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Le modifiche al T.U.E.  introdotte dal  Decreto Semplificazioni

di Antonio VERDEROSA

Con il D.L. 16 luglio 2020, n. 76 , pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 178 della stessa data, Suppl. Ordinario n. 24, è stato varato il tanto atteso provvedimento governativo sulle semplificazioni. In materia edilizia, l'art. 10 dichiara espressamente che l'intervento di modifica del Testo Unico adottato con D.P.R. n. 380/2001 si propone di semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonché di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana. L’ art. 10 del D.L. 16/07/2020, n. 76 reca una serie di modifiche al Testo unico dell’edilizia finalizzate a semplificare le procedure edilizie e assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana. Analizziamo di seguito alcune tra le novità di maggiore impatto che scaturiscono dalla nuova e ampliata definizione degli interventi di “manutenzione straordinaria” e “ ristrutturazione edilizia” che sviluppa i seguenti punti:

  1. rimozione del vincolo del medesimo sedime e della medesima sagoma : per gli interventi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione disciplinati da un piano urbanistico che preveda un programma di rigenerazione urbana, la ricostruzione sia comunque consentita con la sola osservanza delle distanze legittimamente preesistenti;

  2. ammissibilità di modifiche dei prospetti come opere di manutenzione straordinaria se indispensabili a garantire l’agibilità o l’accessibilità delle unità immobiliari (mentre sarebbero da qualificare come una ristrutturazione edilizia nei restanti casi) ;

  3. chiarimento dei requisiti e delle specificità degli interventi di ristrutturazione ricostruttiva ;

  4. previsione della conferenza di servizi semplificata per acquisire gli atti di assenso di altre amministrazioni richiesti per la realizzazione dell’intervento, allo scopo di standardizzare e accelerare i termini di svolgimento delle procedure edilizie;

  5. classificazione della realizzazione di strutture leggere destinate ad essere rimosse alla fine del loro utilizzo stagionale quale attività edilizia libera ;

  6. possibilità di una proroga della validità dei titoli edilizi, prevedendo che prima che siano decorsi i termini per l’inizio o per la fine dei lavori (rispettivamente di un anno e di tre anni dal rilascio del titolo) , il privato possa prorogarli con una mera comunicazione allo sportello unico comunale, nonché previsione di una proroga ulteriore, discrezionale, ove ricorrano giustificate ragioni;

  7. chiarimento in merito al campo di applicazione del Contributo Straordinario introdotto dal decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133;

  8. aumento della riduzione dal 20 al 35% del contributo di costruzione per gli interventi di rigenerazione urbana;

  9. rilascio d’ufficio dell’attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso da parte dello sportello unico edilizia (SUE).

Nello specifico rispetto alla demolizione e ricostruzione avremo un nuovo articolo 2-bis comma 1-ter del dpr 380/2001, che reciterà così:

Negli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime, la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti . Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, sempre nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti ”. Le modifiche di cui sopra vanno lette in connessione con la riscrittura del comma 1-ter, art. 2-bis del D.P.R. 380/2001 , che reca la disciplina delle deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati. Al momento, la disposizione recita che : “ in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo ”. Il primo periodo del nuovo comma 1-ter stabilisce ora - rispetto alla originaria formulazione - che in caso di interventi che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici, e fermo restando (come già previsto dalla norma previgente) che la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti, non è più richiesto il rispetto:


- del vincolo del medesimo sedime;


- del vincolo della medesima sagoma .


Il T.U.E. previgente stabiliva che “nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica”. Il D.L. Semplificazioni modifica il testo nella maniera seguente : nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico . L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”.

Nell'ambito delle deroghe ai limiti di distanza tra fabbricati, si ampliano le possibilità di intervento: l' art. 2-bis, il comma 1-ter di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 , dispone adesso che in ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nell'osservanza delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti. Nelle zone omogenee A, gli interventi di demolizione e ricostruzione, sono consentite esclusivamente nell'ambito di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatte salve le previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti.

Viene poi ampliata la lista degli interventi che possono rientrare nell’ambito della ristrutturazione e per i quali non è perciò necessario versare il contributo di costruzione. Vengono quindi qualificati come urbanisticamente rilevanti solo i mutamenti d’uso che comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale, contraddistinta da differenti dotazioni di standard, infrastrutture e servizi.

