Consiglio di Stato Sez. V n.8687 del 23 dicembre 2019
Rifiuti.Abbandono e termine per eseguire gli interventi in sostituzione del responsabile.

La normativa di settore da un lato non prevede alcun potere di carattere coercitivo nei confronti del responsabile rispetto agli obblighi di fare inerenti all'abbandono incontrollato di rifiuti e dall'altro lato non pone a carico delle amministrazioni competenti alcun termine per eseguire gli interventi in sostituzione del responsabile.

Pubblicato il 23/12/2019

N. 08687/2019REG.PROV.COLL.

N. 07520/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7520 del 2014, proposto da
Immobiliare Anna s.r.l., in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Girolami, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Paolo Panariti, in Roma, via Celimontana 38;

contro

Comune di Canegrate, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Pilia, con domicilio eletto presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro 13;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 1434/2014, resa tra le parti, concernente la domanda di risarcimento danni conseguenti alla ritardata bonifica di un’area a destinazione industriale sita nel Comune di Canegrate;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Canegrate;

Vista la memoria conclusionale dell’amministrazione e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Panariti, in dichiarata delega di Girolami, e Pilia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. La s.r.l. Immobiliare Anna ha agito nel presente giudizio per la condanna del Comune di Canegrate al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’ordine di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dell’area a destinazione industriale dell’estensione di circa 9.000 mq di sua proprietà, ubicata in via Vercelli 28 e censita al foglio 10, mappale 377, emesso dall’amministrazione comunale (con ordinanza n. 88 del 14 dicembre 2000) a causa dell’accumulo non autorizzato di un ingente quantitativo di pneumatici e scarti della lavorazione della gomma, commesso dalla GEF Termoidraulica e depurazione acque s.r.l., conduttrice dell’area dalla stessa Immobiliare Anna (con contratto in data 8 febbraio 1994). L’ordine di bonifica era annullato su ricorso della Immobiliare Anna dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sentenza 18 luglio 2001, n. 4934). Tuttavia, avendo eseguito in proprio i lavori di bonifica lo stesso Comune di Canegrate aveva iscritto in rivalsa l’onere reale sull’area per il relativo controvalore di € 788.429,80, assistito da privilegio speciale immobiliare, ai sensi dell’art. 17, commi 10 e 11, dell’allora vigente decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/56/CEE sui rifiuti, 91/698/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).

2. La ricorrente ha chiesto il risarcimento per i danni subiti a causa del fatto che il Comune non le aveva mai comunicato tutti i precedenti ordini di sgombero dei rifiuti emessi nei confronti della responsabile dell’inquinamento GEF Termoidraulica e depurazione acque, e non aveva mai portato ad esecuzione tali provvedimenti nei confronti della società responsabile, poi fallita nell’ottobre del 1999, così da consentire alla medesima responsabile di proseguire nella propria condotta illecita. I pregiudizi dedotti dalla ricorrente consistono oltre, all’onere reale sopra menzionato, anche nel credito a titolo di canoni di locazione non soddisfatto dalla conduttrice GEF Termoidraulica, pari ad € 539.123,01, e dal fallimento di quest’ultima, a causa della mancanza di attivo; evento che la Immobiliare Anna sostiene che sostiene che non si sarebbe verificato se il Comune di Canegrate avesse impedito tempestivamente l’illecita attività di stoccaggio di rifiuti sul proprio terreno anziché attendere cinque anni dalla segnalazione del fatto da parte dell’autorità sanitaria.

3. La domanda risarcitoria è stata respinta dal medesimo giudice di primo grado con la sentenza in epigrafe ed è riproposta con dalla Immobiliare Anna il presente appello, al quale resiste il Comune di Canegrate.

