Consiglio di Stato Sez. V n. 2533 del 13 giugno 2016
Rifiuti.Onere delle spese dell'attività sostitutiva posta in essere dalla pubblica amministrazione per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale delle aree inquinate

Gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale gravano su colui che ha dato luogo allo stato di contaminazione e che il proprietario dell’area inquinata, non responsabile dell’inquinamento, è tenuto a sopportare le spese sostenute da Comune o Regione per le attività di bonifica poste in essere in sostituzione del responsabile dell’attività inquinante. La responsabilità patrimoniale che grava sul proprietario è assistita da un’apposita garanzia attraverso la previsione ex lege di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare sul bene contaminato. Garanzia che trova la propria giustificazione nel vantaggio economico che il proprietario ricava dalla bonifica. Tale giustificazione mal si attaglia, però, alle ipotesi in cui, in base ad una norma di legge, titolarità formale del diritto dominicale e titolarità delle funzioni di gestione del bene, facciano istituzionalmente capo a entità diverse. In questi casi colui che in realtà si avvantaggia degli interventi di bonifica è il soggetto che esercita i poteri di gestione del bene e che ne trae i correlativi benefici. Ne discende, pertanto, che nei suddetti casi, il proprietario non può essere chiamato a sostenere le spese dell’attività sostitutiva posta in essere dagli enti a ciò preposti, non essendo a lui applicabile la disciplina dettata dalla legge

N. 02533/2016REG.PROV.COLL.

N. 10141/2006 REG.RIC.

N. 10537/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 10141 del 2006, proposto da:
Comune di Montelupo Fiorentino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Pilade Chiti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Guido Alpa, in Roma, via Benedetto Cairoli, n. 6;

contro

Agenzia del Demanio e Agenzia del Demanio - Filiale della Toscana, in persona dei rispettivi rappresentanti legali in carica, non costituite in giudizio;

nei confronti di

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bora e Barbara Mancino, con domicilio eletto presso Fabio Lorenzoni, in Roma, via del Viminale, n. 43;

sul ricorso numero di registro generale 10537 del 2006, proposto da:
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bora e Barbara Mancino, con domicilio eletto presso Fabio Lorenzoni, in Roma, via del Viminale, n. 43;

contro

Agenzia del Demanio, in persona del Ministro in carica, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Comune di Montelupo Fiorentino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Pilade Chiti e Piero Guido Alpa, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, piazza Cairoli, n. 6;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Toscana, Sezione II n. 03222/2006, resa tra le parti, concernente messa in sicurezza e bonifica discarica rifiuti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Montelupo Fiorentino e Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2016 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Mario Pilade Chiti e Michele Ferrante, su delega dell'avv. Lucia Bora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ordinanza 8/7/2005 n. 90, il Sindaco del Comune di Montelupo Fiorentino ha ingiunto all’Agenzia del Demanio – Filiale della Toscana, di provvedere, entro 30 giorni, alla messa in sicurezza della discarica di rifiuti rilevata sulla destra idrografica del tratto del torrente Turbone, in località Castagneto, nonchè di presentare all’amministrazione comunale, entro il medesimo termine, il piano di caratterizzazione dell’area e di effettuare la bonifica del sito secondo le modalità nello stesso piano stabilite, disponendo altresì, che, in caso di inottemperanza, avrebbe provveduto d’ufficio il Comune, con spese a carico dell’Agenzia del Demanio, ai sensi dell’art. 17 del D. Lgs. 5/2/1997, n. 22.

Ritenendo l’ordinanza illegittima, l’Agenzia del Demanio l’ha impugnata davanti al T.A.R. Toscana.

Nelle more del giudizio, stante l’inerzia dell’Agenzia nell’ottemperare all’ordinanza, il Comune ha provveduto a porre in essere, in via sostitutiva, le attività necessarie per la messa in sicurezza dell’area e per la predisposizione del piano di caratterizzazione della stessa, dando comunicazione all’Agenzia del Demanio delle determinazioni a tali fini adottate.

L’adito TAR, con sentenza 25/7/2006 n. 3222, previo rigetto dell’eccezione di improcedibilità, dedotta dal Comune di Montelupo Fiorentino, in relazione all’omessa impugnazione dei provvedimenti emessi a seguito dell’ordinanza n. 90/2005, ha accolto il ricorso.

