Consiglio di Stato Sez. V sent. 6579 del 30 ottobre 2003
Impianto smaltimento rifiuti. Variante di progetto

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello:

a) n. 12088/01 proposto dal Consorzio Smaltimento Rifiuti Artigiano (CSRA),  rappresentato e difeso dagli Avv.ti Enrico Piovano e Nicolò Paoletti, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma, Via Tortolini, n 34;

CONTRO

Comune di Cerro Tanaro, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Massimo Colarizi e Mario Vecchione, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in Roma, Via Panama, n. 12;

E NEI CONFRONTI DI

Provincia di Asti, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Nicolò Paoletti, Carlo Berruti ed Enrico Piovano, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo, in Roma, Via Tortolini, n. 34;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, Sezione Seconda ,  n. 2213 del 30 novembre 2001; .

b) n. 10323/01 proposto dal Consorzio Smaltimento Rifiuti Artigiano (CSRA),  rappresentato e difeso dagli Avv.ti Nicolò Paletti, Giovanni Verde ed Enrico Piovano, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in Roma, Via Tortolini, n. 34;

CONTRO

Comune di Cerro Tanaro, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Massimo Colarizi, Mario Secchione e Lorenzo Acquarone, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in Roma, Via Panama, n. 12;

per la riforma

del dispositivo nonché della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, Sezione Seconda , rispettivamente n. 69 in data 23 novembre 2002 e 2036 depositata in data 5 dicembre 2002;

Visti i ricorsi con i relativi allegati ;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Cerro Tanaro ;

Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 24 giugno 2003, il Consigliere Marco Lipari;

Uditi gli avv.ti Piovano, Colarizi, Verde e Acquarone;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

                1          I due appelli, riuniti con l’ordinanza collegiale 1 aprile 2003, n. 1747, sono trattati congiuntamente per essere decisi con un’unica pronuncia, attesa la loro evidente connessione oggettiva e soggettiva.

                2          Con sentenza 30 novembre 2001, n. 2213, il TAR per il Piemonte, Seconda Sezione, in parziale accoglimento del ricorso proposto dal comune di Cerro Tanaro, annullava la deliberazione della Giunta Provinciale di Asti n. 50958 del 15 settembre 2000, avente per oggetto l’approvazione della variante al progetto definitivo dell’impianto per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani, costituito da una discarica di prima categoria da realizzare nel comune di Cerro Tanaro, in località Cascina Boschetto.

                3          Secondo la pronuncia, assumono assorbente considerazione le censure relative alla natura innovativa del progetto approvato dalla Provincia, “considerate tali da far ritenere che ci si trovi di fronte non ad una variante del primitivo progetto, bensì ad un opus sostanzialmente nuovo e, quindi, alla necessità che allo stesso siano applicate le norme introdotte dalla legge regionale n. 40/1998.”

                4          A dire del tribunale, pertanto, era necessario effettuare una nuova valutazione di impatto ambientale, non essendo sufficiente la valutazione riferita all’originario progetto, profondamente innovato, in seguito alle varianti disposte.

                5          Il Consorzio Smaltimento Rifiuti Artigiano (CSRA), con ricorso n. 12088/2001, ha appellato la sentenza, ribadendo e sviluppando le tesi articolate in primo grado.

                6          La Provincia di Asti appella anch’essa in via incidentale la sentenza del tribunale, sviluppando motivi sostanzialmente analoghi a quelli proposti dal Consorzio.

                7          Il comune, costituendosi in giudizio, ha proposto un appello incidentale condizionato, volto a riproporre le censure non esaminate dal tribunale.

                8          In asserita esecuzione della sentenza n. 2213/2001, la Giunta Provinciale di Asti, con deliberazione n. 23895 del 12 aprile 2002, esprimeva il proprio giudizio favorevole di compatibilità ambientale ed approvava definitivamente il progetto dell’impianto.

                9          Con sentenza 5 dicembre 2002, n. 2036, il TAR per il Piemonte, Seconda Sezione, in accoglimento del ricorso proposto dal comune di Cerro Tanaro, annullava la delibera provinciale.

             10          Il nucleo centrale della motivazione del tribunale consiste nell’affermazione che la portata conformativa della sentenza n. 2213/2001 imponesse di rinnovare l’intero procedimento istruttorio riguardante al progetto, non essendo sufficiente la semplice rivalutazione della compatibilità ambientale delle varianti apportate all’originario progetto.

             11          Il Consorzio Smaltimento Rifiuti Artigiano (CSRA), con ricorso n. 10323, ha appellato anche la sentenza n. 2036/2002, ribadendo e sviluppando le tesi articolate in primo grado.