DIRITTO

1. La Immobiliare Anna premette che la responsabilità del Comune di Canegrate per l’accumulo di rifiuti gommosi sul terreno di sua proprietà dato in locazione alla GEF sarebbe riconducibile innanzitutto al fatto che l’amministrazione non la abbia mai messa a conoscenza di tale illecita situazione, benché nota sin dal luglio del 1996, in seguito al sopralluogo sull’area dell’allora U.S.S.L. n. 34 di Legnano, comunicato al Comune con nota dell’11 luglio 1996, prot. n. 6642; ed inoltre all’inerzia con cui la medesima amministrazione locale, pur notificando alla GEF una serie di diffide dal proseguire l’attività illecita e di ordinanze di rimozione dei rifiuti, non ne ha mai eseguita coattivamente alcuna, così da consentire a quest’ultima – nel frattempo resasi morosa nel pagamento dei canoni di locazione, e nei confronti della quale nel 1997 essa appellante aveva ottenuto lo sfratto, eseguito tuttavia solo nel 2002, dopo il fallimento della conduttrice - di continuare ad accumulare rifiuti sul terreno, per una quantità stimata dalla stessa U.S.S.L. in 5.634.070 kg nel periodo dall’aprile 1996 al luglio 1997 (con nota del 20 agosto 1997, prot. n. 7947). Secondo la società appellante l’accumulo così verificatosi avrebbe quindi aggravato l’onere economico per i lavori di bonifica poi eseguiti in proprio dal Comune di Canegrate e poi da questo riversati su di essa appellante (con determinazione n. 72 del 21 marzo 2002), attraverso l’onere reale sulla proprietà per il relativo valore, ai sensi del sopra citato art. 17, comma 10, d.lgs. n. 22 del 1997.

2. L’Immobiliare Anna sottolinea che solo con l’ordinanza di bonifica n. 88 del 14 dicembre 2000 il Comune di Canegrate le ha formalmente comunicato la situazione di accumulo dei rifiuti sull’area di sua proprietà e che tale provvedimento è stato annullato dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con la citata sentenza 18 luglio 2001, n. 4934, perché emesso nei confronti di un soggetto non responsabile. La società aggiunge che a tale annullamento faceva seguito un’ordinanza di analogo contenuto nei confronti del fallimento della GEF (n. 83 del 24 luglio 2001), la cui inottemperanza rendeva necessari i lavori di bonifica da parte della stessa amministrazione, che poi iscriveva in rivalsa l’onere reale sul terreno.

3. Al medesimo riguardo la Immobiliare Anna precisa che il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia pur annullando l’ordine originario ha nondimeno declinato la propria giurisdizione sulla domanda risarcitoria da essa contemporaneamente proposta e che anche il giudice ordinario successivamente adito per il risarcimento dei danni ha declinato a sua volta la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo (sentenze del Tribunale di Milano – sezione staccata di Legnano n. 141 dell’8 settembre 2006 e della Corte d’appello di Milano n. 1807 del 18 giugno 2010). A fronte di tale ulteriore declinatoria di giurisdizione e di «modifiche legislative intervenute nel corso dei sopracitati giudizi» la Immobiliare Anna riferisce di essersi quindi rivolta «nuovamente al Tribunale Amministrativo», che tuttavia ha respinto la domanda risarcitoria nei confronti del Comune di Canegrate con la sentenza oggetto del presente appello.

4. Tanto premesso, con il primo motivo d’appello la Immobiliare Anna censura la sentenza per avere escluso la negligenza dell’amministrazione comunale, benché a conoscenza dell’illecito stoccaggio di rifiuti sin dal luglio del 1996 (con la citata nota n. 6642 dell’11 luglio 1996) e per essersi limitata «a notificare alla società GEF una sequenza di ordinanze» di diffida e di rimozione, senza però eseguirne alcuna. L’originaria ricorrente censura la sentenza di primo grado per travisamento degli atti di causa, laddove è stato ravvisato un contributo causale della stessa Immobiliare Anna, consistito nel ritardo con cui quest’ultima ha attivato i mezzi a tutela della proprietà contro la conduttrice morosa e per l’utilizzo dell’area per finalità illecite.

5. Con il secondo motivo d’appello la Immobiliare Anna ribadisce che in violazione degli obblighi di pubblicità e comunicazione previsti in materia il Comune di Canegrate non le ha mai comunicato le ordinanze di rimozione di rifiuti illecitamente stoccati emesse nei confronti della GEF e che nondimeno il Tribunale amministrativo non ne abbia ravvisato la responsabilità per i danni subiti, consistiti non solo nell’onere reale per i lavori di bonifica eseguiti in proprio dall’amministrazione, ma anche nell’impossibilità per essa appellante di soddisfarsi nei confronti della conduttrice e nel fallimento di questa per i canoni di locazione dalla stessa dovuti, pari ad € 539.123,01.

