TAR Calabria (RC) Sez. 1 n. 4068 del 23 luglio 2020
Rifiuti.Ordinanze contingibili ed urgenti e servizio di igiene urbana

Le ordinanze contingibili e urgenti, stante l'urgenza di provvedere, prescindono dall'imputabilità delle cause che hanno generato la situazione di pericolo cui si tratta di ovviare. L'ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco può essere emessa per tutelare il bene supremo della pubblica incolumità, e, di fronte all'urgenza del provvedere all'eliminazione della situazione di pericolo, prescinde dall'accertamento dell'eventuale responsabilità della provocazione di quest'ultimo, poiché non ha natura sanzionatoria. Pertanto, ai fini dell'adozione dell'ordinanza, non rileva chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è volto ad affrontare. Non è conseguentemente fondato il rilievo secondo cui difetterebbero i presupposti della straordinarietà ed imprevedibilità per essere stata la stessa amministrazione a creare la situazione di necessità, scegliendo solo a ridosso della scadenza contrattuale di reinternalizzare il servizio di igiene urbana, ed omettendo di procedere tempestivamente all’espletamento della procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione di un nuovo operatore economico cui affidarne temporaneamente lo svolgimento, nelle more dell’avvio della società in house affidataria.

Pubblicato il 23/07/2020

N. 00468/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00243/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 243 del 2020, proposto da Avr S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Reggio Calabria, via Rausei n. 38;

contro

Comune di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emidio Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocatura comunale in Reggio Calabria, via S. Anna II Tronco Palazzo Cedir;

per l'annullamento

delle ordinanze contingibili ed urgenti n. 3 del 14 gennaio 2020 e n. 10 del 20 febbraio 2020, adottate dal Sindaco del Comune di Reggio Calabria.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2020 il dott. Antonino Scianna e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 e successivamente modificato dall’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020, n. 70;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, notificato in data 16 giugno 2020 e depositato lo stesso giorno, la AVR S.p.A. ha impugnato l’ordinanza contingibile e urgente n. 10 del 20 febbraio 2020, nonché, ove occorra l’ordinanza contingibile e urgente n. 3 del 14 gennaio 2020, con cui il Sindaco del Comune di Reggio Calabria, ha disposto, ai sensi dell’art. 191 del D.lgs. n. 152/2006 e dell'art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000 che la società ricorrente prosegua, senza soluzione di continuità, nell'erogazione dei servizi di igiene urbana di cui ai contratti, stipulati con il Comune di Reggio Calabria, e Rep. n. 37531/2018 e n. 37532/2018, agli stessi patti e condizioni, con decorrenza dal 16 gennaio 2020 per il tempo strettamente necessario all'individuazione, tramite una procedura selettiva da esperirsi in via d'urgenza, di un altro operatore economico in grado di subentrare ad horas ad essa nell'esecuzione dei servizi di igiene urbana fino al 31.12.2020.

L’autorità comunale, premessa la volontà di reinternalizzare i Servizi di igiene urbana affidandoli alla Società in house denominata "Castore — Società per la gestione dei servizi pubblici locali e strumentali di Reggio Calabria Srl", dato atto che questa ultima ha procrastinato la presa in carico del servizio ad una data non antecedente al 1° gennaio 2021 e che la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento dello svolgimento temporaneo dei servizi di igiene urbana nel comune di Reggio Calabria per la durata massima di 130 giorni, nelle more della loro definitiva reinternalizzazione, è stata dichiarata deserta come da verbale del 10.02.2020, ha ritenuto sussistenti le condizioni di necessità ed urgenza che giustificano l’adozione di un provvedimento contingibile ed urgente, ravvisando quindi le condizioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, data la necessità di garantire la continuità del servizio essenziale di che trattasi la cui sospensione arrecherebbe gravi disservizi di natura igienico-sanitaria alla cittadinanza.