Ritenendo la sentenza erronea ed ingiusta il suddetto Comune l’ha impugnata chiedendone l’annullamento con ricorso n. 10141/2006.

Altrettanto ha fatto la Regione Toscana con ricorso n. 10537/2006.

Ciascuna delle parti appellanti si è costituita nel giudizio promosso dall’altra.

Le medesime parti, con ulteriori memorie, hanno meglio illustrato le proprie tesi difensive.

Con ordinanza 22/10/2015 n. 4853, la Sezione, riuniti gli appelli, ha disposto incombenti istruttori a carico dell’Agenzia del Demanio, che ha ritualmente adempiuto.

Alla pubblica udienza del 21/4/2016, la causa è passata, quindi, definitivamente in decisione.

Occorre partire dall’esame del primo motivo dell’atto d’appello n. 10141/2006, trattandosi di censura prospettata soltanto col detto ricorso.

Con esso il Comune di Montelupo Fiorentino censura il capo dell’impugnata sentenza con cui il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado dal medesimo prospettata, in considerazione dell’omessa impugnazione di atti adottati dallo stesso Comune a seguito dell’ordinanza sindacale n. 90/2005.

Nello specifico:

a) delibera di Giunta 27/9/2005 n. 123 (avente ad oggetto “affidamento incarico professionale … per la redazione del progetto esecutivo di intervento di messa in sicurezza d’emergenza di discarica in località Turbone”);

b) delibera di Giunta 11/10/2005 n. 135 (concernente “approvazione del progetto esecutivo di intervento di messa in sicurezza d’emergenza di una discarica abusiva interessata da erosione in località Turbone”);

c) delibera di Giunta 23/2/2006 n. 18 (riguardante “affidamento incarico professionale … per la redazione del piano della caratterizzazione della discarica in località Turbone”);

d) nota 13/1/2006 con cui è stata comunicato all’Agenzia del Demanio l’inizio dei lavori “di messa in sicurezza di cui al progetto esecutivo”.

Deduce, in sostanza, l’appellante che tali atti, pur fondandosi sulla detta ordinanza, sarebbero dotati di una propria autonomia e lesività, per cui l’Agenzia del Demanio avrebbe dovuto impugnarli.

La doglianza è infondata.

La sentenza sul punto è così motivata:

<<i provvedimenti in questione, i quali fanno espressa menzione della natura sostitutiva dell’intervento del Comune per la messa in sicurezza d’emergenza, attengono al diverso procedimento aperto ad iniziativa del Comune di Montelupo al fine di avvalersi del finanziamento regionale a sostegno dell’esecuzione “d’ufficio” dell’intervento cui il destinatario dell’ordinanza sindacale non aveva provveduto; pertanto, poichè la fonte dell’obbligo di intervento posto a carico della ricorrente Agenzia rimane pur sempre l’ordinanza impugnata (e cioè solo con la medesima il Comune ha adottato le proprie determinazioni nei confronti della ricorrente), l’impugnazione dell’ordinanza n. 90/2005 risulta sufficiente a definire la posizione dell’Agenzia rispetto all’ordine impartitole in base ad una sua pretesa responsabilità quanto meno per la rimozione dei rifiuti industriali abusivamente scaricati nell’area in questione in epoca ormai risalente; in conseguenza l’eventuale annullamento dell’ordinanza sindacale comporterebbe automaticamente la non riferibilità alla ricorrente di qualsiasi effetto cogente indirettamente derivante nei suoi confronti dagli atti del successivo procedimento instaurato dal Comune di Montelupo per compiere gli interventi di messa in sicurezza e di bonifica>>.

Orbene, del tutto correttamente il giudice di prime cure ha rilevato che per la ricorrente Agenzia l’unico provvedimento lesivo e quindi da impugnare, era l’ordinanza n. 90/2005, costituendo quest’ultima la fonte del contestato obbligo di intervenire.

I restanti atti, originati dalla constatata inerzia nel provvedere da parte dell’Agenzia del Demanio, costituiscono manifestazioni del potere sostitutivo spettante al Comune in subiecta materia, e nulla aggiungono al pregiudizio già arrecato alla prima dall’ordinanza impugnata.

Gli ulteriori motivi contenuti nell’appello del Comune di Montelupo Fiorentino (ric. 10141/2006), possono essere trattati congiuntamente a quelli prospettati dalla Regione Toscana col proprio appello (ric. 10537/2006), stante la sostanziale analogia delle censure dedotte.

