La normativa ambientale in materia di sfalci e potature e abbruciamento di rifiuti vegetali e agricoli alla luce della l. 37/2019
di Rosa BERTUZZI
La normativa in materia di sfalci e potature è stata recentemente oggetto di un importante intervento da parte del legislatore nazionale con la Legge 3 maggio 2019, n. 37 recante “ Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2018 ” (di seguito “L. 37/2019”).
Con l’obiettivo (almeno sulla carta) di chiudere la procedura di infrazione europea (EU Pilot 9180/17/ENV) avviata contro il nostro Paese per aver ampliato la deroga comunitaria all’applicazione della normativa sui rifiuti, il legislatore ha modificato l’art. 185, comma 1, lett. f) del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (“ Norme in materia ambientale”, di seguito “d.lgs. 152/2006”), il quale detta i casi di esclusione dalla disciplina sui rifiuti.
La L. 37/2019, pubblicata in G.U. n. 109 dell’11 maggio 2019, ed entrata in vigore lo scorso 26 maggio, offre così l’occasione per affrontare il complesso tema della qualificazione di sfalci e potature e del regime sanzionatorio applicabile in caso di abbruciamento di rifiuti vegetali ed agricoli.
La qualificazione giuridica di sfalci e potature
Occorre anzitutto prendere le mosse dall’art. 184 del d.lgs. 152/2006, il quale classifica i “ rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali ” come rifiuti urbani (art. 184, comma 2, lett. e) e i “ rifiuti da attività agricole e agro-industriali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2135 c.c. [articolo disciplinante la figura dell’imprenditore agricolo] 1 ” quali rifiuti speciali (art. 184, comma 3, lett. a).
Una significativa eccezione a tale qualificazione è tuttavia posta dalla Direttiva 2008/98/CE (direttiva sui rifiuti), la quale esclude dal suo campo di applicazione, oltre alle materie fecali, la “...paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati nell’attività agricola, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana ” (art. 2, paragrafo 2, lett. f) della direttiva).
Tale disposizione è stata trasposta in ambito nazionale dal menzionato art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006, il quale, così come risultante dalla ultime modifiche operate dalla L. 37/2019, esclude dal campo di applicazione dei rifiuti “ le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del presente articolo, la paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali , a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell'ambito delle buone pratiche colturali , nonché gli sfalci e le potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico dei comuni , utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente né mettono in pericolo la salute umana ”.
Il legislatore è dunque intervenuto sulla versione dell’art. 185 introdotta dalla Legge 28 luglio 2016, n. 154 (cd. “Collegato Agricolo”), la quale, come menzionato, aveva dato luogo ad una procedura di infrazione in sede europea. In buona sostanza, infatti, la formulazione precedente alla modifica del maggio 2019 era molto ampia, escludendo dalla disciplina dei rifiuti, in generale, tutti “... gli sfalci e le potature provenienti dalle attività di cui all’art. 184, comma 2, lett. c), e comma 3, lett. a) ” 2 , purché (ovviamente) rispettanti le condizioni poste dal medesimo articolo 185.
A partire dal 26 maggio scorso, gli sfalci e potature non sono considerati rifiuti alle seguenti condizioni: 1) siano effettuati nell’ambito delle normali pratiche colturali legate alleattività agricolo-forestali, oppure derivino dalla manutenzione del verde pubblico dei Comuni; 2) non siano pericolosi; 3) siano utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a soggetti terzi, attraverso processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana.
In questi casi non trova applicazione la normativa sui rifiuti e, conseguentemente, la gestione, la raccolta, il trasporto e il riutilizzo degli sfalci e potature potranno essere svolti liberamente.
Al contrario, laddove provengano da attività diverse da quelle indicate (si pensi, ad esempio, al giardinaggio di aree verdi private) e/o non siano rispettate le condizioni sopra-riportate, gli sfalci e le potature saranno a tutti gli effetti qualificabili come rifiuti (urbani o speciali), sulla base dell’art. 184, commi 2, lett. e) e 3, lett. a) del d.lgs. 152/2006 e, dunque, dovrà essere rispettata la normativa sui rifiuti al fine di non incorrere in pesanti sanzioni amministrative e penali.
L’abbruciamento di rifiuti vegetali ed agricoli
Precisata la qualificazione giuridica di sfalci e potature, occorre ora affrontare il tema dell’abbruciamento dei rifiuti vegetali ed agricoli.
