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Sfalci e potature nella legge europea 2018. si profila l’ennesima condanna dell’Italia

di Gianfranco AMENDOLA

Mentre buona parte dell’Italia è invasa dal fumo degli incendi di rifiuti e dai rifiuti anche tossici, camuffati da compost e fanghi da depurazione, scaricati sui terreni agricoli, il nostro ineffabile legislatore torna ancora una volta ad occuparsi dei rifiuti vegetali, combinando l’ennesimo pasticcio su sfalci e potature.

Ci riferiamo, ovviamente, all’art. 20 della cd. “legge europea 2018” ( Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea ) e cioè della legge 3 maggio 2019, n. 37, in vigore dal 26 maggio 2019.

Ma, prima di esaminarlo, diamo una rapida occhiata alla situazione normativa 1 , prima di questa modifica.

  1. I rifiuti vegetali

L'art. 184 del D. Lgs 152/06 classifica fra i rifiuti urbani " i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali " (comma 2, lett. e) e fra quelli speciali " i rifiuti da attività agricole e agro-industriali ai sensi e per gli effetti dell’art. 2135 " (comma 3, lett. a) e cioè quelli provenienti da coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse 2 .

Quindi, ad essi dovrebbe applicarsi la normativa sui rifiuti della parte quarta del D. Lgs 152/06.

Tuttavia, a questo proposito l'articolo 2, par. 2, lett. f) della direttiva sui rifiuti 2008/98/CE escludeva dal suo ambito di applicazione "... paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati nell’attività agricola, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana. "

Tale disposizione era stata trasposta dal nostro paese con l'art. 185 D. Lgs 152/06, il quale, nella versione anteriore alla modifica di cui oggi ci occupiamo, inseriva tra le esclusioni dall'ambito di applicazione della normativa sui rifiuti " ..... la paglia, gli sfalci e le potature provenienti dalle attività di cui all'articolo 184, comma 2, lettera e), e comma 3, lettera a), nonchè ogni altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso destinati alle normali pratiche agricole e zootecniche o utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente nè mettono in pericolo la salute umana" (comma 1, lett. f). Dove, con ogni evidenza, era stata aggiunto, rispetto al testo comunitario, il richiamo a sfalci e potature ecc. nonché l’allargamento della eccezione anche nel caso di cessione a terzi e di utilizzazione al di fuori del luogo di produzione3 .

Così come va evidenziato che la formulazione italiana sopra riportata, inserendo una "o" tra le normali pratiche agricole e la utilizzazione in agricoltura ecc., non sembra richiedere, come il testo precedente e come il testo comunitario, che si tratti di pratica agricola mirata ad una utilizzazione dei residui vegetali 4 . Basta, cioè, che essi vengano destinati ad una " normale pratica agricola e zootecnica..", anche se la legge non chiarisce quali siano queste pratiche. L'unica condizione è che ciò avvenga mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente nè mettono in pericolo la salute umana.

In questi casi, quindi, non si applica la disciplina sui rifiuti, che riguarda, ovviamente, tutte le fasi di gestione dei rifiuti, dalla raccolta al trasporto ed al riutilizzo, le quali restano così completamente liberalizzate.

In assenza di queste condizioni, invece, tale disciplina si applica integralmente. Ed è appena il caso di precisare che, quindi, in tal caso, trova applicazione anche l'esenzione di cui all'art. 184-bis, secondo cui, in presenza di alcune condizioni (in particolare un utilizzo certo, diretto, legale e senza impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana), una sostanza o un oggetto non è un rifiuto ma un sottoprodotto.

  1. In particolare, sfalci e potature nella normativa comunitaria. La procedura di infrazione

In particolare, per quanto concerne la qualificazione di sfalci e potature, si deve aggiungere che, ai sensi dell’art. 3, par. 4 della direttiva del 2008, i “rifiuti biodegradabili di giardini e parchi“ sono considerati “rifiuti organici", rispetto ai quali, il considerando n. 35 evidenzia l'importanza di " facilitare la raccolta dfferenziata e l'idoneo trattamento al fine di produrre compost e altri materiali basati su rifiuti organici che non presentano rischi per l'ambiente ", aggiungendo espressamente che questa precisazione deve essere valutata “ in conformità della gerarchia dei rifiuti” di cui all’art. 4. Gerarchia che, come è noto, antepone il riciclaggio ed il recupero come materia al “ recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia “ effettuato dai termovalorizzatori.

