TAR Campania (NA) Sez.V n. 3272 del 18 maggio 2018
Rifiuti.Competenza sulle controversie ripristinatorie/risarcitorie attinenti alla complessiva azione di gestione emergenziale dei rifiuti

In relazione a controversie, come nel caso di specie, ripristinatorie/ risarcitorie, che pur dovendosi interpretare restrittivamente gli artt. 14 e 135 del cpa, trattandosi di norme eccezionali derogatorie dell'ordinaria competenza territoriale dei tribunali regionali, esse vi ricomprendono certamente le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo rifiuti qualora siano connesse alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992 n. 225 (segnalazione e massima Avv. M. BALLETTA)

Pubblicato il 18/05/2018

N. 03272/2018 REG.PROV.COLL.

N. 04751/2011 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4751 del 2011, proposto da
Francesco Pecchia, Giovanni Pecchia, Stefano Pecchia, Ferdinando Pecchia e Vito Pecchia, rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio Palma e Emilio Paolo Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio Emilio Paolo Sandulli in Napoli, via Crispi, 94;

contro

Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti nella Regione Campania e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvoc. Distrett. dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli, via Diaz, 11;

nei confronti

F.I.B.E. S.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Ennio Magrì, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Carducci, 19;
Fisia Italimpianti S.p.a. non costituita in giudizio;

per l'accertamento

- dell'illegittimità del comportamento degli intimati, consistente nella perdurante occupazione e nella trasformazione della superficie di loro proprietà in Tufino, loc. Paenzano, distinta in catasto al folio 5, particella 466 di mq. 5170, in assenza del regolare perfezionamento del procedimento di espropriazione per p.u.;

e per la condanna degli intimati alla restituzione delle superfici occupate ed all'esecuzione delle opere, anche di bonifica, necessarie ai fini del loro ripristino nello stato antecedente l'occupazione, nonché, e in ogni caso, all'integrale risarcimento dei danni subiti e subendi dai ricorrenti in dipendenza della loro illegittima occupazione a far data dalla decadenza della dichiarazione di p.u. e dalla cessazione della durata dell'occupazione legittima (10/03/2005) fino al giorno della loro restituzione, e, in via gradata, in dipendenza della loro illegittima trasformazione, in misura corrispondente al loro valore venale e, comunque, non inferiore alla somma di € 72.818,36 determinata a titolo di indennità di espropriazione in data 21/02/2001 da rivalutarsi all'attualità, oltre rivalutazione ed interessi a far data dal 10/03/2005 al soddisfo;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della F.I.B.E. S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 15 maggio 2018 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

I. Con il ricorso in epigrafe, i ricorrenti premettono di essere proprietari dell’appezzamento di terreno in Tufino, loc. Paenzano, distinto in C.T. al Fgl. 5. p.lla 466, interessato dalla procedura espropriativa nell'ambito del progetto di realizzazione dell'impianto di produzione di combustibile derivato da rifiuti (CdR) di Tufino, non conclusasi, nonostante l’irreversibile trasformazione dei fondi, con l’adozione di un decreto di esproprio. Richiedono, conseguentemente, in via principale, la condanna degli enti intimati alla reintegrazione in forma specifica mediante restituzione delle aree di loro proprietà, previo ripristino della stesse, e al risarcimento del danno per occupazione illegittima a fare data dal 10.03.2005 fino alla restituzione, oltre interessi e svalutazione. In subordine, agiscono per la condanna dei medesimi enti all’integrale risarcimento per equivalente dei danni derivanti dall’illegittima occupazione, dall’irreversibile trasformazione dell’area con conseguente perdita del diritto dominicale nonché dalla mancata stipula, per fatto imputabile all’Amministrazione, dell’atto di cessione volontaria, il tutto da determinarsi sulla scorta del valore venale delle superfici apprese e comunque in misura non inferiore alle indennità di espropriazione, comprensiva della maggiorazione e delle indennità aggiuntive, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi a fare data dal 10.03.2005.

II. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la F.I.B.E. S.p.a.. La società resistente ha eccepito in via preliminare l’incompetenza dell’adito T.A.R. Campania, per rientrare la causa nella competenza funzionale del T.A.R. Lazio ai sensi del combinato disposto degli art. 14, 135, comma 1, lett. e), e 133, comma 1, lett. p), c.p.a., nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, concludendo, in subordine, per il rigetto del ricorso.

III. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica di smaltimento del 15 mggio 2018.

IV. In via preliminare va vagliata l’eccezione di incompetenza funzionale formulata nella memoria di costituzione di F.I.B.E. S.p.a. e in ogni caso rilevabile d’ufficio ex art. 15, comma 1, c.p.a..