All’esaminato art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006 fa da contraltare l’art. 182, comma 6-bis del medesimo decreto, a mente del quale “ Le attività di raggruppamento e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantità giornaliere non superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali vegetali di cui all’articolo 185, comma 1, lettera f) , effettuate nel luogo di produzione, costituiscono normali pratiche agricole consentite per il reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o ammendanti, e non attività di gestione dei rifiuti . Nei periodi di massimo rischio per gli incendi boschivi, dichiarati dalle regioni, la combustione di residui vegetali agricoli e forestali è sempre vietata. I comuni e le altre amministrazioni competenti in materia ambientale hanno la facoltà di sospendere, differire o vietare la combustione del materiale di cui al presente comma all’aperto in tutti i casi in cui sussistono condizioni meteorologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi in cui da tale attività possano derivare rischi per la pubblica e privata incolumità e per la salute umana, con particolare riferimento al rispetto dei livelli annuali delle polveri sottili (PM10) ”.
Ne risulta pertanto che l’abbruciamento di piccoli cumuli (3 metri steri per ettaro, al giorno) di materiali vegetali di cui all’art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006 è considerato, qualora effettuato nel luogo di produzione, una normale pratica agricola per il reimpiego di tali materiali come sostanze concimanti o ammendanti, e non un’attività di gestione di rifiuti.
Occorre ora interrogarsi sulle sanzioni applicabili in caso di abbruciamento di materiali (quali sfalci e potature derivanti da attività di giardinaggio privato) non ricompresi nel menzionato art. 185, comma 1, lett. f), ovvero qualora non siano rispettate le condizioni fissate dall’art. 182, comma 6-bis del d.lgs. 152/2006 (non rispetto della quantità massima stabilita; abbruciamento in luoghi diversi da quello di produzione; semplice volontà di disfarsi dei materiali vegetali, senza che siano rimpiegati come sostanze concimanti o ammendanti).
Al riguardo è all’art. 256-bis del d.lgs. 152/2006 che bisogna fare riferimento, il quale, nel fissare il quadro sanzionatorio penale applicabile in caso di combustione illecita di rifiuti, detta un regime d’eccezione al comma 6, stabilendo che “ Si applicano le sanzioni di cui all'articolo 255 se le condotte di cui al comma 1 hanno a oggetto i rifiuti di cui all'articolo 184, comma 2, lettera e) . Fermo restando quanto previsto dall’articolo 182, comma 6-bis, le disposizioni del presente articolo [ovvero dell’art. 256-bis] non si applicano all’ abbruciamento di materiale agricolo o forestale naturale , anche derivato da verde pubblico o privato ”.
Ne risulta pertanto che, se la combustione ha ad oggetto “ rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali ” (cioè i rifiuti di cui all’art. 184, comma 2, lett. e) del d.lgs. 152/2006), troverà applicazione la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 255 del d.lgs. 152/2006, da trecento a tremila euro (raddoppiata in caso di rifiuti pericolosi).
Invece, qualora l’abbruciamento riguardi i rifiuti di cui all’art. 184, comma 3, lett. a) (“ rifiuti da attività agricole e agro-industriali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2135 c.c. ”), l’art. 256-bis del d.lgs. 152/2006 prevede, secondo una formulazione non certo cristallina, che (fermo restando quanto previsto dall’articolo 182, comma 6-bis) “ le disposizioni del presente articolo non si applicano all’abbruciamento di materiale agricolo o forestale naturale, anche derivato da verde pubblico o privato ”, così di fatto evitando l’applicazione delle pesanti sanzioni penali dettate in materia di combustione illecita di rifiuti. In tal caso, dovrà essere contestata la sanzione di cui all’art. 256, comma 1, lett. a) del d.lgs. 152/2006 per gestione di rifiuti senza la prescritta autorizzazione: pena dell’arresto da tre mesi a un anno o ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro se si tratta di rifiuti non pericolosi 3 .
Ebbene, laddove non sia applicabile il regime d’eccezione di cui all’art. 182, comma 6-bis del d.lgs. 152/2006, troverà attuazione un regime sanzionatorio di gravità differenziata a seconda che l’abbruciamento riguardi rifiuti vegetali derivanti da attività agricole e agro-industriali (punito più severamente, a livello penale) o da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali (punito con “semplice” sanzione amministrativa).