6. Con il terzo motivo d’appello l’Immobiliare Anna lamenta che il Tribunale amministrativo abbia «deciso di ignorare l’incuria, l’omissione della dovuta diligenza nello svolgimento della funzione pubblica», benché nella mancata esecuzione delle ripetute ordinanze di rimozione dei rifiuti sia ravvisabile «l’evidente volontarietà della stessa omissione» e dall’ingiustificata tolleranza con cui è stato consentito l’accumulo del materiale.

7. Così sintetizzati i fatti costituitivi della domanda risarcitoria, va innanzitutto accolta l’eccezione riproposta dal Comune di Canegrate di inammissibilità della stessa, perché proposta tardivamente rispetto al termine previsto dall’art. 59, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), ovvero tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza del giudice civile che ha declinato la propria giurisdizione ed affermato quella del giudice amministrativo sulla stessa domanda. La sentenza in questione è quella, sopra citata, della Corte d’appello di Milano del 18 giugno 2010, notificata alla Immobiliare Anna il successivo 21 luglio e dunque divenuta cosa giudicata, per il decorso del termine di 6 mesi ex art. 327, comma 1, cod. proc. civ., aumentato dei 45 giorni della sospensione feriale (secondo la disciplina allora vigente) il 2 febbraio 2011. Ne segue che il termine di tre mesi fissato dal sopra citato art. 59, comma 2, l. n. 69 del 2009 è spirato il 2 maggio 2011, mentre il ricorso di primo grado con cui la domanda risarcitoria è stata riproposta è stato notificato il 13 luglio 2011.

Deve precisarsi al riguardo che l’azione proposta nel presente giudizio è la stessa già oggetto di domanda in sede civile e ciò consente di affermare che su di essa sia intervenuta una pronuncia giurisdizionale che ha consumato il diritto di azione della società immobiliare, data dalla più volte richiamata sentenza della Corte d’appello di Milano del 18 giugno 2010. Infatti, entrambe hanno quale petitum la condanna del Comune di Canegrate al risarcimento dei danni e quale causa petendi della domanda risarcitoria l’inerzia tenuta dall’amministrazione comunale rispetto all’illecita condotta della GEF di accumulo di rifiuti sul terreno di proprietà dell’Immobiliare Anna, da cui è derivata l’iscrizione su quest’ultimo onere reale per i lavori di bonifica svolti in proprio dal medesimo Comune.

8. A prescindere da questa pur assorbente ragione la domanda risarcitoria è peraltro infondata nel merito, come già ritenuto dal Tribunale amministrativo.

9. Deve innanzitutto premettersi che gli obblighi di rimuovere rifiuti illecitamente abbandonati gravano sul soggetto responsabile. Ciò sia in base al regolamento locale di igiene e al potere di adottare provvedimenti contingibili ed urgenza, richiamati nelle prime ordinanze emesse dal Comune di Canegrate nelle prime ordinanze emesse nei confronti della GEF per lo sgombero dei rifiuti gommosi da questa abbandonati sul terreno di proprietà dell’appellante (ordinanze nn. 81 del 2 agosto 1996, 101 del 5 settembre 1996, 128 del 26 novembre 1996), che secondo il sistema introdotto dal decreto legislativo n. 22 del 1997 più volte citato, su cui invece si fondano le successive ordinanze (nn. 130 del 10 settembre 1997, 148 del 13 ottobre 1997, 57 del 14 aprile 1998, 103 del 9 luglio 1998), di cui l’odierna appellante lamenta l’inattuazione. A quest’ultimo riguardo può essere richiamato l’art. 14, comma 3, d.lgs. n. 22 del 1997, il quale prevede che in caso di abbandono incontrollato di rifiuti «Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate».

10. Per situazioni di inquinamento accertate dalla competente autorità l’art. 17, comma 2, d.lgs. n. 22 del 1997 prevede che il responsabile «è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento»; il successivo comma 9 prevede che qualora il responsabile non provveda «gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale sono realizzati d’ufficio dal Comune territorialmente competente…».