1.1. Premette la società ricorrente:

- di aver sottoscritto come si disse, in data 7.12.2018, con il Comune di Reggio Calabria due contratti d'appalto il primo, Rep. n. 37531, avente ad oggetto i servizi di igiene urbana nella Città di Reggio Calabria con durata dal 01.12.2017 al 31.12.2019 e l'altro, Rep. n. 37532, avente ad oggetto le attività connesse al progetto denominato “interventi per il miglioramento del servizio di raccolta differenziata del Comune di Reggio Calabria”, pure in scadenza il 31.12.2019;

- di avere, in vista della scadenza del 31.12.2019, chiesto al Comune di fornire indicazioni in merito all'operatore economico che sarebbe subentrato nel servizio e di avere altresì, in tale circostanza, comunicato all’ente l'insussistenza delle condizioni di fatto e di diritto per l'eventuale prosecuzione del servizio oltre le scadenze contrattuali, sollecitando dunque una tempestiva programmazione del passaggio di gestione ad altro operatore economico al fine di garantire adeguata continuità;

- di avere quindi preso atto della nota comunicata via pec del 05.12.2019 con la quale il Comune comunicava la volontà di reinternalizzare i servizi di igiene urbana, affidandone la gestione alla citata società in house Castore, come da Deliberazione del Consiglio Comunale n. 65 del 28.11.2019;

- con successiva comunicazione prot. n. 213856 del 17.12.2019, però il Comune di Reggio Calabria, nelle more del perfezionamento del predetto passaggio di gestione, richiedeva alla società ricorrente "di voler confermare la disponibilità a proseguire in regime di proroga tecnica, l'esecuzione di tali servizi per n. 3 (tre) mesi, agli stessi patti e condizioni dei contratti Rep. 37531/2018 e n. 37532/2018" (dunque fino al 31.3.2020), al fine di consentire la necessaria continuità nell'erogazione dei servizi di igiene urbana”;

- con nota del 27.12.2019, la ricorrente manifestava la disponibilità a proseguire nell'erogazione dei servizi di igiene urbana solo fino al 15 gennaio 2020, mentre l'ulteriore prosecuzione veniva invece subordinata al raggiungimento, entro i primi giorni del mese di gennaio 2020, di un accordo formale in merito al pagamento dei crediti pregressi (relativi al mancato pagamento dei corrispettivi dovuti e pari ad oltre € 17.000.000,00), con la necessità per l'impresa di ricevere il pagamento di almeno una parte degli arretrati e di sottoscrivere un piano di rientro del rimanente debito, da sottoporre all'approvazione degli istituti di credito finanziatori;

- con Determinazione Dirigenziale n. 233 del 30.12.2019, il Comune disponeva una proroga tecnica dell'affidamento dei servizi già affidati ad AVR fino al 15 gennaio 2020;

- in data 10.1.2020, il Comune trasmetteva un'ipotesi di piano di rientro che la società giudicava inaccettabile, in considerazione degli importi dei versamenti e della tempistica con cui essi sarebbero dovuti avvenire, sicché la ricorrente, con nota pec dello stesso 10.1.2020, comunicava al Comune la cessazione dal servizio a far data 15.01.2020;

- in data 14.1.2020, il Sindaco del Comune di Reggio Calabria adottava quindi l'Ordinanza contingibile ed urgente n. 3/2020, con la quale veniva ordinata all'attuale gestore AVR la prosecuzione, senza soluzione di continuità, nell'erogazione dei servizi di igiene urbana già espletati, ai medesimi patti e condizioni previsti nei contratti d'appalto sopra citati, con decorrenza 16.1.2020 e fino all'individuazione, tramite procedura d'urgenza di un altro operatore economico in grado di subentrare ad horas ad AVR. La vigenza temporale dell'ordinanza veniva prevista fino al 30.6.2020;