In sostanza, quindi, “ per gli scarti vegetali provenienti da giardini e parchi il legislatore comunitario ha previsto una destinazione prioritaria verso le attività di compostaggio, in considerazione anche di questioni prettamente pratiche. Va infatti considerato che la produzione di compost necessita obbligatoriamente di combinare la frazione organica da scarti domestici con la frazione ligneo-cellulosica da sfalci e potature che costituisce un elemento strutturante nella produzione di ammendante organico utilizzabile in agricoltura), per cui la sopravvivenza di questo settore non può prescindere dalla disponibilità degli scarti vegetali ”. 5

Su questa base, pertanto, l’11 novembre 2016, l’eurodeputato (5 stelle) Dario TAMBURRANO , presentava la seguente interrogazione alla Commissione UE:

La definizione di rifiuto organico figura nella direttiva 2008/98. All’articolo 3(4) i rifiuti biodegradabili di giardini e parchi («sfalci e potature») sono inclusi nella definizione e come prescrive l’articolo 7 non possono essere esclusi da tale ambito. In Italia, il decreto legislativo 205 del 3 dicembre 2010, che recepisce la direttiva, integra la normativa ambientale di riferimento (decreto legislativo 152/06) e include coerentemente «sfalci e potature» nella definizione di rifiuto organico. Lo scorso 28 luglio 2016 è stata adottata la legge 154, che modifica varie disposizioni normative esistenti tra cui anche il decreto legislativo 152/06. All’articolo 41 essa modifica lo status quo esistente e ricomprende anche «sfalci e potature» tra i materiali da escludere dalla definizione di rifiuto. Di conseguenza, a partire dal 25 agosto 2016 e solo in Italia, «sfalci e potature» potranno non essere più considerati rifiuti organici e quindi potranno essere destinati a usi che la direttiva 2008/98 proibirebbe. Considerato quanto sopra esposto, la Commissione, alla luce della direttiva, ritiene plausibile che rifiuti di parchi e giardini come sfalci e potature possano essere esclusi dall’ambito di applicazione delle norme sui rifiuti? In caso di risposta negativa come intende essa intervenire per riportare coerenza normativa? ”.

A questa interrogazione, così rispondeva Karmenu VELLA a nome della Commissione in data 21 dicembre 2016:

Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti (di seguito “la direttiva”), la definizione di “rifiuto organico” include i rifiuti biodegradabili di giardini e parchi. La Commissione ritiene che gli sfalci e le potature rientrino in tale definizione se provengono da giardini e parchi e pertanto dovrebbero essere oggetto di una corretta gestione dei rifiuti, in linea con gli obiettivi di cui all’articolo 4 e all’articolo 13 della direttiva. L’assenza di un controllo adeguato ed efficace su questo tipo di rifiuti sarebbe in contrasto con le disposizioni della direttiva. La Commissione solleverà la questione con le autorità italiane competenti .

Il che equivaleva, quindi, ad un annuncio di apertura di procedura di infrazione contro il nostro paese che veniva rubricato con la sigla “ EU Pilot 9180/2017/ENVI”.

Resta solo da aggiungere che la direttiva UE n. 851 del 30 maggio 2018, modificando la direttiva sui rifiuti del 2008, lasciava invariate le disposizioni sopra richiamate.

  1. La marcia indietro del Ministero dell’Ambiente

Per evitare tale procedura, il Ministero dell’ambiente, rispondendo, in data 15 marzo 2018, ad una richiesta del Mov5stelle (on. VIGNAROLI e ZOLEZZI), ammetteva che le specifiche introdotte nel 2016 all’art. 185 su sfalci e potature “ risultano contrarie al diritto comunitario in quanto la legislazione nazionale ha, in questo modo, esteso sostanzialmente il regime di favore previsto dall’art. 2, paragrafo 1, lettera f della direttiva sui rifiuti ”; e pertanto “ si concorda sull’opportunità di una modifica normativa che consenta, eliminando le specifiche introdotte con l’art. 185, comma 1, lettera f), di evitare un aggravamento del caso e l’apertura di una procedura di infrazione per non corretto recepimento della direttiva. ”; e si conferma “ l’intenzione di questo Ministero di proporre l’inserimento delle disposizioni abrogative in parola nel disegno di legge europea 2018 ”.

