Sistema sanzionatorio italiano di contrasto alla pesca illegale. Inefficienze del sistema normativo

di Daniela MAINENTI

Prof. Daniela Mainenti Straordinario in diritto processuale penale comparato Università UniNettuno

La normativa italiana che dà piena attuazione alla normativa UE in materia di controllo della pesca è contenuta in una serie di disposizioni prodotte tra il 2010 e il 2016, con alcune modifiche che giungono fino al 2019 con riferimento al testo unico sulla pesca italiana ¹.

In queste norme si sottolinea ciò che costituisce una "grave violazione" secondo le norme della Politica comune della pesca (PCP). Lo si fa ricordando le infrazioni e i reati amministrativi pertinenti elencati negli articoli 7 e 10 nello stesso strumento legislativo dove si elencano ulteriori violazioni di natura amministrativa che costituiscono violazioni delle norme sulla pesca, ma che non rientrano nella categoria di "violazione grave" ai sensi del diritto dell'UE, come attuato dal diritto italiano. Tuttavia, si rileva, che lo stesso non vale per le tre categorie di "infrazioni gravi”, espressamente elencate all'articolo 90 del regolamento (CE) n. 1224/2009 del 29 novembre 2009 che istituisce un sistema comunitario di controllo per garantire il rispetto delle norme della PCP il cd "regolamento sul controllo", che non sono espresse.

Per quanto riguarda l'individuazione delle infrazioni, le disposizioni definiscono le misure immediate di esecuzione da adottare nei confronti dei trasgressori delle norme della PCP ai sensi dell'articolo 43 del regolamento INN, le sanzioni penali e le misure amministrative ai sensi dell'articolo 44, nonché le sanzioni accessorie ai sensi dell'articolo 45 del medesimo regolamento.

Purtroppo, la legge italiana non ha reso disponibili alle autorità di esecuzione tutte le norme relative alle misure immediate di esecuzione elencate all'articolo 43, paragrafo 1, del regolamento INN per gravi violazioni delle norme della PCP.

E, cosa ancora più importante, queste misure non vengono applicate immediatamente dopo l'infrazione, quando la persona cioè è semplicemente "sospettata di aver commesso o è coinvolta nell'atto di commette una grave violazione" delle norme della PCP, come esplicitamente richiesto dall'articolo 43, paragrafo 1, del regolamento INN e dall'articolo 91 del regolamento di controllo. Ciò significa che, in realtà, nel diritto italiano, le misure immediate di esecuzione descritte nella legislazione dell'UE mancano totalmente così come manca qualsiasi forma di deterrenza a carattere "preventivo".

Ai sensi della normativa italiana, non tutte le "gravi violazioni" delle norme della PCP sono punite con sanzioni penali. In particolare, mentre tutte le violazioni delle norme della PCP sono punite con una multa amministrativa, solo sette tipi di infrazioni sono punite con sanzioni penali ai sensi del diritto italiano. Nella maggior parte dei casi, le infrazioni sono punite con una forbice sanzionatoria che oscilla da 2.000 a 12.000 euro. In alcuni casi, gli importi dell'ammenda amministrativa sono raddoppiati: e cioè quando gli atti illeciti riguardano la pesca del tonno rosso (Thunnus thynnus) o del pesce spada (Xiphias gladius). Ma la novità più significativa tra le modifiche di cui all'articolo 39 della legge 154/2016 è stata la depenalizzazione di qualsiasi atto consistente nella detenzione, sbarco, traslochi, trasporto e commercializzazione del novellame. Con ciò’ aprendo un varco, che è una voragine, nel caso della pesca scientifica dello stesso quando viene esercitata in quantità abnormi.

Tali forme di depenalizzazione sono state poi ulteriormente enfatizzate dai successivi interventi normativi sulla legge. La ragione di tale scelta iniziale del legislatore italiano probabilmente risiede nella esigenza di dover rispettare i requisiti del regolamento del controllo, che incoraggiava gli Stati membri a utilizzare preferibilmente sanzioni amministrative per affrontare al meglio le violazioni delle norme della PCP.

Il problema però che tutto ciò, tradotto in normativa nazionale, ha finito con l’alleggerire l’effettività della legislazione italiana in materia di pesca.

Le ammende fissate tra un minimo fisso e un massimo fisso, infatti, non tengono affatto conto della necessità di dover corrispondere a "almeno cinque volte" o, in caso di recidiva entro cinque anni, "almeno otto volte il valore dei prodotti della pesca ottenuti commettendo la grave infrazione", come previsto dall'articolo 44, paragrafo 2, del regolamento EU sulla INN. Inoltre, non si fa menzione nella legge italiana del caso del ripetersi delle infrazioni e delle relative conseguenze sanzionatorie.