- infine, in ragione delle ridette difficoltà rappresentate dalla società Castore SrL alla presa in carico del servizio in data antecedente al 01.01.2021, e della circostanza che andò deserta la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’affidamento dello svolgimento temporaneo dei servizi di igiene urbana nel comune di Reggio Calabria, nelle more della loro definitiva reinternalizzazione, in data 20.02.2020, il Sindaco del Comune di Reggio Calabria ha adottato l'Ordinanza contingibile ed urgente n. 10/2020, ai sensi degli artt. 191 d.lgs. n. 152/2006 e 50 del d.lgs. 267/2000, con la quale come si disse veniva ordinata alla ricorrente la prosecuzione, senza soluzione di continuità, nell'erogazione dei servizi di igiene urbana agli stessi patti e condizioni dei cui ai contratti d'appalto del 2018 ormai scaduti, per il tempo necessario all'individuazione, tramite procedura d'urgenza, di un altro operatore economico in grado di subentrare ad horas ad AVR. La vigenza temporale dell'ordinanza veniva prevista fino al 31.12.2020.

2. Avverso tale provvedimento è insorta la società ricorrente lamentandone la illegittimità sotto i seguenti profili:

2.1. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 191 del D.lgs. 152/2006 e dell'art. 50 D.lgs. 267/2000 — Violazione del principio di legalità dell'azione amministrativa - Eccesso di potere — Carenza dei presupposti per l'esercizio del potere di ordinanza extra ordinem — Difetto di istruttoria e di motivazione.

Difetterebbero nel caso di specie i presupposti individuati dagli artt. 191 D.lgs. n. 191/2006 e 50 TUEL per l'adozione dell'impugnato provvedimento extra ordinem. In particolare, non sarebbero concretamente indicate le situazioni eccezionali di tutela della salute, dell'igiene pubblica e dell'ambiente, tali da giustificarne l'adozione.

Dagli atti impugnati si evincerebbe inoltre che la situazione di "emergenza" invocata a giustificazione della ordinanza 10/2020 è ascrivibile esclusivamente alla responsabilità della stessa Amministrazione comunale, della quale la società in house Castore S.r.L, per la sua stessa natura giuridica, non rappresenta che un'appendice organizzativa.

L’ordinanza sarebbe stata, comunque, adottata in difetto del presupposto della straordinarietà ed imprevedibilità atteso che l’amministrazione comunale ha atteso l’approssimarsi della scadenza dell’appalto prima di dare avvio al progetto di reinternalizzazione dei servizi di igiene urbana.

In ogni caso, l'Ente avrebbe potuto rivolgersi ad altro operatore economico del settore, presente sul territorio, piuttosto che obbligare l’odierna ricorrente, verso la quale ha accumulato un consistente debito pregresso a continuare ad erogare il servizio.

L'ordinanza n. 10/2020 si rivelerebbe illegittima anche nella parte in cui, pur essendo prevista una sua vigenza temporale di "circa 10 mesi” e fino al 31.12.2020, invece nel suo dispositivo l'ordine ad AVR di proseguire i servizi viene poi esteso, senza l'indicazione di alcuna data precisa, per un periodo di tempo indeterminato, fino al reperimento di altro operatore economico disponibile. Pertanto, in parte qua, l'ordinanza impugnata imporrebbe la prosecuzione dei servizi alla ricorrente sine die, con conseguente ed evidente illegittimità anche sotto questo profilo.

2.2. Violazione dell'art. 191 D.lgs. 152/2006 - Eccesso di potere per grave difetto di istruttoria e di motivazione — Imposizione di prestazioni non attuabili.

L'ordinanza qui impugnata sarebbe irragionevole in quanto in fase istruttoria è stata omessa ogni valutazione in ordine alla carenza di impianti disponibili e capaci di accogliere il conferimento dei rifiuti, per cui alla ricorrente verrebbe imposta l'esecuzione di una prestazione (la prosecuzione del servizio di igiene urbana) impossibile.

2.3. Violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost. — Illegittima imposizione unilaterale del corrispettivo - Eccesso di potere — Difetto di istruttoria e di motivazione — Carenza di contraddittorio procedimentale - Violazione del principio di proporzionalità.