Da ultimo, occorre interrogarsi sulle sanzioni nei casi in cui la combustione avvenga nei periodi di divieto alla combustione, in spregio alle previsioni della seconda parte del comma 6-bis dell’art. 182 del d.lgs. 152/2006: “... Nei periodi di massimo rischio per gli incendi boschivi, dichiarati dalle regioni, la combustione di residui vegetali agricoli e forestali è sempre vietata. I comuni e le altre amministrazioni competenti in materia ambientale hanno la facoltà di sospendere, differire o vietare la combustione del materiale di cui al presente comma all’aperto in tutti i casi in cui sussistono condizioni meteorologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi in cui da tale attività possano derivare rischi per la pubblica e privata incolumità e per la salute umana, con particolare riferimento al rispetto dei livelli annuali delle polveri sottili (PM10) ”.
Questa ipotesi è stata affrontata dal G.I.P. del Tribunale di Avellino, che, nell’escludere l’applicazione dell’art. 256, comma 1 del d.lgs. 152/2006 (il quale punisce l’attività di gestione non autorizzata di rifiuti) in quanto i materiali vegetali oggetto di abbruciamento non sono qualificabili come rifiuti, ha affermato che “ la condotta irrispettosa della prima parte del comma 6-bis e inosservante del divieto di cui alla seconda parte non può che essere punita con le sanzioni amministrative previste dalla normativa di settore (lotta agli incendi) alla quale la norma stessa rinvia per l’individuazione dei periodi di massimo rischio ” 4 . Troveranno dunque applicazione le sanzioni amministrative fissate dalle Regioni, dai Comuni o dalle altre Amministrazioni competenti a vietare l’abbruciamento al ricorrere dei casi particolari delineati dall’art. 182, comma 6-bis del d.lgs. 152/2006.
Conclusioni
Come visto, la ricostruzione della normativa in materia di sfalci e potature e di abbruciamento di materiale vegetale è alquanto complicata, frutto delle modifiche legislative intervenute nel tempo, le quali sono andate a formare un quadro stratificato di non immediata comprensione, sulla spinta di esigenze legate alla semplificazione della gestione dei materiali vegetali e della necessità (a cui ha fatto fronte, almeno sulla carta, la L. 37/2019) di conformarsi alla normativa europea.
Appare utile, in guisa di conclusione, ripercorrere brevemente la situazione relativa agli argomenti oggetto di trattazione:
1) le materie fecali, la paglia e altro materiale agricolo o forestale non pericoloso (quali gli sfalci e potature effettuati nell’ambito delle buone pratiche colturali), così come gli sfalci e potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico dei Comuni, non sono qualificabili come rifiuti al ricorrere delle condizioni fissate dall’art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006;
2) in caso contrario, i materiali di cui al punto precedente, al pari dei materiali diversi da quelli di cui al punto precedente, devono essere qualificati come rifiuti urbani (se provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali) o speciali (se derivanti da attività agricole e agro-industriali), ai sensi dell’art. 184, comma 2, lett. e) e comma 3, lett. a). Gli operatori potranno avvalersi, in tal caso, della disciplina sui sottoprodotti 5 ;
3) l’abbruciamento dei materiali vegetali di cui all’art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006 in quantità massima giornaliera di 3 metri steri per ettaro e alle condizioni fissate dall’art. 182, comma 6-bis del d.lgs. 152/2006 (non a semplici fini di smaltimento), non costituisce un illecito essendo considerato normale pratica agricola;
4) qualora non vengano rispettate le condizioni per l’applicazione dei regimi d’eccezione di cui agli artt. 185, comma 1, lett. f) e 182, comma 6-bis del d.lgs. 152/2006, nonché nei casi in cui i materiali vegetali non sono inclusi fra le categorie di cui al medesimo art. 185, comma 1, lett. f) (si pensi agli sfalci e alle potature derivanti dalla manutenzione del verde privato), la combustione sarà sanzionata in via amministrativa (ai sensi dell’art. 255 del d.lgs. 152/2006) laddove riguardi “ rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali ” o in via contravvenzionale (ai sensi dell’art. 256, comma 1, lett. a) del d.lgs. 152/2006) in caso di “ rifiuti da attività agricole e agro-industriali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2135 c.c. ”.
Ovviamente, ben inteso, ritornerà ad applicarsi il reato di cui all’art. 256-bis del d.lgs. 152/2006 (“ Combustione illecita di rifiuti”), punito con la reclusione da due a cinque anni (in caso di rifiuti non pericolosi) o da tre a sei anni (in caso di rifiuti non pericolosi), qualora la combustione riguardi non solo rifiuti vegetali, ma anche altri materiali, quali contenitori di plastica, cavi, polistirolo, etc.