             12          La Provincia di Asti ha impugnato anch’essa la sentenza, proponendo un appello incidentale.

             13          Il comune, costituendosi in giudizio, ha proposto un appello incidentale condizionato, volto a riproporre le censure non esaminate dal tribunale.

             14          Con ordinanza collegiale 1 aprile 2003, n. 1747, la Sezione ha ordinato all’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT) di procedere alla verifica della fattibilità dell’opera, con particolare riguardo alla sussistenza di una falda acquifera nel terreno interessato e della compatibilità dell’attività di smaltimento dei rifiuti con le rilevate caratteristiche idrogeologiche del terreno.

             15          Con relazione depositata il 7 giugno 2003, l’APAT ha adempiuto all’incarico.

             16          L’appello del CSRA n. 12088/2001, rivolto contro la sentenza n. 2213/2001, contesta la necessità di sottoporre le varianti all’originario progetto di discarica ad una nuova valutazione di impatto ambientale.

             17          L’appello è infondato.

             18          Molteplici argomenti, accuratamente evidenziati dal tribunale, pongono in luce il carattere profondamente innovativo della variante al progetto originario e la conseguente necessità di  effettuare una nuova valutazione di impatto ambientale, diretta a ponderare l’effettiva incidenza dell’opera sull’assetto complessivo del territorio.

             19          In primo luogo, proprio il passaggio dal conferimento del rifiuto  tale e quale al rifiuto pretrattato, imposto dalla nuova disciplina introdotta dal decreto legislativo n. 22/1997, rende necessario un ulteriore apprezzamento delle conseguenze ambientali dell’attività esercitata.

             20          Né pare decisivo il rilievo dell’asserito carattere “migliorativo” della variante, trattandosi di un profilo valutabile solo in sede di nuova valutazione dell’impatto ambientale, in concorso con tutti i diversi elementi dell’intervento progettato.

             21          In secondo luogo, non può essere trascurato il passaggio da un impianto a invaso unico della capacità di mc. 487.412 ad un impianto a due vasche della capacità di mc. 327.855. La probabile riduzione delle conseguenze negative dell’opera derivante dalla riduzione della capacità complessiva dell’impianto deve essere valutata e ponderata dagli organi competenti, attraverso lo svolgimento di apposita procedura, nel corso della quale vanno comunque considerati tutti i profili concernenti, fra l’altro, il peso concreto della esistenza di due invasi.

             22          Questa conclusione appare perfettamente compatibile con la vigente normativa in materia di VIA, che pone l’accento sulla considerazione dell’ “insieme degli effetti, diretti ed indiretti, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, singoli e cumulativi, positivi e negativi, che la realizzazione di opere e interventi comporta sull’ambiente inteso come insieme complesso di sistemi naturali e antropici”.

             23          Il dato normativo esige una considerazione essenzialmente qualitativa della valutazione, non riducibile, quindi, alla generica considerazione del maggiore o minore peso dell’opera progettata.

             24          Rilevante risulta anche la variante riferita alla forma della copertura giornaliera del materiale conferito, resa necessaria dalla sopravvenuta disciplina racchiusa nel decreto legislativo n. 22/1997. Si tratta, infatti, di un ulteriore aspetto modificativo dell’intervento che incide in modo significativo sulle caratteristiche generali dell’opera.

             25          Scarsamente significativo appare l’argomento espresso dal consorzio appellante, secondo cui la variazione del progetto riguarderebbe un aumento di costo molto contenuto (pari all’11%), anziché del 60%, come sostenuto dal tribunale. Infatti, pur prendendo atto della imprecisione della pronuncia impugnata, resta ferma la considerazione secondo cui la variazione del progetto incide anche sulla sua componente economica, dimostrando, sotto altro aspetto la diversità dal progetto originario.

             26          Anche le censure sviluppate dall’appellante con il secondo motivo di impugnazione non meritano accoglimento.

             27          Entrambe le modifiche del progetto, riguardanti, rispettivamente, l’inserimento della strada comunale e il trattamento dei rifiuti in altro luogo, prima del loro smaltimento in discarica, rendevano necessaria una nuova valutazione di impatto ambientale, diretta a verificare concretamente i riflessi del nuovo progetto sull’assetto complessivo del territorio comunale interessato.

             28          Infatti, il riferimento alle “notevoli ripercussioni negative sull’ambiente”, quale condizione necessaria (ma anche sufficiente) per determinare l’obbligo di effettuare la VIA, deve essere inteso considerando l’insieme delle attività indicate nel progetto. In concreto, indipendentemente dal possibile carattere migliorativo delle varianti proposte, non pare seriamente dubitabile che l’opera in questione, profondamente ridefinita nei suoi caratteri essenziali, presentasse una effettiva potenzialità ad incidere sull’ambiente.