V. La Sezione ritiene, re melius perpensa e secondo quanto recentemente statuito con sentenza n. 715 dell’1.02.2018, di dovere dichiarare la propria incompetenza, sussistendo la competenza funzionale dal TAR Lazio Roma ai sensi degli artt. 14, e 135, comma 1, lett. e), c.p.a. Dal combinato disposto di tali norme si evince infatti la devoluzione al TAR Lazio di tutte le controversie aventi ad oggetto le ordinanze ed i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’art. 5, commi 2 e 4 della medesima legge 225 del 1992.

VI. Dagli atti di causa si desume infatti che la procedura espropriativa in relazione alla quale si pone l’odierna controversia risarcitoria/ripristinatoria è scaturita dalle O.P.C.M. adottate per l’emergenza dei rifiuti della Regione Campania.

VI.1. Ed invero, “la presente controversia si inserisce nel contesto emergenziale Campano nel settore dello smaltimento dei rifiuti, per il cui superamento era stato posto in essere un programma attraverso la realizzazione di impianti per la produzione di combustibile derivato da rifiuti (CdR) e di impianti di termovalorizzazione del CdR dedicato alla produzione di energia elettrica, rispettivamente nella Provincia di Napoli (la FIBE S.p.A.) e nelle Province di Benevento, Salerno, Avellino e Caserta (la FIBE CAMPANIA S.p.A). Il tutto come da contratti repp nn. 11503/2000 e 52/2001 sottoscritti dal Presidente della Giunta Regionale della Campania – Commissario Delegato di Governo ex O.P.C.M. 2425/96 con il Raggruppamento di imprese costituito tra la FISIA ITALIMPIANTI S.P.A.-mandataria e la Babcock Kommunal GMBH, la Deutsche Babcock Anlagen GMBH, la Evo Oberhausen AG e la Impregilo S.p.A., al quale Raggruppamento, ai sensi dell’art. 3, subentrarono rispettivamente, per ciascuno dei contratti, la Fibe SpA e la Fibe Campania SpA. … Ai sensi dell’art. 27 del Contratto di affidamento per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, rep 11503/2000, “l’affidataria si obbliga ad eseguire a sua cura e spese tutta l’attività istruttoria connessa alle procedure espropriative, ivi comprese, la determinazione delle indennità dovute nel rispetto della normativa vigente”. Nella vigenza del contratto di affidamento la FIBE poneva in essere le attività istruttorie afferenti le procedure espropriative”. “Gli impianti di produzione di CdR sono tutti stati regolarmente realizzati dalle affidatarie e sono in esercizio sin dal 2001” (produzione F.I.B.E. S.p.a. del 16.04.2018).

VI.2. Ciò premesso:

a) con Ordinanze nn. 36 e 37 del 10.03.2000, il Presidente della Giunta Regionale della Campania, Commissario di Governo, approvava il progetto di realizzazione dell'impianto di produzione di CdR nell'area adiacente alla discarica di Tufino ed emetteva la dichiarazione di p.u., indifferibilità ed urgenza delle superfici interessate, disponendo l'occupazione dell'area di mq. 5170, a distaccarsi dalla maggiore estensione dalla particella 466 del folio 5 di mappa di proprietà dei sigg.ri Pecchia Francesco e Fusco Maria e dagli stessi condotta;

b) in esecuzione dell’Ordinanza commissariale n. 37/2000, la società F.I.B.E. S.p.a., in data 24.4.2000, procedette all’occupazione di mq. 5.170 p.lla 466 del fgl. 5 del Comune di Tufino, in proprietà alla ditta Pecchia-Fusco;

c) “con Ordinanza Commissariale n. 78 dell’8.3.2005 venivano prorogati “per ulteriori due anni, i termini previsti per l’emanazione del decreto di esproprio al fine di consentire il completamento della procedura ablativa relativa all’area adiacente il fondo dell’impianto di produzione CdR e la discarica di Tufino, secondo quanto previsto dal piano particellare di esproprio grafico e descrittivo già approvato con ordinanza Commissariale n. 36 del 10 marzo 2000”;

d) “in data 30.11.2005, con D.L. n. 245, convertito in L. 21/06, veniva disposta la risoluzione ex lege dei contratti di affidamento ed alla predetta società veniva affidata la gestione provvisoria del servizio sino al nuovo affidamento e comunque non oltre il 31.12.2007, “nel puntuale rispetto dell’azione di coordinamento svolta dal Commissario delegato”;

e) “dal 15.12.2005, e sino al 31.12.2007, quindi, le (ex) affidatarie Fibe e Fibe Campania hanno operato quali mere esecutrici del Commissario delegato di Governo, per garantire la prosecuzione del servizio del quale avevano definitivamente perso la titolarità (cfr. TAR Lazio n. 3790/07 – doc. 21 in atti; Consiglio di Stato n. 6057/07 – doc. 20 in atti; TAR Lazio n. 7280/08 – doc. 17 in atti; Tribunale di Napoli n. 4190/08);

f) “con ordinanza n. 224 del 5.7.2007 venivano prorogati al 2.8.2008 tutti i termini per il completamento delle procedure espropriative relative a tutti gli impianti di produzione di CDR”;

g) “il regime transitorio introdotto con il D.L. 245/05 conv. in L. 21/06, decorrente dal 15.12.2005 fino al 31.12.2007, in ragione del quale le ex affidatarie operarono quali mere esecutrici della Struttura Commissariale, veniva illegittimamente prorogato al 30.11.2008 dalle ordinanze commissariali n. 1/08 e 48/08 impugnate dalle medesime ex affidatarie e dichiarate incidentalmente illegittime dal TAR Lazio con la citata sentenza definitiva n. 7280/08”;

h) “con il D.L. n. 90/2008 conv. in L. 123/08, veniva sancita la definitiva estromissione delle società Fibe e Fibe Campania dal servizio di smaltimento rifiuti, permanendo a loro carico il solo obbligo di completamento del termovalorizzatore di Acerra, completato e trasferito ex lege in capo alla Regione Campania”;

i) “il D.L. 90/08 convertito in L. 123/08, all’art. 1 disponeva che:

1) il Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è il soggetto preposto alla soluzione dell’emergenza rifiuti;

2) “Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, in sostituzione dei Commissari delegati di cui all'articolo 1 delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 11 gennaio 2008, n. 3639, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 dell'11 gennaio 2008, e in data 30 gennaio 2008, n. 3653, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 2 febbraio 2008, il Sottosegretario di Stato, con proprio decreto, provvede alla nomina di uno o più capi missione con compiti di amministrazione attiva da esercitarsi su delega, che subentrano ai Commissari delegati in carica, definendo le strutture di supporto sia sotto il profilo dell'organizzazione che del funzionamento, in sostituzione delle strutture delle gestioni commissariali”;

m) “in attuazione del citato art. 1 del D.L. 90/08, la O.P.C.M. n. 3682/2008 individuava n. 8 Missioni, subentrate ai Commissari delegati di Governo, tra le quali la “Missione amministrativo – legale”, preposta, tra l’altro, alle attività relative alle espropriazioni per pubblica utilità. Il comma 3 dell’art. 7 bis della medesima O.P.C.M. 3682/08 prevedeva inoltre che “Con provvedimento del capo missione ... possono essere individuati i soggetti responsabili delle (...) procedure tecniche finalizzate alle espropriazioni per pubblica utilità”;

n) “nel contempo, venivano anche dettate e disciplinate le modalità per il passaggio al regime ordinario con trasferimento di ogni potere ed attribuzione afferente la gestione del servizio di smaltimento rifiuti alla Province di competenza. In particolare, con O.P.C.M. n. 3685 del 19.06.2008 veniva, tra l’altro, disposto che: “Le società ex affidatarie del servizio di smaltimento rifiuti nella Regione Campania provvedono entro sette giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza a trasferire alle Province le risorse strumentali presenti in ciascun impianto di selezione e trattamento dei rifiuti redigendo apposito verbale di consegna” (art. 1, comma 3).”

o) “con O.P.C.M. 3693 del 15.7.2008, in sostituzione delle Province che non si erano uniformate alle previsioni di legge, veniva disposto, all’art. 2, che “in attesa dell’attuazione dell’art. 1, comma 1, del decreto legge 17 giugno 2008, n° 107, e delle disposizioni di cui all’art. 1 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n°3685 del 19 giugno 2008, il Sottosegretario di Stato di cui all’art. 1 del decreto legge 23 maggio 2008, n°90 provvede alla nomina di un Commissario ad acta per ciascuno degli ambiti provinciali territoriali ove sono ubicati gli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti il quale, in via sostitutiva e fino a che le Province competenti non adottano le determinazioni per la gestione dei predetti impianti, assume tutte le iniziative derivanti dal trasferimento della titolarità degli impianti alle Province per loro conto, assicurando che la gestione del servizio prosegua senza soluzione di continuità, adempiendo ai relativi obblighi ed esercitando le facoltà attribuite dalle disposizioni sopra richiamate alle Province medesime. I Commissari ad acta di cui al comma 1, del presente articolo, assumono altresì la gestione degli uffici, dei siti e degli impianti già in capo alle società ex affidatarie del servizio di smaltimento rifiuti nella Regione Campania, previa valutazione della relativa funzionalità alla complessiva gestione del servizio stesso Per la conduzione tecnico-operativa dei siti e degli impianti di cui al comma 2, si applicano le disposizioni di cui all’art. 1, comma 3, del decreto legge 17 luglio 2008, n°107”.

p) “in esecuzione di tali previsioni di legge, pendenti, peraltro, ancora i termini di occupazione legittima e della procedura espropriativa, come prorogati dall’ordinanza commissariale n. 224 del 5.7.2007 ed entro i quali il Commissario di Governo doveva emettere decreto definitivo di esproprio, con verbali del 30.07.2008 e del 7.08.2008 si provvedeva alla ricognizione dell’intervenuto trasferimento ai singoli Commissari ad acta (in sostituzione delle Province) della gestione degli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti, dei siti di stoccaggio, nonché di ogni relativa pertinenza mobile ed immobile ed ogni relativa risorsa umana e strumentale”;

q) “al citato D.L. n. 90/08 faceva poi seguito il D.L. n. 195 del 30.12.2009 conv. in L. 26/2010 con il quale veniva dichiarata la fine, al 31.12.2009, dell’emergenza rifiuti e la cessazione alla medesima data delle Missioni ex D.L. 90/08 con la contestuale istituzione di due Unità, una Operativa e l’altra Stralcio. Quest’ultima Unità era deputata alla definizione dei contenziosi e delle posizioni riferite alle precedenti gestioni commissariali. Tale Unità Stralcio è stata poi sostituita dall’Unità Tecnica Amministrativa presso la PCM – Unità Tecnica Amministrativa” (produzione F.I.B.E. S.p.a., citata).

VI.3. Ciò posto, il Collegio ritiene di condividere quanto espresso dal Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza n. 138/2016, con la quale si è evidenziato, in relazione a controversie, come nel caso di specie, ripristinatorie/ risarcitorie, che “(ex aliis Consiglio di Stato sez. IV 27/08/2014 n.4356) pur dovendosi interpretare restrittivamente gli artt. 14 e 135 del cpa, trattandosi di norme eccezionali derogatorie dell'ordinaria competenza territoriale dei tribunali regionali, esse vi ricomprendono certamente le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo rifiuti qualora siano connesse alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992 n. 225”. Ciò in quanto - come nelle fattispecie esaminate dal Consiglio di Stato nella citata sentenza e nella fattispecie all’odierno giudizio - appare evidente che tempistica, individuazione delle responsabilità, sussistenza - o meno - di un potere gestorio della provincia sono strettamente dipendenti dalle prescrizioni contenute nelle OPCM emesse in sede emergenziale, dovendosi in tal caso ritenersi radicata la competenza funzionale del T.A.R. Lazio.

VI.4. Peraltro, fattispecie analoghe a quella di cui è causa (controversie risarcitorie/ripristinatorie derivanti dalla realizzazione, in forza delle cennate O.P.C.M., di infrastrutture viarie a servizio dell’impianto di produzione CdR localizzato in Caivano ovvero dello stesso impianto di produzione CdR presso il Comune di Giugliano) sono state decise con sentenze del T.A.R. Lazio n. 214/2014 e n. 736/2017.

VII. La declaratoria di incompetenza, avvenuta a seguito della celebrazione dell’udienza pubblica, va dichiarata con sentenza, come evincibile a contrario dal disposto dell’art. 15 comma 4 c.p.a. a norma del quale “Il giudice provvede con ordinanza, nei casi di cui ai commi 2 e 3” (rilievo in sede cautelare ovvero camerale, ex art. 87, comma 3, c.p.a.).

VIII. Rientrando la materia cui afferisce il provvedimento impugnato tra quelle di cui all’art. 135, comma 1, lett. e), c.p.a., va quindi dichiarato competente a conoscere la controversia il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sede in Roma, innanzi al quale la causa dovrà essere riassunta entro il termine di cui all’art. 15, quarto comma, c.p.a., per la prosecuzione del giudizio.

IX. In considerazione del carattere procedimentale della decisione e della circostanza che, precedentemente, questa medesima Sezione ha interpretato restrittivamente il disposto di cui all’art. 135, comma 1, lett. e), c.p.a., sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara la propria incompetenza a favore della competenza funzionale del T.A.R. del Lazio, con sede in Roma, con onere di riassunzione ai sensi dell’art. 15, quarto comma, c.p.a..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente FF

Diana Caminiti, Consigliere

Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Gabriella Caprini        Pierluigi Russo