Insomma, si ritorna al testo comunitario eliminando ogni riferimento a sfalci e potature. Anzi, si propone anche di eliminare il riferimento al possibile utilizzo dei materiali “anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi”, non contemplato dalla direttiva.

Risposta che provocava l’esultanza dell’on TAMBURRANO, il quale, nel suo blog, il 28 marzo 2018, annunciava trionfalmente che “ un terzo dei rifiuti organici tornerà a percorrere la strada giusta all’interno dell’economia circolare. E’ l’effetto della nostra segnalazione che ha portato all’apertura di un caso EU Pilot, l’anticamera della procedura di infrazione. Il pensiero di aver contribuito a salvare dalle fiamme due milioni di tonnellate all’anno di prezioso materiale organico mi fa stare davvero felice. L’Italia si appresta finalmente a restituire agli impianti per la produzione del compost gli sfalci e le potature di origine urbana , che costituiscono un ingrediente indispensabile per ottenere il compost stesso. Sfalci e potature provenienti dai giardini pubblici e privati (la cosiddetta “frazione verde”) rappresentano un terzo dei 6 milioni di tonnellate di rifiuti organici raccolti in un anno in Italia. Questa montagna di roba tornerà dunque a percorrere la strada giusta all’interno delle filiere virtuose del riciclaggio e dell’economia circolare ”, aggiungendo che “il compostaggio trasforma in preziosissimo concime biologico gli scarti organici e alimentari e restituisce alla terra ciò che essa ci ha dato sotto forma di cibo e di verde urbano. Sfalci e potature costituiscono lo “strutturante grazie al quale si possono compostare con maggiore facilità e migliori risultati i materiali putrescibili come gli scarti di cucina .

Peraltro, nel giugno 2018, nello stesso senso interveniva anche l’Autorità garante della concorrenza, evidenziando che “ la disciplina interna, nella misura in cui contrasta con il diritto europeo, si presta a distorsioni … a sfavore delle imprese che utilizzano scarti vegetali come input nell’ambito di filiere di riciclo tracciate e controllate …”.

  1. La legge europea 2018. Non cambia quasi niente.

Pertanto, il disegno di legge europea 2018 confermava, con l’art. 12, l’eliminazione delle aggiunte “italiane” sopra evidenziate.

Ma, quando si passava alla sua approvazione, alla Camera passava un emendamento presentato da 8 deputati della Lega (primo firmatario on. MAGGIONI), che, in sostanza, pur cambiando parzialmente la formulazione del 2016, sconfessava la proposta “europea” del Ministero dell’Ambiente e ribadiva, invece, che sfalci e potature “ derivanti dalla manutenzione del verde pubblico dei Comuni” sono esclusi dalla normativa sui rifiuti; e possono, quindi, essere utilizzati come combustibile per la produzione di energia, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi.

In definitiva, veniva approvato il seguente:

Art. 20
Disposizioni relative allo smaltimento degli sfalci e delle potature – Caso EU-Pilot 9180/17/ENVI

All’articolo 185, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 , la lettera f) e’ sostituita dalla seguente:


«f) le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del presente articolo, la paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell’ambito delle buone pratiche colturali, nonche’ gli sfalci e le potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico dei comuni, utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente ne’ mettono in pericolo la salute umana».

  1. Conclusioni

In sostanza, quindi, non cambia niente e restano in piedi tutte le motivazioni della UE per portare avanti la procedura di infrazione contro l’Italia.

Ma soprattutto si consente che scarti vegetali preziosi per il compostaggio vengano bruciati nei termovalorizzatori. Peraltro, se lo scopo era quello di semplificare gli adempimenti previsti per i rifiuti in vista del compostaggio, sarebbe stato ben più opportuno, invece che eliminare ogni vincolo, limitarsi a questo snellimento con riferimento alla raccolta ed al trasporto degli sfalci, come già alcune Regioni (come la Lombardia) avevano iniziato a fare tramite accordi con gli organi di controllo.

Intanto, Utilitalia, Assoambiente e CIC (Consorzio italiano compostatori), in un comunicato del 13 marzo 2019, “ esprimono tutta la loro preoccupazione per le pesanti ripercussioni ” di questa scelta ricordando che “ la normativa europea è chiara nel definire che i rifiuti biodegradabili di giardini e parchi sono rifiuti organici e che i rifiuti della manutenzione del verde pubblico (foglie, sfalci d’erba e potature di alberi) sono rifiuti urbani ”.