             29          La reiezione dell’appello principale del Consorzio e dell’appello incidentale della Provincia determina la superfluità dell’esame dell’appello incidentale del Comune di Cerro Tanaro, con cui vengono riproposte le censure dichiarate inammissibili dal tribunale per difetto di contraddittorio nei confronti della Regione o non esaminate perché giudicate assorbite.

             30          Con l’appello n. 10323/2002, il CRSA contesta la sentenza n. 2036/2002, sostenendo che la precedente sentenza n. 2213/2001 non imponesse affatto l’obbligo di rinnovare l’intero procedimento riguardante il progetto di discarica, rendendo necessario solo lo svolgimento della conclusiva valutazione di impatto ambientale.

             31          L’appello è fondato. Verso questa conclusione si pongono tanto la lettera della sentenza n. 2213/2001, quanto i principi generali concernenti la portata conformativa delle sentenze di annullamento (in rapporto ai motivi accolti) e l’esame della sequenza procedimentale svolta prima e dopo la sentenza di annullamento.

             32          Anzitutto, dalla lettura dei motivi di primo grado non emergono con chiarezza censure volte a sostenere la necessità di un rinnovo integrale della procedura.

             33          Ma, soprattutto, la sentenza del 2001 non contiene, nemmeno nella motivazione, alcun significativo riferimento alla integrale caducazione del procedimento, con la conseguente necessità di effettuarne l’integrale rinnovazione.

             34          Non si comprende, del resto, per quali ragioni l’amministrazione non avrebbe potuto conservare le attività e i provvedimenti svolti in precedenza, anche in applicazione del principio di conservazione degli atti giuridici.

             35          In concreto, poi, va osservato che nel momento in cui il progetto è stato riesaminato dalla conferenza di servizi, tutte le amministrazioni interessate (compreso il comune di Cerro Tanaro), erano in possesso degli elaborati progettuali riferite all’opera in questione, da tempo già ufficialmente trasmessi.

             36          In questa prospettiva, pertanto, la mancata riallegazione dei richiesti documenti non sembra idonea ad incidere sulla correttezza della procedura svolta, non determinando alcuna apprezzabile vulnerazione del principio di completezza istruttoria e non ledendo in alcun modo le pretese partecipative del comune.

             37          Per le stesse ragioni, la mancata allegazione del “progetto preliminare” non assume alcun apprezzabile rilievo, trattandosi di aspetti riferiti alla localizzazione del sito, che non possono più formare oggetto di contestazione.

             38          Con l’ordinanza n. 1747/2003, la Sezione ha disposto incombenti istruttori, diretti a verificare, in sostanza, la fondatezza delle censure riproposte dal comune con l’appello incidentale, incentrate sull’asserita inadeguatezza delle valutazioni sulla compatibilità idrogeologica dell’opera.

             39          La relazione dell’APAT, depositata in data 6 giugno 2003 ha chiarito i principali aspetti dell’opera.

             40          In linea preliminare, il collegio osserva che il comune di Cerro Tanaro ha chiesto “la fissazione di una nuova discussione del merito del ricorso con la conseguente assegnazione dei termini di legge per la produzione di documenti e per la predisposizione di memorie difensive di carattere prevalentemente tecnico”.

             41          Tale richiesta non è stata però ribadita nel corso della discussione, durante la quale il comune si è difeso nel merito, dimostrando in sostanza, di non avere alcun interesse a coltivare eccezioni processuali correlate all’osservanza dei termini a difesa.

             42          In tal modo diventa superfluo verificare se nel presente giudizio rovino applicazione i termini abbreviati previsti dall’articolo 23-bis, come si potrebbe affermare considerando la natura di opera pubblica della discarica contestata.

             43          “L’assetto litostratigrafico dell’area è caratterizzato dalla presenza, nei primi trenta metri circa, di terreni appartenenti ai Depositi Alluvionali Quaternari antichi del Pleistocene medio superiore. Nel dettaglio, l’esame dei 16 logs di sondaggio ha permesso di ricostruire la successione stratigrafica del sito che, in funzione delle caratteristiche idrogeologiche, può essere schematizzata come segue (a partire dal piano campagna):

·          terreno agrario;

·          depositi argilloso limosi;

·          depositi a prevalente componente sabbiosa;

·          depositi argillosi di colore bruno-nocciola del substrato.