Sostengono le parti appellanti che la sentenza sarebbe erronea in quanto:

a) la normativa di riferimento (all’epoca contenuta negli artt. 17 del D. Lgs. n. 22 del 1997; 8 del D.M. 25/10/1999 n. 471 e 20 della L.R. 18/5/1998 n. 25) porrebbe a carico del proprietario dell’area inquinata (e quindi nella specie a carico dell’Agenzia del Demanio) e non del titolare di funzioni gestorie sulla stessa, l’obbligo di eseguire gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, non posti in essere dal responsabile dell’inquinamento;

b) ciò si ricaverebbe in particolare dai commi 10 e 11 del citato art. 17 laddove, nello stabilire, rispettivamente, che gli interventi ivi contemplati configurano un “onere reale sulle aree inquinate”, e che le spese sostenute per i medesimi interventi “sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime”, non lascerebbero spazio per ipotizzare una responsabilità del titolare delle funzioni di gestione (peraltro nella specie inerenti il solo governo del corpo idrico);

c) risulterebbe, poi, inconferente il riferimento fatto dal giudicante agli artt. 86 e 89 del D. Lgs. 31/3/1998, n. 112, e all’art. 14 della L.R. 11/12/1998 n. 91;

d) la natura di ordinanza contingibile ed urgente, attribuita all’impugnato provvedimento non sarebbe sufficiente ad escludere l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997.

e) l’ordinanza sarebbe stata rivolta nei confronti dell’Agenzia del Demanio non solo per essere questa proprietaria dell’area, ma anche in quanto individuata come responsabile dell’inquinamento, atteso che, quale titolare del diritto dominicale, aveva, comunque, l’obbligo di impedirlo e ciò sia perché l’attività inquinante era cominciata prima del trasferimento delle funzioni di gestione, sia perché fin dal 2002 era stata informata dell’esistenza di una discarica abusiva sull’area di che trattasi;

f) l’impugnato provvedimento avrebbe la duplice natura di ordinanza contingibile ed urgente, ex art. 13 del D. Lgs. n. 22/1997 e 54 del D. Lgs. 18/8/2000 n. 267 e di diffida a provvedere, ex art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997, ben potendo le due differenti funzioni coesistere;

g) ai fini della legittimità dell’ordinanza contingibile ed urgente non occorrerebbe che le prescrizioni con questa date abbiano, necessariamente, carattere provvisorio e temporaneo, né l’adozione della stessa sarebbe impedita dal fatto che la situazione di pericolo sussista da tempo;

h) la motivazione dell’impugnata ordinanza evidenzierebbe con sufficiente chiarezza che la stessa è stata adottata anche ai sensi dell’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997.

Il solo Comune di Montelupo Fiorentino chiede, inoltre, in via subordinata, che, stante la duplice natura del provvedimento gravato, la sua eventuale illegittimità sia pronunciata solo con riguardo a quello dei due profili in reazione al quale vengano riscontrati eventuali vizi.

I motivi così sinteticamente riassunti, non meritano accoglimento.

L’art. 17 del D. Lgs. 5/2/1997, n. 22, applicabile alla fattispecie ratione temporis, dopo aver dopo aver stabilito, al comma 2, che chiunque inquina, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate, e al successivo comma 9, che, qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili, gli interventi di bonifica sono assicurati dall'autorità pubblica competente (comune o regione), prevede ai commi 10 e 11, che:

“10. Gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale nonché la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3. L'onere reale deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell'articolo 18, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

11. Le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonché per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei commi 2 e 3, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile. Le predette spese sono altresì assistite da privilegio generale mobiliare”.

Dalla descritta disciplina si ricava che gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale gravano su colui che ha dato luogo allo stato di contaminazione e che il proprietario dell’area inquinata, non responsabile dell’inquinamento, è tenuto a sopportare le spese sostenute da Comune o Regione per le attività di bonifica poste in essere in sostituzione del responsabile dell’attività inquinante.

La responsabilità patrimoniale che grava sul proprietario è assistita da un’apposita garanzia attraverso la previsione ex lege di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare sul bene contaminato. Garanzia che trova la propria giustificazione nel vantaggio economico che il proprietario ricava dalla bonifica (Cons. Stato, Ad Plen., 25/9/2013, n. 21).