Ancora più preoccupante è il dato per il quale la legge italiana sulla pesca non recepisce il requisito dell'UE consistente nel "tenere conto del valore del pregiudizio alle risorse ittiche e all'ambiente marino in questione".

La giurisprudenza italiana, viceversa, ha dimostrato che l'applicabilità delle recenti disposizioni in materia di diritto penale ambientale alle attività di pesca INN consente una migliore protezione delle risorse alieutiche. Il diritto penale ambientale è stato applicato, ad esempio, nei casi di pesca illegale con esplosivi. Infatti, il nuovo quadro giuridico penale in Italia per la protezione dell'ambiente rafforzerebbe, e di molto, la lotta contro la pesca INN, quando i comportamenti illeciti sono potenzialmente protesi all'"inquinamento ambientale" o ai "disastri ambientali".

La necessità di stabilire norme più severe per i pescherecci e i cittadini dell'UE è diventata ancora più evidente quando la Corte dei conti europea pubblicò la sua relazione speciale n. 7/2007. Secondo questo documento, non solo i sistemi nazionali di ispezione si erano dimostrati incapaci di prevenire violazioni delle norme della PCP, ma non hanno, per ciò che interessa questa analisi, garantito un'efficace individuazione delle violazioni e un'azione di follow-up coerente. La ratio originale della norma era volta a garantire l'effettiva applicazione delle norme della PCP. Sia il regolamento INN che il regolamento sul controllo, infatti, si basavano essenzialmente sul principio che le sanzioni dovevano eliminare qualsiasi vantaggio economico che potesse derivare dalla pesca INN e avere un effetto deterrente sufficiente su qualsiasi potenziale trasgressore. L'obiettivo delle misure e delle sanzioni che gli Stati membri dovevano adottare in conformità al regime regolatorio dell'Unione europea è quindi quello di punire gli operatori illegali nella misura in cui non possano più trarre profitto dalle loro attività. Gli articoli 3 e 42 del regolamento INN, integrati dall'articolo 90 del regolamento di controllo, che affrontano le "infrazioni gravi", specificano su quale base un peschereccio è considerato impegnato nella pesca INN. Il regolamento INN istituisce un sistema comprendente tre tipi di conseguenze derivanti da infrazioni, vale a dire misure immediate di esecuzione, sanzioni per infrazioni gravi e sanzioni accessorie A differenza delle sanzioni accessorie, le sanzioni per le infrazioni gravi sono, viceversa, obbligatorie. Pertanto, sulla base degli articoli 43 e 45 del regolamento INN, gli Stati membri sospendono l'autorizzazione a pescare come misura di esecuzione immediata e possono successivamente sospendere o revocare tale autorizzazione come sanzione accessoria.

Il caso specifico dell'Italia dimostra quanto sia stato difficile per alcuni Stati membri applicare correttamente le norme comunitarie in materia di pesca.

Tra tutte le misure tecniche dell'Unione europea in materia di pesca e tutti i requisiti relativi alla loro attuazione, la limitazione e il successivo divieto delle reti da posta derivanti sono quelli che hanno creato più problemi all'Italia. Nel nostro Paese, i pescatori di alcune località tradizionalmente usavano reti da posta derivanti di una certa lunghezza, in alcuni casi più lunghe di 20 km, chiamate spadare. Prima dell'adozione delle relative restrizioni dell’UE, la politica normativa italiana sulle reti da posta derivanti era a dir poco minima, e la situazione, purtroppo non è cambiata molto dopo l'adozione delle restrizioni dell’UE. E ci sono numerosi precedenti per cui la Corte di Giustizia europea ha rilevato che l'uso e la detenzione a bordo da parte di pescatori italiani di reti da posta derivanti illegali era una pratica frequente, comune e diffusa.

Le ultime informazioni pubblicamente disponibili sulla composizione e le aree operative della flotta peschereccia italiana evidenziano le principali situazioni e luoghi in cui sono state rilevate infrazioni (cioè in mare, negli impianti di sbarco, nelle piattaforme logistiche e nei magazzini all'ingrosso, negli aeroporti, nei mercati ittici, nei supermercati e nel commercio al dettaglio, nelle strutture di servizi alimentari, sulla strada e negli stabilimenti ittici), il tipo di trasgressore (cioè il titolare della licenza , pescatore non professionista, autista, grossista, operatore logistico, commerciante, rivenditore, venditore ambulante, diportista, operatore della catena alimentare, ristoratore, ecc.) e il tipo di violazione. Forniscono inoltre un elenco dei tipi e del numero di attrezzi da pesca sequestrati. I dati raccolti a disposizione forniscono un quadro risalente agli anni 2010-2014 nonostante vi sia l’obbligo per il nostro Paese di compilare la relazione ogni 5 anni di cui all'articolo 118, § 1, del Regolamento di Controllo, con i dati definiti come nell'allegato XXXVII del Regolamento di Applicazione. Dai dati disponibili, come si vede nel box a destra, il quadro è sconfortante. La prossima relazione di 5 anni, relativa al periodo 2015-2019, non è ancora disponibile. Tuttavia, il Comando Generale delle Autorità Portuali ha fornito informazioni sui punti di penalità assegnati fino al 2018 ai titolari di licenza e ai comandanti.