Gli spessori dei differenti livelli variano in funzione dell’ubicazione dei sondaggi e della morfologia originaria del sito. La presenza del livello a prevalente componente sabbiosa, posto al di sotto del livello argilloso limoso, è risultata pressoché continua in tutta l’area con spessori generalmente superiori a 3 metri.

Gli unici due sondaggi nei quali non è stata identificata la presenza del livello sabbioso sono i sondaggi PZ1-01 e PZ2-01, realizzati nel dicembre 2001, nelle cui stratigrafie sono riportati terreni a granulometria più fine (limi e argille).

Gli scavi effettuati per la realizzazione della discarica hanno portato alla rimozione dello strato argilloso di copertura superficiale portando in affioramento i depositi a prevalente componente sabbiosa, principalmente nel settore settentrionale della vasca che costituisce il punto più depresso di una delle due vasche della discarica dove è previsto il pozzetto di raccolta del percolato.

Nel corso di tutte le campagne d’indagine è stata rilevata la presenza di una falda all’interno dei depositi sabbiosi sottostanti il livello argilloso-limoso di copertura, ma solo le informazioni acquisite a seguito delle indagini condotte nell’aprile del 2003 hanno permesso una definizione dell’assetto idrogeologico dell’area sufficientemente dettagliato.

In particolare, in base alla ricostruzione effettuata utilizzando le misure acquisite nel corso del sopralluogo, la falda ha una direzione prevalente di deflusso orientata NW-SE e un gradiente medio circa di 0,008. La direzione di deflusso e la soggiacenza misurata nei piezometri risulta congrua con quella ricostruita dall’ARPA utilizzando i dati della rete di monitoraggio delle acque sotterranee “Progetto Val Tanaro”.

L’esame delle stratigrafie, il confronto fra le quote di progetto e la morfologia della falda, e le osservazioni effettuate nel corso del sopralluogo evidenziano che, alla data del sopralluogo, il franco fra il piano di posa del telo in HDPE nel punto più depresso della discarica e la superficie di falda era superiore a 5 m.

Dal confronto tra i livelli piezometrici; misurati da ARPA e dal Consorzio, nei pozzi PZ1-01 e PZ2-01 nel periodo compreso tra gennaio 2002 e aprile 2003, riportati nel grafico di Figura 3, sono possibili le seguenti considerazioni:

·          la soggiacenza della falda misurata nei due piezometri a partire dal gennaio 2002 risulta sostanzialmente congruente con quella misurata nel corso del sopralluogo del 13 maggio 2003;

·          le oscillazioni stagionali del livello misurate nei due piezometri nel periodo di riferimento sono inferiori ad 1 metro (il livello attuale rappresenta uno dei livelli di minimo registrati nel corso dell’ultimo anno).

E’ importante sottolineare che, nonostante vi siano misure ripetute nel corso di un anno nei due pozzi di monitoraggio PZ1-01 e PZ2-01, i dati a disposizione non permettono di escludere che, in occasione di eventi meteorici eccezionali, sia possibile un’oscillazione più marcata del livello piezometrico.”

             44          Per quanto riguarda, poi, la valutazione della compatibilità idrogeologica dell’opera, la relazione svolge le seguenti considerazioni.

“I dati ad oggi disponibili sull’assetto idrogeologico del sito rendono evidente che:

·          il franco fra il piano di posa del telo in HDPE nel punto più depresso della discarica e la superficie di falda è superiore a 5 m;

·          le oscillazioni stagionali del livello misurate nei due piezometri nel periodo di riferimento sono inferiori ad 1 metro.

In definitiva la scelta localizzativa dell’intervento risponde alle indicazioni contenute nel:

·          Piano Regionale di Smaltimento Rifiuti approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale del 29 luglio 1997 n. 436-11546,

·          Piano Regionale per l’organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti, approvato con Deliberazione di Consiglio Regionale del 24 maggio 1988 n. 832-7331

·          Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti 1998-2001.

             45          La relazione prosegue, chiarendo le caratteristiche tecniche del previsto sistema di impermeabilizzazione.

             46          Dai dati del progetto (sia il Progetto Definitivo approvato con D.G.R. 102-7593 del 3 aprile 1996 sia la Variante al Progetto Definitivo approvato con D.G.P. 23895 del 12 aprile 2002) risulta l’adozione, come barriera di fondo, di un sistema di impermeabilizzazione composito costituito da una geomembrana in HDPE dello spessore di 2.5 mm, sovrapposta ad uno strato di argilla dello spessore di 1 m avente conducibilità idraulica non superiore a 10-7 cm/s. Lo stesso sistema di impermeabilizzazione è previsto in corrispondenza delle pareti della vasca. I due materiali impermeabilizzanti (argilla + geomembrana) verranno posizionati a diretto contatto, senza soluzione di continuità.