Tale giustificazione, ad avviso della Sezione, mal si attaglia, però, alle ipotesi in cui, in base ad una norma di legge, titolarità formale del diritto dominicale e titolarità delle funzioni di gestione del bene, facciano istituzionalmente capo a entità diverse.

In questi casi colui che in realtà si avvantaggia degli interventi di bonifica è il soggetto che esercita i poteri di gestione del bene e che ne trae i correlativi benefici.

Ne discende, pertanto, che nei suddetti casi, il proprietario non può essere chiamato a sostenere le spese dell’attività sostitutiva posta in essere dagli enti a ciò preposti, non essendo a lui applicabile la disciplina dettata dai commi 10 e 11 dell’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997.

Nella fattispecie, l’impugnata ordinanza n. 90/2005 è stata rivolta all’Agenzia del Demanio non in quanto fosse ad essa stessa, in qualche modo, imputabile il riscontrato inquinamento, ma, stante la mancata individuazione del responsabile di quest’ultimo, nella sua veste di proprietaria del bene. Il che si ricava con sufficiente chiarezza dalle affermazioni contenute nella stessa ordinanza n. 90/2005, laddove più volte si dà atto che non è stato possibile individuare l’autore materiale dell’abbandono dei rifiuti.

Ciò posto, occorre rilevare che, come emerge dagli esiti dell’istruttoria disposta con ordinanza n. 4853/2015, l’Agenzia del Demanio, pur risultando formalmente proprietaria dell’area per cui è causa, in quanto facente parte del demanio idrico, non era tuttavia titolare delle funzioni di gestione relative alla stessa.

Difatti, le funzione di gestione in tema di demanio idrico sono state trasferite a regione ed enti locali, prima dall’art. 90 del D.P.R. 24/7/1977, n. 616, e, successivamente, dagli artt. 86 e 89 del D. Lgs. 31/3/1998, n. 112.

La Regione Toscana ha, poi, disciplinato la materia con l’art. 14 della L. R. 11/12/1998, n. 91, che ha individuato la Provincia quale titolare delle funzioni di che trattasi.

Dalle esposte considerazioni discende che illegittimamente il Comune di Montelupo Fiorentino ha rivolto contro l’Agenzia del Demanio l’impugnata ordinanza n. 90/2005.

Le appellanti obiettano che l’inquinamento dell’area risalirebbe ad epoca precedente al trasferimento delle funzioni gestorie e che, comunque, almeno dal 2002 l’Agenzia del Demanio era stata informata dello stato di contaminazione del bene.

L’obiezione non coglie nel segno.

La circostanza che l’inquinamento risalisse ad epoca precedente al trasferimento delle funzioni di gestione del demanio idrico è rimasta del tutto indimostrata.

Il fatto che l’Agenzia conoscesse sin dal 2002 lo stato di inquinamento dell’area è del tutto irrilevante non competendo ad essa, giusta quanto sopra rilevato, l’esecuzione di alcuna attività.

E’ appena il caso di aggiungere che una responsabilità del dominus in relazione agli interventi di bonifica dell'area, non potrebbe essere desunta neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all'art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode).

Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l'accertamento della qualità di custode dell'area al momento dell'inquinamento (e, quindi, almeno sotto questo profilo, l'accertamento di una forma di responsabilità in capo al proprietario) e, dall'altro, si porrebbe, comunque, in contraddizione con i precisi criteri di imputazione della responsabilità per gli interventi di che trattasi, fissati dall’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997, che detta una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a differenti esigenze.

Una volta appurato che l’appellata Agenzia non poteva essere chiamata a rispondere ad alcun titolo della bonifica dell’area di che trattasi, la stessa non poteva essere destinataria, né del provvedimento di cui all’art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997, né dell’ordinanza contingibile ed urgente di cui agli artt. 13 del medesimo D. Lgs. n. 22/1997 e 54 del D. Lgs. n. 267/2000.

L’impugnata ordinanza non trova, conseguentemente, giustificazione, alla luce di alcuna delle tre le norme da ultimo citate.

I due appelli vanno, in definitiva, respinti.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La novità e peculiarità della questione trattata giustifica l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti nn. 10141/2006 e 10537/2006, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Oreste Mario Caputo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)