Nel periodo in esame, sono state sequestrate complessivamente solo 23 imbarcazioni. La metà di loro è stata sequestrata dopo ispezioni in mare. Pochi di essi sono stati sequestrati dopo ispezioni effettuate nei porti (3), nei mercati ittici (3) e in altri luoghi. Non vale nulla il fatto che, sul totale, 9 imbarcazioni appartengono ad operatori non professionali (operatori della pesca ricreativa). Le sanzioni includevano la chiusura di imprese in soli 4 casi (ristoranti e piccoli mercati). Secondo le informazioni fornite per il periodo in esame, i punti sono stati assegnati ai comandanti delle navi in 264 casi e ai titolari di licenze in 268 casi. Secondo il chiarimento fornito dagli ufficiali della Capitaneria di Porto, la leggera differenza di numeri si spiega con il fatto che, in casi sporadici, la violazione non poteva essere ricondotto sia al comandante che al titolare della licenza, ma solo a quest'ultimo da cui se ne dedurrebbe in fase di rilevamento, una forte componente di discrezionalità da parte dell’operatore del controllo. In 264 casi sono stati somministrati 1291 punti di penalizzazione ai comandanti dei pescherecci.

I comandanti sono stati sospesi dalle loro funzioni solo in 7 casi.

In 268 casi sono stati assegnati solo in 35 i punti di penalità ai titolari di licenza per 1301.

Le licenze di pesca sono state sospese soltanto in 18 casi .

Le violazioni che coinvolgono il tonno rosso e le specie di pesce spada hanno portato all'assegnazione di punti in soli 5 casi.

Le pratiche di pesca illegale che comportano l'uso di reti da posta derivanti hanno portato all'assegnazione di punti soltanto in 4 casi.

Inoltre, per il periodo compreso tra il 1° gennaio e il 25 settembre 2018, le autorità italiane hanno annullato 744 punti di penalizzazione assegnati agli armatori, relativi a 104 infrazioni. Per i titolari della licenza, il numero di punti annullati è di 836 in 113 casi diversi. Tutti questi punti non sono stati necessariamente assegnati nel 2018. La loro cancellazione è il risultato di un processo avviato dal titolare della licenza o dal comandante per eliminarli.

Come si è visto sopra, le disposizioni modificate stabiliscono ora sanzioni monetarie più elevate, tra i 1.000 e i 75.000 euro (raddoppiate quando la violazione riguarda il tonno rosso o le specie di pesce spada), e sanzioni accessorie, identificate a seconda della gravità della condotta illecita e del volume delle catture illegali. Prima di tali emendamenti, tuttavia, la pesca di specie sottotaglia era punita come reato, con un'eventuale pena detentiva da 2 a 24 mesi o una multa da 2.000 a 12.000 euro.

Ebbene, mentre gli emendamenti del 2016 hanno aumentato l'importo delle sanzioni amministrative, anche per quanto riguarda la pesca ricreativa commessa in violazione delle norme di conservazione, da un lato, si vede che la normativa modificata punisce con multe più elevate tutte le infrazioni già previste dal D.Lgs. 4/2012, d'altro canto però, ha depenalizzato alcuni comportamenti, ora puniti solo con multe.

In alcuni casi, le sanzioni amministrative sono integrate da sanzioni accessorie, come la sospensione del certificato di adesione al registro dei Pescatori, la sospensione della licenza di pesca da 3 a 6 mesi e, in caso di recidiva, il ritiro della licenza, (in verità sono proprio tali sanzioni accessorie ad essere le più temute dai pescatori professionisti). E, in effetti, a seguito della depenalizzazione di diverse pratiche di pesca illecite la Corte di cassazione si è espressa affermando che comportamenti precedentemente puniti come reati ora devono essere considerati violazioni amministrative.

Pertanto, sembrerebbe che, dopo il 2016, i trasgressori siano stati esentati dalla responsabilità penale.