Pertanto il sistema di impermeabilizzazione del fondo e delle pareti della vasca è stato progettato nel rispetto della Normativa allora vigente (Delib. C.I. 27/07/1984) e in accordo con la Direttiva appena recepita, nonché rispondente ai criteri di progettazione indicati nelle “Linee guida per le discariche controllate di rifiuti solidi urbani” redatte dal Comitato Tecnico Discariche.

Sulla base dei dati ad oggi disponibili, si può comunque affermare che il fondo della discarica poggia, nel settore nord orientale, (zona più depressa dove è previsto il pozzetto di raccolta per gravità del percolato) su terreni a matrice sabbioso-limosa con livelli ghiaiosi e che la falda si trovava, al momento del sopralluogo, ad una profondità di circa 5 m dal piano di posa del manto in HDPE. Pertanto, il progetto risulta, su questo aspetto, sicuramente migliorabile in quanto avrebbe potuto prevedere un ulteriore intervento di “rafforzamento” del sistema di impermeabilizzazione per garantire una maggiore protezione e salvaguardia della falda idrica e più in generale del sottosuolo.

             47          Sostanzialmente, quindi, l’istruttoria espletata non offre significativi elementi di sostegno alle tesi espresse dal comune con l’appello incidentale, che deve essere respinto.

             48          Infatti, gli accertamenti compiuti dall’APAT confermano sostanzialmente la correttezza dei risultati cui era pervenuta l’amministrazione ed escludono che si sia verificata una apprezzabile carenza istruttoria in ordine alla approfondita valutazione dei possibili riflessi idrogeologici dell’opera contestata.

             49          E non si può dire che l’accertata compatibilità della progettata discarica con l’assetto idrico dell’area derivi da un’attività posta in essere nel corso del giudizio. In tal modo il comune sembra confondere le ulteriori attività compiute dalla Provincia e dal Consorzio per verificare la situazione dei luoghi con la pregressa attività istruttoria che appare immune dalla lamentate illegittimità per insufficiente apprezzamento delle circostanze di fatto.

             50          Gli ulteriori rilievi sviluppati dal comune con la propria memoria del 13 giugno 2003 non risultano idonee a scalfire la correttezza del percorso argomentativi svolto dall’APAT, idoneo a dimostrare in modo attendibile la piena compatibilità dell’opera con i generali parametri di sicurezza ambientale richiamati dallo stesso comune.

             51          Le critiche svolte dal comune, il quale parla di una relazione “maldestra e lacunosa” risultano alquanto generiche. Non si indica, infatti, in base a quali altri parametri l’APAT avrebbe dovuto condurre la propria indagine, né sono indicati elementi concreti (desumibili dalla relazione tecnica) idonei ad evidenziare particolari rischi ambientali.

             52          Per analoghe ragioni, non meritano condivisioni le generiche doglianze riferite alla asserita inadeguatezza del sistema dei piezometri, utilizzati per effettuare il costante monitoraggio della falda ed alle risultanze tecniche riferite alla frazione organica stabilizzata (FOS), nonché alle indicazioni prescrittive, richiamate dall’APAT per confermare la sostanziale compatibilità ambientale dell’opera in contestazione.

             53          In definitiva, quindi:

a)     l’appello n. 12088/2001 del CSRA e l’appello incidentale della Provincia di Asti devono essere respinti;

b)    l’appello incidentale condizionato del comune di Cerro Tanaro nel ricorso n. 12088/2001 deve essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse, conseguente al rigetto degli avversi appelli;

c)     l'appello principale del CSRA n. 10323/2002 e l’appello incidentale della Provincia di Asti devono essere accolti;

d)    l’appello incidentale del comune di Cerro Tanaro, nel ricorso n. 10323/2002 deve essere respinto.

Le spese possono essere compensate.

Per Questi Motivi

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello n. 12088/2001, proposto dal CSRA; accoglie l'appello principale n. 10323/2002, proposto dal CSRA; respinge l’appello incidentale proposto dal comune di Cerro Tanaro;

dichiara le spese di lite interamente compensate tra le parti in giudizio;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 giugno 2003 , con l'intervento dei signori:

Agostino Elefante              - Presidente

Raffaele Carboni                - Consigliere

Corrado Allegretta                  - Consigliere

Marco Lipari                           - Consigliere Estensore

Marzio Branca                        - Consigliere

L'ESTENSORE                                   IL PRESIDENTE

F.to Marco Lipari                     F.to Agostino Elefante