In proposito, Flavio BIZZONI, nuovo presidente del Consorzio Italiano Compostatori, ha precisato che " il CIC ha stimato una diminuzione di circa 200.000 tonnellate nel 2017; la causa è da attribuire alla frazione verde, venuta meno a causa dell’ esclusione di sfalci e potature dal campo di applicazione della norma sui rifiuti ….Oltre al danno al settore, è da segnalare la letterale sparizione di grandi quantitativi di scarti vegetali che purtroppo non sono più tracciati, addirittura si ignora dove siano finiti. Nonostante nel corso del 2018 sia stato costante l’impegno del Consorzio, la legge europea 2018 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e nell’articolo 20 va a sanare solo parzialmente l’esclusione della gestione dei cosiddetti ‘sfalci e potature’ all’interno della normativa sui rifiuti. Il CIC continuerà a battersi affinchè agli sfalci e alle potature urbane sia garantito un 'fine vita' tracciato, regolato, economicamente e ambientalmente sostenibile e sulla questione terrà costantemente informati tutti i propri soci ”.

Mentre la FIPER (Federazione italiana produttori di energia da fonti rinnovabili) in un comunicato del 15 maggio 2019 esulta perché “ finalmente ok all’impiego delle potature del verde a fini energetici ”.

Chissà che cosa farà ora la Commissione europea. E chissà che cosa ne pensano i 5stelle.

1 Da ultimo, in dottrina, si rinvia ad AMENDOLA, La combustione di rifiuti vegetali. Il quadro attuale della regolamentazione e delle sanzioni in Riv. DGA 2018, n. 3

2 Ai sensi dell'art. 2135 c.c. “è imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse ". L’articolo aggiunge che “ per coltivazione del fondo, per selvicoltura e per allevamento di animali si intendono le attività dirette alla cura e allo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono utilizzare il fondo, il bosco o le acque dolci, salmastre o marine. Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall'allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l'utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge ”.

3 Il testo sopra riportato era stato introdotto dall'art. 41 della legge 28 luglio 2016, n. 154 ( Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e competitività dei settori agricolo e agroalimentare, nonchè sanzioni in materia di pesca illegale ) il quale aveva allargato notevolmente il comma 1, lettera f) dell'art. 185 D. Lgs. 152/06, secondo cui erano escluse dall'ambito di applicazione della normativa sui rifiuti solo " paglia, sfalci e potature, nonché altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana ". Per approfondimenti su questo allargamento, peraltro non contemplato dalla normativa comunitaria, si rinvia al nostroL’apoteosi del legislatore italiano sui rifiuti vegetali, in www.industrieambiente.it, 2016.

4 In proposito, ma con riferimento al vecchio testo dell'art. 185, comma 1, lett. f), cfr. PAONE,Abbruciamento di scarti vegetali: quale disciplina? in Ambiente e sviluppo 2015, n. 2, pag. 73 e segg. il quale, tra l'altro, rileva a pag. 75, che " la norma consente che le sostanze di provenienza agricola non siano qualificate come rifiuti (con riferimento a tutti gli obblighi del D.Lgs. n. 152/2006) purché siano immediatamente e direttamente utilizzate in uno dei modi indicati dal legislatore: è evidente che non si possa parlare di utilizzazione del materiale se questo sia bruciato. Né si potrebbe giungere allo stesso risultato (cioè escludere dal novero dei rifiuti gli scarti vegetali) sostenendo che dall’operazione di abbruciamento si ricavano le ceneri destinate ad essere utilizzate come fertilizzanti. Infatti, anche ad ammettere l’esistenza di una prassi che vede l’uso abituale delle ceneri per la concimazione dei terreni, è fuori discussione che la locuzione «utilizzati in agricoltura » che compare nell’art. 185 non possa essere intesa nel senso di abbracciare anche la "bruciatura" dei residui. Infatti, l'«utilizzo» previsto dalla norma si deve riferire direttamente al materiale originato dall’attività agricola e non al materiale originato dal recupero di quei residui ".

5 VATTANI, Sfalci e potature: per la legge europea 2018 resta possibile l’esclusione dal regime dei rifiuti , in dirittoambiente . net , 22 maggio 2019