Il quadro, però, è più complesso di così e merita uno sguardo alla giurisprudenza. Nel contesto del controllo e dell'applicazione della pesca, sembra opportuno, a tal proposito, citare due casi recenti che, per la prima volta in Italia, hanno qualificato la pesca illegale come "reato ambientale.” Tale qualificazione potrebbe avere un profondo impatto sul perseguimento delle attività di pesca illegale da parte delle autorità italiane. Infatti, l'attuale quadro giuridico italiano sui reati contro l'ambiente è stato reso più rigoroso con l'adozione della legge n. 68 del 22 maggio 2015. Questo strumento ha introdotto un nuovo titolo nel codice penale (Titolo VI-bis, Dei delitti contro l’ambiente) che mira a rafforzare il relativo sistema di sanzioni e la lotto al crimine ambientale. La legge 68/2015 ha attuato nella legge italiana la Direttiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 sulla tutela dell'ambiente attraverso il diritto penale.

Due tipologie di reati previsti oggi dal codice penale italiano possono essere rilevanti nell'ambito della pesca:

• "inquinamento ambientale", che punisce con una reclusione da 2 a 6 anni e una multa da 10.000 a 100.000 euro chi provoca illecitamente un danno significativo e misurabile o un deterioramento a: - acque o aria, o porzioni significative o larghe di suolo o sottosuolo; - ecosistemi, biodiversità, flora e fauna;

• "disastro ambientale", che punisce con una reclusione da 5 a 15 anni chi causa illecitamente, in alternativa: - un danno irreversibile all'equilibrio di un ecosistema; - un danno all'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione è particolarmente costosa e può essere misure eccezionali; - un reato alla pubblica sicurezza, in quanto il fatto è di particolare rilevanza in termini di estensione del danno che ha comportato, del suo effetto nocivo o del numero di persone colpite o esposte a pericolo. In entrambi i casi, la pena è aumentata fino a un terzo se il danno si verifica in un'area naturale protetta, in una zona soggetta a restrizioni paesaggistiche, ambientali, storiche, artistiche, architettoniche o archeologiche o se si tratta di specie animali o vegetali in via di estinzione. Tra le conseguenze più importanti della legge 68/2015 vi è che le autorità hanno a disposizione mezzi investigativi particolarmente efficaci, come le intercettazioni di conversazioni e l'articolo 452-bis del Codice penale italiano. ² Tuttavia, a livello normativo, il sistema italiano del controllo potrebbe essere più preciso, evidenziando così la necessità di ulteriori sforzi da parte italiana d per allinearsi ai requisiti dell'UE. In pratica, l'esistenza di relazioni non ufficiali sull'impatto delle attività di pesca INN da parte di pescherecci italiani che rimangono impuniti richiede che l'Italia migliori le operazioni di controllo e sorveglianza e dimostri un'effettiva diminuzione delle attività di pesca INN da parte dei pescherecci italiani sia nelle acque mediterranee che al largo delle coste degli Stati dell'Africa occidentale. L'elemento più significativo della riforma legislativa italiana del 2016 sul controllo e l'esecuzione della pesca, invece, è stata la depenalizzazione di alcune comportamenti illeciti precedentemente puniti come reati.

Questo sistema sanzionatorio ha dimostrato di non essere un deterrente sufficiente per le organizzazioni criminali impegnate nella pesca illegale, per due motivi:

1. in primo luogo, a causa della depenalizzazione, i membri di tali organizzazioni non sono più obbligati a difendersi nei procedimenti penali;

2. in secondo luogo, queste organizzazioni, rispetto a un singolo pescatore, ( che nella maggior parte dei casi dimostra di non avere la sufficiente disponibilità a pagare le sanzioni pecuniarie comminate con l’effetto di una ulteriore inefficacia dell’impianto sanzionatorio) possono facilmente pagare le sanzioni monetarie e continuare a pescare illegalmente, poiché i benefici derivanti dal continuare a pescare illegalmente superano di gran lunga l'importo delle sanzioni. È un dato di fatto che la pesca INN può facilmente diventare un'attività illegale "organizzata" e dovrebbe pertanto essere punita con adeguate sanzioni penali.

Non si tratta solo di gestione delle risorse, l'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine ha sottolineato che "le attività criminali, quelle cioè derivanti dal crimine organizzato, nel settore della pesca sono spesso considerate sinonimi di pesca illegale che molti Stati non considerano o perseguono come reati penali, ma piuttosto come un problema di gestione della pesca, comminando sanzioni basse e solitamente amministrative. Le organizzazioni criminali organizzate si impegnano così nella criminalità della pesca con relativa impunità a causa sia del basso rischio sia degli alti profitti e degli sforzi non coordinati, inefficaci delle forze dell'ordine nazionali e transfrontaliere.

Molto efficace, nel senso della deterrenza, sarebbe, infine, ipotizzare la valorizzazione di interventi d’ordine preventivo, quali forme di actio in rem, intese come sequestri/confische preventivi di un ingiusto/illecito profitto.