Ebbene, non resta dunque che monitorare la tenuta del quadro sopradescritto rispetto all’applicazione giurisprudenziale e, in particolare, il recepimento - da parte dei tribunali - delle modifiche introdotte all’art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006 da parte della L. 37/2019.
Se certamente il novero delle esclusioni dal campo di applicazione dei rifiuti è stato ristretto rispetto alla previgente versione dell’art. 185, comma 1, lett. f) (risultante dal cd. “Collegato Agricolo”), tale disposizione resta ancora in odore di violazione della normativa europea in quanto, come visto, continua ad escludere una parte significativa di sfalci e potature dal novero dei rifiuti. La normativa europea, invece, sembrerebbe propendere per scelte diverse “ ... nel definire che i rifiuti biodegradabili di giardini e parchi sono rifiuti organici, e che i rifiuti della manutenzione del verde pubblico (foglie, sfalci d’erba e potature di alberi) sono rifiuti urbani ” 6 .
Quello degli sfalci e potature rimane dunque un tema di forte interesse, che certamente farà ancora molto discutere.
Piacenza, 2 giugno 2019
1 Ai sensi dell’art. 2135 cod. civ. “ È imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse.
Per coltivazione del fondo, per selvicoltura e per allevamento di animali si intendono le attività dirette alla cura ed allo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono utilizzare il fondo, il bosco o le acque dolci, salmastre o marine.
Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall'allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l'utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge ”.
2 Nel testo previgente, frutto delle modifiche introdotte dal cd. “Collegato Agricolo”, l’art. 185, comma 1, lett. f) del d.lgs. 152/2006 escludeva dal novero dei rifiuti “ le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del presente articolo, la paglia, gli sfalci e le potature provenienti dalle attività di cui all'articolo 184, comma 2, lettera e), e comma 3, lettera a) , nonché ogni altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso destinati alle normali pratiche agricole e zootecniche o utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana ”.
3 Cfr. Cass. Pen., Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 5504, in G. Amendola, La combustione di rifiuti vegetali. Il quadro attuale della regolamentazione e delle sanzioni , Diritto e giurisprudenza agraria alimentare e dell’ambiente, numero 3 - 2018: “ Quando il materiale (non pericoloso) di cui all’art. 185, comma 1, lett. f) T.U.A. viene bruciato al di fuori delle condizioni previste dall’art. 182, comma 6 bis, primo e secondo periodo, T.U.A. e, quindi, quando mancano le condizioni richieste per l’esclusione dell’abbruciamento dalle attività di gestione di rifiuti – è configurabile, contrariamente all’approdo cui è giunta in parte qua una precedente decisione (Sez. III, n. 76 del 7 ottobre 2014, dep. 2015, Urcioli, in motiv.), il reato di cui all’art. 256, comma 1, lett. a), T.U.A. relativo alle attività di gestione di rifiuti non autorizzate e non invece la disciplina sanzionatoria di cui all’art. 256 bis T.U.A., (...) in virtù della clausola di riserva espressa nel secondo periodo del comma 6 dell’art. 256 bis T.U.A. secondo il quale “fermo restando quanto previsto dall’art. 182, comma 6 bis, le disposizioni del presente articolo (ossia dell’art. 256 bis) non si applicano all’abbruciamento di materiale agricolo o forestale naturale, anche derivato da verde pubblico o privato ”.
4 Ordinanza del G.I.P. di Avellino del 30 settembre 2017, in A. L. Vergine, Abbruciamento di materiali vegetali: c’è un giudice a... Avellino, Ambiente e Sviluppo, 2017, 11, 717 ss.
5 Al riguardo, cfr. circolare MATTM n. 3983 del 15 marzo 2018: “ ... gli operatori del settore... possono sempre avvalersi a pieno titolo della disciplina sui sottoprodotti al fine della gestione semplificata degli sfalci e potature che non rientrano nell’ipotesi contemplata dall’eccezione stabilita dall’articolo 2 della direttiva rifiuti, come previsto dal decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 16 ottobre 2016, n. 264. Il citato decreto ministeriale adotta criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti, in particolare per alcuni materiali agricoli, quali ad esempio le «potature, ramaglie e residui della manutenzione del verde pubblico e privato»”.
6 Cfr. comunicato congiunto di Utilitalia, Fise Assombiente e Consorzio Italiano Compostatori del 12 marzo 2019.