Il decreto all'art. 10, comma 1, lettera c), D.L. 16 luglio 2020, n. 76 prevede che gli interventi di ristrutturazione edilizia siano sottoposti a permesso di costruire se portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici. Nella versione precedente si parlava anche di modifiche ai prospetti. Limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, il regime del P. di C. si amplia a casi prima esclusi. Il permesso è infatti necessario se l'intervento comporta mutamenti della destinazione d'uso, modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Si amplia anche l'ambito di applicazione delle manutenzioni straordinarie, in quanto ora, a differenza della versione precedente della norma, è possibile anche la modifica delle destinazioni d'uso, purché non siano previsti mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d'uso implicanti incremento del carico urbanistico. Sempre in tema di interventi di manutenzione straordinaria, grazie al decreto semplificazioni rientrano in tale tipologia anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l'agibilità dell'edificio ovvero per l'accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell'edificio, purché l'intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Spostandoci sugli interventi di ristrutturazione edilizia, notiamo che in essi sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, nonché a quelli ubicati nelle zone omogenee A, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria. Viceversa, i mutamenti d’uso che avvengono all’interno della stessa categoria funzionale e dunque non comportino un incremento del carico urbanistico sono considerati urbanisticamente privi di rilevanza e di conseguenza sempre ammessi. Ampliati quindi anche i casi di “tollerabilità” in riferimento a interventi in difformità dal titolo edilizio che non violano alcuna normativa di piano o di legge. Obbligo rispettare, però, le regole per gli edifici vincolati. La norma precisa che il rispetto delle distanze legittimamente preesistenti è condizione sufficiente per consentire gli interventi di demolizione e ricostruzione anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini. In pratica la disposizione affronta una delle limitazioni normative che riducono la possibilità di operare significativi interventi di rigenerazione urbana nei tessuti urbani consolidati, a causa della difficoltà ad osservare i limiti di distanza tra edifici e pareti finestrate e di altezza stabiliti dal D.M. 1444/1968 nelle sue articolate interpretazioni sinora applicate. Quindi, semplificando, allo stato attuale le ricostruzioni conseguenti alle demolizioni possono rispettare le distanze preesistenti (generalmente minori di quelle imposte alle nuove costruzioni) a patto di conservare l’area di sedime, il volume e l’altezza preesistenti . Se invece si vuole “spostare” l’edificio o aumentarne il volume o l’altezza, si devono osservare le distanze vigenti al momento della nuova costruzione. Con il testo del D.L., appena pubblicato in Gazzetta Ufficiale, , la regola è decaduta lasciando il posto ad una maggiore libertà di ricostruire un edificio diverso (di volume maggiore e di diversa sagoma e altezza) ma mantenendo inalterate le distanze preesistenti . Circa i prospetti degli edifici, le relative modifiche sono ascrivibili (nel testo appena novellato) alla manutenzione straordinaria. Infatti, all'art.3 comma 1 lett.b) del TUE è stato aggiunto: “Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso , che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (Dlgs 42/2004) ”. Le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati, ascrivibili alla manutenzione straordinaria, sono possibili purché tali modifiche rispettino le seguenti condizioni :

  • siano necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso;

  • non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio;

  • l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia

  • l’intervento non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela.

La nuova norma modifica ed allunga il periodo di validità dei titoli edilizi in quanto dispone una proroga triennale sia per il termine di inizio lavori che per quello di fine lavor i. dei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione e a patto che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. Un’analoga proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine.

Viene consentita la richiesta di permesso di costruire in deroga anche per gli interventi di ristrutturazione edilizia, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall'art. 31, comma 2, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214.

Altra novità fondamentale è l'inserimento dell'art.34.bis, perché le tolleranze sono quelle difformità così lievi da far ritenere sproporzionato qualsiasi intervento sanzionatorio . Quindi, oltre a differenze misurabili mantenute nel limite del 2% diverranno irregolarità non sanzionabili anche:

  • le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità ;

  • la diversa collocazione di impianti e opere interne e le modifiche alle finiture degli edifici , eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.