Le disposizioni ora citate prevedono dunque un intervento dell’amministrazione comunale in sostituzione del responsabile, per il caso di inottemperanza di quest’ultimo, e un diritto di rivalsa per gli interventi così eseguiti, attraverso l’«onere reale sulle aree inquinate» ai sensi del già menzionato art. 17, comma 10, d.lgs. n. 22 del 1997.

11. Disposizioni di tenore analogo sono contenute nel regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, di cui al d.P.R. 25 ottobre 1999, n. 471. In particolare l’art. 14 del regolamento prevede che gli interventi sono realizzati dal Comune territorialmente competente quando tra l’altro il responsabile dell’inquinamento non vi provveda (comma 1), secondo «un ordine di priorità stabilito nel “Piano regionale per la bonifica delle aree inquinate” di cui all’articolo 22, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, (…) che costituisce parte integrante dei Piani regionali di gestione dei rifiuti, salva l’adozione degli interventi di messa in sicurezza resi necessari per la tutela della salute pubblica e dell’ambiente» (comma 2).

12. La normativa di settore da un lato non prevede alcun potere di carattere coercitivo nei confronti del responsabile rispetto agli obblighi di fare inerenti all’abbandono incontrollato di rifiuti e dall’altro lato non pone a carico delle amministrazioni competenti alcun termine per eseguire gli interventi in sostituzione del responsabile. Soprattutto la normativa in esame non si fa carico dell’interesse meramente patrimoniale del proprietario non responsabile dell’area su cui è avvenuto il deposito incontrollato di rifiuti e poi risultata contaminata a non vedersi aggravata la propria posizione, per effetto dell’onere reale che ai sensi dell’art. 17, comma 10, d.lgs. n. 22 del 1997 l’amministrazione è legittimata ad iscrivere sul terreno laddove provveda alla bonifica in luogo del responsabile. L’unico interesse considerato dalla normativa in esame è invece quello, espressamente richiamato dalla disposizione regolamentare di cui al poc’anzi richiamato art. 14 d.P.R. n. 471 del 1999, alla tutela della salute pubblica e dell’ambiente, che nel caso di specie è predefinito a livello di piano regionale di gestione dei rifiuti, fatta salva l’esigenza di intervenire in via urgenza, con misure di messa in sicurezza dei siti inquinati.

13. Pertanto, poiché la causa del potere amministrativo è circoscritta alla tutela degli interessi pubblici alla salute pubblica e all’ambiente enunciati dalla disposizione regolamentare da ultimo menzionata, non è conseguentemente possibile configurare alcuna colpa dell’amministrazione comunale per supposti ritardi nell’esecuzione degli interventi di bonifica realizzati in luogo del soggetto responsabile che abbiano in ipotesi aggravato la posizione del proprietario non responsabile dell’area inquinata. In altri termini, rispetto ai tempi di esecuzione dei lavori di bonifica il privato proprietario dell’area inquinata non vanta nei confronti dell’amministrazione alcuna legittima aspettativa la cui frustrazione possa essere per quest’ultima fonte di responsabilità ai sensi dell’art. 2043 del codice civile.

14. Sul punto deve ancora soggiungersi che l’inerzia del responsabile dell’inquinamento è fonte di potenziale pregiudizio patrimoniale per l’amministrazione stessa, nella misura in cui quest’ultima è costretta ad anticipare i costi per gli interventi di bonifica ed a sopportare il rischio che rispetto ad essi il valore dell’area inquinata sia incapiente. Sotto il profilo da ultimo evidenziato si può pertanto ravvisare una convergenza di posizioni dell’amministrazione comunale e del proprietario non responsabile dell’inquinamento ad una sollecita esecuzione degli interventi di bonifica, che come più volte affermato fanno carico al responsabile dell’inquinamento e la cui inottemperanza è fonte di pregiudizio per l’una e per l’altro. Punto di emersione di tale convergenza di interessi è l’art. 8, comma 3, d.P.R. n. 471 del 1999, che pone a carico del Comune l’obbligo di notificare al proprietario non responsabile l’ordinanza di bonifica «ai sensi e per gli effetti dell’articolo 17, commi 10 e 11, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22», ovvero per renderlo edotto della possibilità che per effetto dei lavori di bonifica sull’area di sua proprietà a carico dell’amministrazione in luogo del responsabile possa essere iscritto l’onere reale, con il relativo privilegio speciale immobiliare, e prima ancora per consentirgli di «attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale», come previsto dal successivo art. 9 del medesimo d.P.R. n. 471 del 1999.

