgimento della conferenza di servizi del 16 aprile 1997, al difetto di istruttoria.
Avverso le decisioni hanno proposto separati appelli la Regione Lombardia e la s.r.l. Ambiental Geo, contestandone le statuizioni e chiedendone la riforma.
Si sono costituite in appello le parti ricorrenti in primo grado, come in epigrafe.
Alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004, dopo ampia trattazione orale, le cause venivano trattenute in decisione.
DIRITTO
1.I quattro appelli presentano evidenti elementi di connessione soggettiva e oggettiva. Può pertanto disporsene la riunione ai fini di un'unica decisione.
2. La prima questione sollevata da entrambe le appellanti concerne il mancato accoglimento dell'eccezione di tardività dell'impugnazione, che era stata avanzata in primo grado in base all'assunto che alla fattispecie avrebbe dovuto applicarsi la riduzione dei termini processuali, compreso quello per la proposizione del ricorso, a norma dell'art. 19 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito nella legge 23 maggio 1997 n. 135. Si sostiene che la norma era certamente applicabile alla materia dell'autorizzazione all'apertura e gestione di una discarica di rifiuti, avente obiettivo carattere di opera di pubblica utilità, mentre nella specie non ricorrerebbero i presupposti per la concessione dell'errore scusabile, data la particolare qualificazione di alcuni ricorrenti, enti pubblici sicuramente provvisti di tutte le cognizioni tecnico-legali occorrenti, e tenuto anche conto della mancata presentazione di apposita istanza.
In disparte la non contestata tempestività del ricorso proposto dalla Provincia di Mantova, il Collegio osserva come non occorra approfondire l'ambito di applicazione della norma invocata, poiché il quesito va risolto in virtù della sicura ammissibilità nella specie dell'errore scusabile. La giurisprudenza amministrativa ha autorevolmente riconosciuto (Cons. St., Ad. Plen., ord. 19 aprile 1996, n. 2) che l'assenza della domanda della parte interessata non è di ostacolo alla concessione dell'errore scusabile, e ciò non in considerazione della particolarità della materia che formava oggetto della fattispecie all'esame (provvedimenti di diniego dello status di rifugiato, di espulsione, e simili), ma alla stregua dei connotati propri dell'istituto nel diritto processuale amministrativo.
Si è messo in evidenza che sia l'art. 34, comma primo, del R.D. 24 giugno 1924 n. 1054, sia l'art. 34, comma 2, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, sono strutturate come norme permissive indirizzate al giudice e silenti circa l'istanza di parte, a differenza dall'art. 184 bis, c.p.c., secondo cui in caso di decadenza per causa non imputabile la parte "può chiedere al giudice istruttore di essere rimessa in termini".
Se, secondo il richiamato orientamento, che il Collegio condivide, nessun ostacolo di principio è ravvisabile alla concessione dell'errore scusabile, anche nella concretezza della fattispecie si rinvengono fattori univoci che inducono a confermare la decisione dei primi giudici. A parte la novità della questione, che si poneva a circa sei mesi dall'adozione della nuova disciplina processuale, quando ancora non poteva ritenersi formato un indirizzo interpretativo consolidato, rilievo decisivo assume la clausola con la quale nella stessa delibera impugnata era indicato in sessanta giorni il termine per proporre il ricorso giurisdizionale.
La censura va dunque disattesa.
3. La sola appellante Ambiental Geo reitera, come motivo di appello avverso la sentenza, l'eccezione di inammissibilità del ricorso proposto dal Comitato per la difesa dell'Ambiente, della salvaguardia del Paesaggio e della salute di Castiglione delle Stiviere, in quanto associazione non riconosciuta ai sensi dell'art. 13 della legge 8 luglio 1986 n. 349.
Osserva il Collegio che il motivo è inammissibile per difetto di interesse, posto che detto ricorso è stato proposto dal Comitato unitamente ad un gruppo di cittadini proprietari di terreni siti nella zona circostante a quella di ubicazione dell'impianto, la cui legittimazione, contestata in prime cure, è stata riconosciuta dai primi giudici, senza dar luogo a censura in appello.
La stessa appellante ribadisce anche il difetto di legittimazione della s.p.a. Golden Lady, affermando che la stessa non poteva allegare alcun danno dall'apertura dell'impianto di smaltimento, in quanto, considerando il percorso della falda freatica, veniva a trovarsi ubicata a monte rispetto all'impianto stesso.
A sostegno della censura l'appellante richiama la costante giurisprudenza amministrativa che subordina l'ammissibilità alla tutela giurisdizionale alla esistenza di una concreta posizione di interesse, differenziata da quella della generalità, e suscettibile di subire pregiudizio dall'efficacia di un provvedimento amministrativo. Avrebbe dunque errato la sentenza, posto che i primi giudici, secondo l'assunto, sarebbero stati in grado di escludere, valutando la posizione della ricorrente rispetto all'impianto, che alla medesima potesse derivare un qualche danno, nell'emungimento di acqua, dal funzionamento della discarica.
Osserva il Collegio che la tesi dell'appellante, astrattamente ineccepibile, non possa essere seguita nella vicenda i esame, che attiene ad un contenzioso nel quale la censura centrale, dedotta anche dalla Golden Lady s.p.a., riguarda proprio la mancata esecuzione della valutazione di impatto ambientale. Nella specie, infatti, non è stato svolto quel procedimento amministrativo tipicamente finalizzato a verificare la compatibilità ambientale del nuovo impianto e quindi ad escludere che l'esercizio del medesimo possa risolversi in danno dei valori tutelati dalla procedura medesima. In tale situazione, il giudice, indipendentemente dalla fondatezza della censura circa l'obbligatorietà della v.i.a., non poteva negare pregiudizialmente l'interesse all'impugnazione, fondato in linea di fatto sulla vicinitas ed in linea di diritto sul mancato accertamento della compatibilità ambientale dell'impianto, anche se nel limitato profilo dell'attingimento di acqua per le esigenze dell'industria ricorrente.
In caso contrario l'interesse all'impugnazione si sarebbe negato assumendo come obiettivo elemento di valutazione la perizia giurata prodotta dalla controinteressata, attuale appellante, mentre il preteso difetto di interesse doveva risultare dal procedimento autorizzatorio, così come la ricorrente, con la propria censura, pretendeva che dovesse essere svolto.
La censura va dunque disattesa.
4. Nel merito, con il primo mezzo si deduce erroneità di giudizio con riguardo all'accoglimento della censura, mossa a carico del provvedimento autorizzativo regionale, di violazione degli artt. 2 e 4 della Direttiva 27 giugno 1985, 85/337/CEE, dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994 n. 146, che i primi giudici avrebbero poi inteso, ultra petita, come violazione anche del d.P.R. 12 aprile 1996, l'atto di indirizzo e coordinamento previsto dal ricordato art. 40 della legge n. 146 del 1994, testé citata.
A tale riguardo gli appellanti sostengono: a) che la Direttiva 85/337 contempla gli impianti di smaltimento qui in discussione nell'Allegato II, per il quali l'art. 4, comma 2, rimette agli Stati membri di stabilire se il progetto debba essere soggetto alla valutazione di impatto ambientale; b) che la Direttiva è stata recepita in Italia con l'art 40 della legge comunitaria n. 146 del 1994, il quale ne ha previsto l'attuazione mediante un atto di indirizzo e coordinamento; c) che l'atto di indirizzo e coordinamento, adottato con il d.P.R. 12 aprile 1996, non è una fonte normativa e, pertanto, non detta norme obbligatorie per le Regioni fino a che le Regioni stesse non provvedano ad emanare la disciplina di loro competenza; d) che la Regione Lombardia all'epoca dei fatti non aveva provveduto a tale adempimento, e la circostanza che sia trascorso inutilmente il termine dilatorio di nove mesi concesso alle Regioni dall'art. 1 del detto d.P.R. non muta la natura non vincolante dei principi di cui all'atto di indirizzo e coordinamento.
Le parti appellate replicano che la Direttiva è stata giudicata dalla Corte di Giustizia self executing (11 agosto 1995 in C-431/92), e che pertanto le norme in essa contenute dovevano considerarsi direttamente obbligatorie, quanto meno dopo la scadenza del termine triennale, abbondantemente scaduto, assegnato agli Stati membri per il recepimento. Circa il carattere vincolante delle disposizioni del d.P.R. 12 aprile 1996, si fa osservare, come notato dai primi giudici, che la stessa Regione Lombardia, nella deliberazione della Giunta Regionale 2 novembre 1998, applicativa dell'atto di indirizzo e coordinamento, ebbe a ritenere la relativa normativa "direttamente applicabile" decorso il termine di nove mesi assegnato alle Regioni.
Il quesito, dunque, impone di stabilire se, all'epoca del procedimento in contestazione, secondo l'ordinamento giuridico italiano, l'autorità competente poteva legittimamente autorizzare il progetto del tipo qui in questione, contemplato, come non è contestato, nell'Allegato II alla Direttiva 85/337, ignorando i principi posti dalla direttiva medesima.
Osserva il Collegio che il problema non può essere affrontato contestando, secondo la prospettazione delle appellanti, la forza vincolante delle singole fonti normative coinvolte, individualmente considerate: la Direttiva citata, la legge n. 149 del 1994, il d.P.R. recante l'atto di indirizzo e coordinamento, poiché gli anzidetti atti si pongono tra loro in rapporto di concatenazione sequenziale costituendo una sorta di combinato disposto, e come tali debbono essere valutati.
Tale impostazione è suffragata dall'insegnamento della Corte costituzionale (17 luglio 1998 n. 273), che ha avuto occasione di occuparsi proprio del valore precettivo da attribuire alla Direttiva 85/337 con riguardo all'obbligo di sottoporre a v.i.a. i progetti di impianti di smaltimento di rifiuti speciali e non pericolosi.
La motivazione della sentenza, per la sua esaustiva chiarezza, merita di essere in parte trascritta: "4. …Secondo l'ordinamento italiano, pur potendo la materia della valutazione di impatto ambientale articolarsi in una molteplicità di discipline regionali, la individuazione dei casi in cui vi deve essere un obbligo di compiere tale valutazione per i progetti inclusi nell'allegato II della predetta direttiva CEE, resta disciplinata dall'art. 40 della l. 22 febbraio 1994 n. 146 (disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge comunitaria 1993). Detta norma di legge... costituisce la base normativa dell'esercizio dell'atto di indirizzo e coordinamento impugnato, che provvede a delimitare l'ambito delle << condizioni, criteri e norme tecniche>> stabilite per l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell'allegato II ..… .
… Ed appunto l'art. 40 l. n. 146 del 1994 deve essere interpretato in logico collegamento con la direttiva 85/337/CEE, di cui costituisce attuazione per la parte che qui interessa (art. 4, par. 2 della stessa direttiva CEE).
Infatti, la qualificazione di importanza dell'impatto per i progetti di cui all'allegato II della direttiva CEE, in relazione a probabili ripercussioni sull'ambiente, è il risultato di un apprezzamento tecnico-discrezionale necessariamente unitario, nell'ambito del singolo Stato membro e, come tale, impegna tutte le Regioni e Province autonome ad osservarlo, rimanendo suscettibile, tuttavia, in base all'atto di indirizzo, di variazioni, a seconda delle particolarità delle esigenze del territorio, limitate a una banda di oscillazione delle soglie del 30% in più o in meno (art. 1, comma 7, in riferimento agli allegati D e B, dell'atto impugnato).".
La Corte, in altri termini, chiarisce che l'art. 40 della legge n. 146 del 1994, e il conseguente d.P.R. 12 aprile 1996, hanno rappresentato lo strumento con il quale lo Stato italiano, anche al fine di sottrarsi ad una procedura di infrazione avviata dalla Commissione, (v. G.U.C.E. 28 settembre 1992, C 250) e così ottemperando ai pressanti inviti della Comunità (v. il parere della Commissione 7 luglio 1993, citato nelle premesse dl d.P.R. 12 aprile 1996), ha inteso dare attuazione alla direttiva 85/337, per la parte relativa ai progetti cui all'allegato II.
Ne consegue che il combinato disposto di cui all'art. 40 della legge n. 146/1994 ed all'art. 1 del d.P.R. 12 aprile 1996, non poteva non contenere, ad un tempo, la scelta precettiva essenziale, non modificabile, che offriva concretezza al recepimento della direttiva, rappresentata dall'imposizione dell'obbligo di procedere alla valutazione di impatto ambientale per tutti i progetti relativi ad impianti di cui all'allegato II, ed un insieme di disposizioni procedimentali applicative, suscettibili di variazione ad opera della legislazione regionale entro il termine di nove mesi dalla pubblicazione dell'atto, ma anche idonee a rendere concretamente operante il principio di base, ove tale termine fosse inutilmente spirato.
Può infatti notarsi che, mentre l'art. 1, comma 2, del d.P.R. demanda alle regioni la disciplina dei "contenuti" e delle "procedure" di v.i.a., i commi 3, 4, 5 e 6, prescrivono direttamente l'assoggettamento alla procedura di v.i.a., di tutti gli impianti già indicati nell'allegato II alla Direttiva, secondo una più articolata tipologia. In particolare, mentre i progetti di impianti di cui all'allegato A, come quello qui in discussione, la procedura di v.i.a è tassativamente prescritta, per i progetti di cui all'allegato B si distingue a seconda che ricadano oppure no in area protetta, pervenendosi a stabilire quanto meno l'obbligo di svolgere il procedimento di cui all'art. 10 del d.P.R., per verificare se il progetto richieda l'assoggettamento a procedura di v.i.a. (comma 6).
Preme rilevare, quindi, che alle richiamate disposizioni del d.P.R. 12 aprile 1996, quale specificazione del disposto di cui all'art. 40 della legge n. 146 del 1994, andava riconosciuta forza vincolante, indipendentemente dall'intervento della disciplina regionale, in quanto solo a tale condizione potevano costituire adempimento di un obbligo derivante dall'appartenenza alla Comunità, obbligo che incombeva solo allo Stato-soggetto, in quanto "apprezzamento tecnico discrezionale necessariamente unitario nel singolo Stato membro" (Corte cost. sentenza citata), obbligo che sarebbe risultato ulteriormente violato ove l'efficacia dei principi della direttiva fosse stata rinviata al momento futuro ed incerto in cui le regioni avessero adottato la loro autonoma normativa.
Occorre dunque affermare, in linea con l'avviso della Corte costituzionale, che il d.P.R. 12 aprile 1996, in quanto inserito nel procedimento di attuazione di una direttiva comunitaria, era provvisto di una efficacia precettiva particolare, generalmente estranea agli atti della stessa specie, quantomeno con riguardo alla scelta irreversibile di sottoporre a valutazione sotto il profilo ambientale tutti gli atti di cui all'allegato II della Direttiva.
Nella specie tale valutazione non è stata compiuta dall'autorità competente, neppure nella limitata forma di cui all'art. 6 del d.P.R., e pertanto il procedimento autorizzativo risulta irrimediabilmente viziato.
Il rigetto della doglianza si risolve nella conferma della statuizione adottata dai primi giudici circa l'accoglimento del corrispondente motivo dedotto nei diversi ricorsi, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato. Potrebbero quindi considerarsi assorbite le questioni poste dagli altri motivi di appello, ma il Collegio ne ritiene opportuno l'esame ai fini di un più ampio indirizzo interpretativo.
5. Si propone in secondo luogo una censura di erroneità della sentenza con riguardo all'accoglimento del vizio di violazione dell'art. 27 del d.lgs. 22 del 1997, poiché alla conferenza di servizi, indetta dalla Regione Lombardia ai sensi della norma predetta, sono stati convocati, quali "enti locali interessati", soltanto la Provincia di Mantova e il Comune di Castiglione delle Stiviere, mentre è stata omesso l'invito a Comuni limitrofi e confinanti con il territorio del Comune sede della discarica.
Le appellanti ribadiscono la tesi favorevole all'interpretazione restrittiva della locuzione sopra trascritta, negando che possa immaginarsi a carico dell'Amministrazione un onere di individuazione di enti locali diversi da quelli che sono sede dell'impianto. Si ammette soltanto che un obbligo di convocazione poteva sussistere solo in caso di apposita domanda da parte del comune interessato, in base alla notizia dell'apertura del procedimento, che doveva desumersi dalla pubblicazione sul FAL di Mantova e sul BURL dell'avviso della presentazione della domanda di realizzazione dell'impianto.
Le censure vanno disattese per le ragioni già adeguatamente esposte nella sentenza di primo grado, che meritano conferma.
In particolare, in disparte l'ampiezza del dato testuale, che non autorizza una lettura così restrittiva, la Regione non ha neppure tenuto nel dovuto conto il parere del proprio Servizio Giuridico Legislativo che aveva consigliato di invitare gli enti che avessero presentato apposita istanza "previa adeguata pubblicità dell'iniziativa oggetto di autorizzazione".
Che la ricordata pubblicazione sul FAL e sul BURL della notizia della presentazione della domanda da parte dell'Impresa, troppo nota alle parti per dover essere trascritta, non rivestisse i caratteri della adeguata pubblicizzazione dell'iniziativa non richiede particolare dimostrazione.
Nella logica fatta propria, anche formalmente con la deliberazione 12 giugno 1997, dalla Regione di subordinare la convocazione alla domanda dell'ente locale interessato, occorre avere cura di diffondere la notizia, non tanto della presentazione dell'istanza di realizzare un impianto, che potrebbe anche restare lettera morta, quanto piuttosto dell'avvio del procedimento, e precisamente della convocazione della conferenza di servizi destinata ad assumere la decisione sostanziale di attuare il progetto. E' la convocazione delle conferenza che denota la volontà dell'autorità competente di dar corso all'iniziativa e conferisce attualità all'interesse ad interloquire, cosicché in assenza di domande di partecipazione può procedersi l'intervento dei soli soggetti indispensabili.
Non poteva essere ignorato, d'altra parte, almeno nell'ottica di una interpretazione di buona fede della normativa di settore, che l'art. 7, comma 1, della legge n. 241 del 1990 offre un canone interpretativo generale, che impone di coinvolgere nel procedimento, oltre i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento produce effetti, anche quelli facilmente individuabili che potrebbero riceverne pregiudizio.
Si veda infatti l'adesione a tale linea operativa in occasione della conferenza di servizi del 16 novembre 1998.
6. Il terzo mezzo di appello deduce l'inconsistenza delle doglianze di difetto di istruttoria avanzate in primo grado.
A tale riguardo occorre chiarire, preliminarmente, che il thema decidendum non verte sulla idoneità, sicurezza e affidabilità del progetto, qualità che, secondo le appellanti, non sarebbero state sostanzialmente negate dagli esiti della consulenza tecnica svolta dai periti del Tribunale di Mantova e versata in atti. La censura accolta dai primi giudici assumeva che la Regione ha approvato il progetto sebbene non fosse in possesso di tutte le informazioni di carattere tecnico che secondo la normativa in vigore erano destinate a garantire la necessaria compatibilità dell'impianto con la salvaguardia degli interessi pubblici fondamentali della salute e dell'ambiente.
E la sentenza ha ritenuto che fossero presenti negli atti esaminati alcune discrasie, delle quali le appellanti sostenevano l'irrilevanza, affermando anzi che la consulenza tecnica svolta nel procedimento penale, poi archiviato, forniva la prova che dalla realizzazione della discarica non potevano derivare i pericoli paventati dai ricorrenti, sia perché la falda si alimenta a monte dell'impianto, sia perché questo è ben congegnato e, prevedibilmente, ben gestito.
La doglianza in esame merita accoglimento.
Si può rilevare infatti, che le lacune messe in evidenza dalla consulenza tecnica si rivelano tali alla stregua di una progettazione assolutamente esaustiva di tutti i profili scientifici e previsionali dell'assetto del territorio considerato, in relazione alla realizzazione dell'impianto, quale sarebbe auspicabile che venisse svolta, ma non è stato adeguatamente dimostrato che le stesse indagini fosse imposte dalle specifiche disposizioni regolanti la predisposizione dei progetti del tipo in esame.
In altri termini, la pretesa insufficienza dell'istruttoria, per assumere rilevanza come vizio di legittimità, anche sotto la forma dell'eccesso di potere, non poteva essere ancorata all'opinione, pur autorevole, espressa nella consulenza tecnica svolta a valle dell'autorizzazione impugnata, ma alla violazione di parametri tecnici desumibili dalle disposizioni vigenti, che non state indicate.
La circostanza, inoltre, che non sia stata riportata nella cartografia presentata dall'Impresa una determinata frazione del Comune, menzionata nella sentenza, non può costituire sintomo di insufficienza dell'istruttoria se l'insediamento dista a 1,5 km dalla discarica e la zona di rispetto fissata dal regolamento regionale è di 200 metri.
La conclusione di accoglimento, cui si perviene in ordine al motivo in esame, non muta come è evidente l'esito degli appelli, che vanno complessivamente rigettati.
La spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, riuniti gli appelli in epigrafe, li rigetta;
dispone la compensazione delle spese;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 febbraio 2004 con l'intervento dei magistrati:
Emidio Frascione Presidente
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Paolo Buonvino Consigliere
Cesare Lamberti Consigliere
Marzio Branca Consigliere est.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Marzio Branca f.to Emidio Frascione
IL SEGRETARIO
F.to Gaetano Navarra
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28 maggio 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
p. IL DIRIGENTE
F.to Livia Patroni Griffi