Logicamente questi disallineamenti andranno formalmente evidenziati e dichiarati dal professionista incaricato di presentare nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie . Testualmente la nuova formulazione dell’ art.34-bis del TUE recita che:

  • " il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo;

  • fuori dai casi di cui sopra, limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, costituiscono inoltre tolleranze esecutive le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, nonché la diversa collocazione di impianti e opere interne e le modifiche alle finiture degli edifici, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.

  • le tolleranze esecutive realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni edilizie, sono dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell’attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero, con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali ".

Il comma 2 del nuovo art.34-bis -Requisiti su altezza minima edifici e requisiti igienico-sanitari - recita che, nelle more del decreto dell'approvazione del Ministro della salute di cui all’art.20, comma 1-bis del TUE, i requisiti relativi all’altezza minima e ai requisiti igienico sanitari dei locali di abitazione cui al decreto del Ministro per la sanità 5 luglio 1975, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.190 del 18 luglio 1975 non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto e che siano ubicati nelle zone A o B, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili, in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali. Ai fini della presentazione e rilascio dei titoli abilitativi per il recupero e la qualificazione edilizia dei medesimi immobili e della segnalazione certificata della loro agibilità, si fa riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti In relazione al cosiddetto Superbonus ciascun partecipante alla comunione o al condominio può realizzare a proprie spese ogni opera di cui agli artt.2 della legge 13/1989 e 119 del decreto-legge 34/2020 (Rilancio), anche servendosi della cosa comune nel rispetto dei limiti di cui all'articolo 1102 del codice civile. Infatti, alla legge n. 13 del 1989 sono apportate le seguenti modificazioni:

  • a) all’articolo 2, comma 1, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: “ Le innovazioni di cui al presente comma non sono considerate in alcun caso di carattere voluttuario ai sensi dell’articolo 1121, primo comma, del codice civile. Per la loro realizzazione resta fermo unicamente il divieto di innovazioni che possano recare pregiudizio alla stabilità o alla sicurezza del fabbricato, di cui al quarto comma dell’articolo 1120 del codice civile ”;

  • b) l’articolo 8 è abrogato.

Il nuovo comma 7-bis dell'art. 24 estende la segnalazione certificata, in assenza di lavori, anche agli immobili legittimamente realizzati privi di agibilità che presentano i requisiti definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro della salute, con il Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo e con il Ministro per la pubblica amministrazione, da adottarsi, previa intesa in Conferenza unificata, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del nuovo provvedimento. Il D.L. prevede anche il rilascio su richiesta dell'interessato circa l'intervenuta formazione del silenzio assenso da parte dello sportello unico edilizia (SUE). Tale attestazione non ha comunque effetto costitutivo, ma solo dichiarativo. La dichiarazione non sostituisce il silenzio assenso, ma assicura che i presupposti del silenzio assenso si sono verificati (e, quindi, si è verificato il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego) . In caso contrario, nello stesso termine, lo sportello unico comunica all'interessato che tali atti sono intervenuti. Al fine di agevolare gli interventi di rigenerazione urbana, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, i l contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore del 20 per cento rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali . I comuni hanno la facoltà di deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso. La segnalazione certificata può altresì essere presentata, in assenza di lavori, per gli immobili legittimamente realizzati privi di agibilità che presentano i requisiti definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti predisposto di concerto con il Ministro della salute, con il Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo e con il Ministro per la pubblica amministrazione, da adottarsi, previa intesa in Conferenza unificata, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. Si amplia anche il regime delle attività di edilizia libera, che oltre ad interessare le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, riguarda anche quelle stagionali. Le opere devono però essere destinate all'immediata rimozione al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni (prima erano novanta) comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all'amministrazione comunale. In ultimo, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli artt. 21, 106, comma 2-bis, e 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio , di cui al D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la posa in opera di elementi o strutture amovibili sulle aree di cui all'articolo 10, comma 4, lettera g), del medesimo Codice, fatta eccezione per le pubbliche piazze, le vie o gli spazi aperti urbani adiacenti a siti archeologici o ad altri beni di particolare valore storico o artistico.