15. Dai rilievi ora svolti si ricava un’ulteriore ragione per escludere la responsabilità del Comune di Canegrate, data dal fatto che amministrazione e privato proprietario del bene su cui è stato accertato un inquinamento ambientale sono entrambi lesi dalla condotta illecita del responsabile. In particolare, anche l’amministrazione è legittimata ad agire per il risarcimento dei danni subiti, anche laddove sia ordinata la bonifica, secondo quanto prevede l’art. 18, comma 4, del d.P.R. n. 471 del 1999, per il quale: «E’ fatto, comunque, salvo l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e di risarcimento del danno ambientale ai sensi dell’articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349». Non è dunque possibile, per il principio di non contraddizione dell’ordinamento giuridico e delle qualificazioni giuridiche dei fatti umani che da esso promanano, che per un fatto antigiuridico considerato lesivo degli interessi dell’amministrazione pubblica quest’ultima possa contemporaneamente essere chiamata a rispondere di eventuali danni subiti da terzi per effetto del medesimo fatto illecito, ed in particolare dal proprietario dell’area su cui si è verificato l’inquinamento.

16. Lo strumento risarcitorio verrebbe altrimenti piegato per realizzare un assetto di interessi contrario a quello prefigurato a livello normativo, attraverso il più volte richiamato art. 17, comma 10, d.lgs. n. 22 del 1997, per effetto del quale l’onere economico degli interventi di bonifica è riversato in ultima istanza sul proprietario non responsabile, attraverso l’onere reale per i lavori svolti in proprio dall’amministrazione competente in luogo del soggetto responsabile. L’onere reale previsto dalla disposizione da ultimo menzionata costituisce più precisamente una misura di riequilibrio distributivo normativamente prevista per evitare che i costi dell’inquinamento siano addossati alla collettività e che invece il legislatore ha ritenuto equo porre a carico del proprietario, secondo il principio espresso dal brocardo latino cuius commoda eius et incommoda, in forza del quale come a quest’ultimo vanno attribuiti i frutti ed i vantaggi economici inerenti al suo diritto dominicale, lo stesso deve sopportare gli oneri ad esso relativi.

In termini analoghi si è già espresso sulla vicenda oggetto del presente contenzioso il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sede di Milano, nella sentenza del 19 luglio 2005, n. 3397, di rigetto del ricorso dell’Immobiliare Anna per l’annullamento della determinazione n. 72 del 21 marzo 2002, con cui il Comune di Canegrate ha iscritto l’onere reale sul terreno della società odierna appellante, allorché ha richiamato la «funzione di garanzia delle opere di bonifica e di risanamento» realizzate in proprio dall’amministrazione.

17. Per le ragioni finora esposte, esclusa la configurabilità di una colposa dell’amministrazione, prospettata dall’originaria ricorrente nel primo e terzo motivo d’appello, la domanda risarcitoria è infondata nel merito oltre che proposta nel presente giudizio tardivamente rispetto alla declinatoria di giurisdizione emessa in sede civile.

18. Può peraltro aggiungersi, in relazione al preteso inadempimento del Comune di Canegrate all’obbligo di comunicare alla Immobiliare Anna, quale proprietaria dell’area su cui è stato accertato l’abbandono illecito di rifiuti sin dal luglio del 1996, come questa deduce nel secondo motivo d’appello, che in realtà nessun obbligo comunicativo è previsto per la relativa rimozione ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997; ed inoltre che in ogni caso - come rilevato dal giudice di primo grado - sin dal marzo del 1997 la stessa proprietaria era a conoscenza di tale situazione, per averla segnalata alla stessa amministrazione, per cui deve in ogni caso escludersi una correlazione causale tra tale supposto inadempimento e il pregiudizio subito. Per contro l’ordinanza di bonifica è stata notificata all’Immobiliare Anna, che infatti la ha ritualmente impugnata in sede giurisdizionale, ottenendone l’annullamento con la sopra citata sentenza del Tribunale amministrativo di Milano del 18 luglio 2001, n. 4934.

19. L’appello deve pertanto essere respinto ma la peculiarità del caso controverso giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Federico Di Matteo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere