Sulla responsabilità del produttore/detentore del rifiuto alla luce della sentenza della Corte di Cassazione
di Francesca Romana TOMASELLI, Andrea FILIPPINI
La normativa vigente, avuto particolare riguardo all’art. 188 del D. Lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., richiama più volte il “detentore” o il “produttore” o entrambi indistintamente. Parimenti avviene negli Allegati B e C del D.M. 145/1998 relativi alla compilazione dei cd. F.I.R.
Più volte si è avuta in buona sostanza l’impressione che le due figure fossero interscambiabili e sovrapponibili. Sempre il D. Lgs. n.152 del 2006, nel suo art. 183, comma 1, lett. h) definisce come “detentore” il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso, mentre alla lettera f) prosegue individuando il “produttore di rifiuti” come il soggetto la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale) o comunque che effettua operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno l’effetto di modificare la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore). A livello comunitario l’articolo 3 della direttiva 2008/98 riporta la definizione di cui sopra e la Direttiva (CE) n. 98/2008 con il relativo D. Lgs di recepimento n. 205/2010 ribadisce lo stesso concetto. A tal proposito preme richiamare invero la netta differenza che civilisticamente esiste tra detenzione e possesso. Secondo l’art. 1140 c.c., infatti, “il possesso o è diretto immediatamente sulla cosa oppure è mediato”, quindi il possesso è pieno (corpore et animo) se unisce l’elemento soggettivo a quello oggettivo quindi volontà e disponibilità della cosa/bene oppure mediato se sussiste il solo elemento soggettivo (animus detinendi), mentre l’oggetto inteso come materiale disponibilità del bene in questione rimane al detentore. Applicando tali concetti in materia di rifiuti, si riesce ad addivenire ad una distinzione più netta e chiara tra i due termini. Così, ad esempio, allorquando il produttore consegna i rifiuti per il conferimento all’impianto di smaltimento al trasportatore, quest’ultimo a livello civilistico si configura come colui che detiene la cosa senza averne la disponibilità che è propria del produttore, il quale vanta dei diritti (quale il diritto di conferimento all’impianto di smaltimento). In aggiunta, il trasportatore effettua il trasporto non in proprio, ma in nome, per conto e nell’interesse del produttore. Questa ripartizione, invero, viene a cessare quando i rifiuti entrano nell’impianto di destinazione, poiché in quel preciso momento il possessore a pieno titolo del rifiuto è il titolare dell’impianto. Proprio in applicazione dei criteri civilistici sopra espressi nella nota pronuncia del TAR Veneto, sez. III, n. 1180 del 16 ottobre 2013, in riferimento alla detenzione dei cd. rifiuti speciali, si considera il detentore come il soggetto espressamente autorizzato allo smaltimento e il produttore come colui che esibisce il formulario di identificazione dei rifiuti controfirmato dal destinatario.
Chiarita la differenza tra il detentore e il produttore dei rifiuti passiamo ad esaminare come le ultime sentenze a livello nazionale e comunitario abbiano incito su questa categoria e sulla responsabilità che avoca.
A seguito della decisione del 28 marzo 2019, in cause riunite da C-487/17 E C-489/17, la Suprema Corte di Cassazione ha stabilito una serie di principi guida:
Premesso che l’allegato III della direttiva 2008/98 congiunto alla decisione 2000/532 impongono al detentore di un rifiuto che possa essere classificato con codici speculari (ovvero rifiuti ai quali possono essere assegnati sia codici corrispondenti a rifiuti pericolosi sia codici corrispondenti a rifiuti non pericolosi), ma la cui composizione non sia immediatamente nota, di determinare la composizione dei rifiuti ai fini della classificazione tramite la ricerca di sostanze pericolose che possono trovarvisi. A questo fine il detentore in base al regolamento europeo n. 440/2008 della Commissione, del 30 maggio 2018, può utilizzare campionamenti, analisi chimiche o altre prove riconosciute a livello internazionale.
Posto che la stessa legislazione europea nel settore relativo allo smaltimento dei rifiuti e alla responsabilità del suo detentore ha premuto per un sostanziale equilibrio tra il principio di precauzione a tutela di valori legittimi quali l’ambiente, il diritto alla salute etc. e la fattibilità tecnica ed economica, in base alla quale non corre l’obbligo per il detentore del rifiuto di verificare l’esistenza di qualsivoglia sostanza pericolosa nel rifiuto in questione, ma possa limitarsi alla ricerca delle sostanze che possono essere ragionevolmente presenti in tale rifiuto e valutare le sue caratteristiche di pericolo sulla base di calcoli o mediante prove in relazione a tali sostanze;
In conclusione, qualora dopo una valutazione dei rischi quanto più possibile completa tenuto conto delle circostanze specifiche del caso di specie, il detentore di un rifiuto classificabile con codici speculari si trovi nella oggettiva impossibilità tecnica di determinare una o più sostanze pericolose o di valutare le caratteristiche di pericolo che detto rifiuto presenta, quest’ultimo deve essere catalogato come rifiuto pericoloso.
Questi i principi evidenziati dalla Decima Sezione della Corte di Cassazione, interpretando l’allegato III della direttiva 2008/98 CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti (che abroga alcune direttive), come modificata dal regolamento UE n. 1357/2014 della Commissione del 18 dicembre 2014, nonché l’allegato della decisione 2000/532 CE della Commissione, del 3 maggio 2000, che sostituisce la decisione 94/904/CE che istituisce un elenco dei rifiuti conformemente all’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi, come modificata dalla decisione 2014/955/UE della Commissione, del 18 dicembre 2014.
Per quanto concerne la struttura della sentenza sono ravvisabili tre parti indicative della metodologia di lavoro alla luce degli indirizzi della più recente giurisprudenza: un contesto normativo ripartito in diritto europeo e nella fattispecie in diritto italiano, i procedimenti principali, e infine le questioni pregiudiziali ripartite in ricevibilità e in merito.
Nel contesto normativo europeo appare fondamentale la direttiva 2008/98 che rimandando a quanto stabilito da ultimo dalla decisione 2000/532, tende a favorire una classificazione armonizzata dei rifiuti all’interno della Comunità europea fissando una classificazione dei preparati come pericolosi, inclusi i valori limite di concentrazione usati a tal fine. I rifiuti pericolosi debbono essere rigorosamente regolamentati al fine di impedire o limitare le potenziali conseguenze nefaste sull’ambiente e sulla salute umana e, quindi, rientra nella categoria di rifiuto la sostanza o l’oggetto di cui all’articolo 3, punto 1. L’allegato III della direttiva 2008/98 descrive la presenza nel rifiuto di una o più caratteristiche di pericolo da HP 1 a HP 8 e/o da HP 10 a HP 15 e il diritto italiano nella normativa di cui al D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 al cui articolo 184 (oggetto di varie modifiche di cui l’ultima per effetto della L. n. 116 dell’11 agosto 2014) afferma che la classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER (catologo europeo dei rifiuti) pericoloso o non pericoloso a seconda dei casi. Qualora il rifiuto fosse classificato con codici CER speculari, uno pericoloso e uno non pericoloso, per stabilire il grado di pericolosità del rifiuto occorrono una serie di indagini da effettuare quali individuazione dei composti presenti, la conoscenza del processo chimico, il campionamento e l’analisi del rifiuto etc.
Nel procedimento principale più precisamente nelle ordinanze di rinvio risulta che gli imputati nel processo nelle loro rispettive qualità di gestori delle discariche abbiano considerato i rifiuti a cui sono stati assegnati codici speculari come non pericolosi trattandoli in discariche per rifiuti non pericolosi. Il Tribunale di Roma con tre distinte ordinanze ha annullato i medesimi provvedimenti e il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma ha proposto tre ricorsi contro dette ordinanze dinanzi alla Corte Suprema di Cassazione. La Cassazione ha sospeso il giudizio rimettendo alla Corte europea talune questioni pregiudiziali. In sostanza si sono concretizzati due diversi e divergenti indirizzi o tesi secondo alcuni studiosi: il principio della pericolosità presunta che impone al detentore del rifiuto con codici speculari di effettuare tutte le analisi del caso e la tesi della probabilità che consente al detentore un ampio margine di discrezionalità nel procedere a tale accertamento nel processo di produzione del rifiuto in esame.
Le questioni pregiudiziali hanno investito la Corte Europea di Giustizia, attivata ex articolo 267 TFUE nel principio della leale collaborazione e cooperazione tra la suddetta Corte e i giudici nazionali, che per quanto concerne l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione è tenuta in linea di principio a statuire. Nel merito la decisione della Corte di Giustizia europea ribadisce la necessità dei metodi di prova per la determinazione della natura del rifiuto ma anche la non imposizione al detentore di un rifiuto di obblighi irragionevoli, sia dal punto di vista tecnico che economico e, quindi, sembra in buona sostanza dare ampio spazio al principio di precauzione sulla base del quale il detentore del rifiuto dopo una valutazione dei rischi quanto più possibile completa, tenuto conto delle circostante del caso specifico, di fronte ad un rifiuto con codici speculari si trovi nell’impossibilità pratica di determinare l’esistenza di sostanze pericolose o di valutare le caratteristiche di pericolo che il rifiuto presenta, deve procedere a qualificarlo come pericoloso.
La sentenza di Cassazione Sez. III n. 42788 del 21 novembre 2019, chiamata a recepire il principio di cui si discute essendo la prima sentenza emanata successivamente alla pronuncia della Corte Europea, sulle modalità di classificazione dei rifiuti con codici a specchio, sembra – ad una prima lettura avere un contenuto ambiguo:
Da un lato, infatti, nega – come era stato sostenuto dal pubblico ministero – che il produttore deve effettuare tutte le analisi necessarie ad escludere la presenza di sostanze appartenenti alle classi di pericolo ovvero, in alternativa, classificare il rifiuto come pericoloso;
Dall’altro lato sostiene che spetta al produttore o detentore del rifiuto raccogliere tutte le informazioni possibili per attribuire il codice appropriato anche, ma non soltanto, attraverso l’effettuazione di indagini analitiche sulle sole sostanze che potrebbero essere ragionevolmente presenti.
Per l’effetto viene meno, dunque, la cd. presunzione di pericolosità altrimenti definita come tesi della certezza, motivo per cui alla luce dell’ultimo approdo giurisprudenziale può sostenersi che il detentore di rifiuti non ha l’obbligo di verificare l’assenza di qualsiasi sostanza pericolosa nel rifiuto oggetto di esame, del ché la sua responsabilità risulta per l’effetto affievolita rispetto a quanto invero emerso all’indomani della sentenza della Corte Europea, potendo peraltro tornare ad avvalersi della cd. impossibilità tecnico-pratica di determinare la presenza di sostanze pericolose o di valutare la caratteristica di pericolo che il rifiuto presenta (!!).
Pubblicato su Industrieambiente si ringraziia il dott. R. MAstracci