La prosecuzione del servizio sarebbe stata imposta alla società unilateralmente senza la previa attivazione di alcun contraddittorio che avrebbe dovuto essere invece garantito, tanto più in considerazione della manifestata volontà della ricorrente di dismettere l’attività di gestione dei rifiuti.

L’ordinanza impugnata sarebbe, altresì, illegittima anche nella parte in cui, oltre ad imporre ad AVR la forzosa prosecuzione dei servizi, ne determina unilateralmente il corrispettivo, imponendo un prezzo inadeguato per il loro espletamento. Per altro la ricorrente aveva già segnalato l’antieconomicità del servizio reso alle condizioni di cui al contratto ed il Comune ha omesso di considerare il suo gravissimo debito per inadempimento nel pagamento dei canoni, maturato nei confronti della stessa AVR nel corso del rapporto contrattuale (che a fine 2019 aveva una consistenza pari ad oltre € 17.000.000,00).

3. Con memoria dell’11.07.2020 il Comune di Reggio Calabria si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, eccependo preliminarmente la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza n. 3 del 14.01.2020, della quale la successiva ordinanza n. 10 del 20.02.2020 non sarebbe altro che la mera integrazione, con conseguente inammissibilità del mezzo di tutela nella parte in cui si chiede l’annullamento di questa ultima, stante che le contestazioni direttamente collegabili alla prima ordinanza, non potrebbero essere validamente riproposte avverso l’ordinanza integrativa.

Nel merito la resistente amministrazione ha rappresentato che la società ricorrente avrebbe di fatto sostanzialmente accettato, riconoscendone la remuneratività, i compensi imposti con la prima ordinanza. In particolare, nel condizionare l’accettazione della proroga del servizio imposta al pagamento da parte dell’Ente dei compensi arretrati, dovuti a fronte del servizio già reso, la AVR avrebbe indirettamente riconosciuto l’adeguatezza dei compensi percepiti rispetto al servizio prestato, non solo per il periodo di validità del contratto ma anche per il periodo di operatività della prima ordinanza.

Quanto ai presupposti previsti dalla legge per l’emanazione dei contestati provvedimenti extra ordinem, il Comune sottolinea, per un verso, di aver indetto una procedura negoziata al fine di garantire la temporanea gestione del servizio di igiene urbana e che, tuttavia, la gara è andata deserta, che dunque, nonostante l’impegno profuso dall’Ente per individuare un nuovo operatore, in assenza delle attività svolte dall’attuale gestore, l’ente si troverebbe a dover fronteggiare una situazione igienico-sanitaria insostenibile. La situazione di urgenza e contingibilità venutasi a creare avrebbe, pertanto, reso doverosa l’adozione dell’ordinanza gravata, che per altro dispiegherà i propri effetti per il tempo strettamente necessario all’individuazione di un operatore in grado di sostituirsi ad horas al gestore uscente.

4. Alla camera di consiglio del 15 luglio 2020, fissata ex art. 84 comma 5 del D.L. n. 18/2020 per la trattazione dell’istanza incidentale di sospensione dell’atto impugnato, la causa veniva trattenuta in decisione.

5. Sussistono i presupposti di legge per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi del combinato disposto degli artt. 84 comma 5 del D.L. n.18/2020 e 60 c.p.a.

6. Devono essere preliminarmente scrutinate l’eccezione di irricevibilità del ricorso relativamente all’ordinanza n. 3 del 14 gennaio 2020 e di conseguente inammissibilità dello stesso relativamente all’ordinanza n. 10 del 20 febbraio 2020, formulate dalla difesa del Comune di Reggio Calabria.

Sebbene nel ricorso introduttivo del presente giudizio sia chiaramente specificato che l’impugnazione dell’ordinanza n. 3 del 14 gennaio 2020 sia stata formulata per ragioni di tuziorismo difensivo, è evidente dalla documentazione in atti che essendo stato il ricorso avviato alla notifica il 16 giugno 2020, risulta con riferimento ad essa ampiamente superato il termine di decadenza prescritto dall’art. 29 cpa.

L’irricevibilità del ricorso nella parte in cui postulava l’annullamento della ridetta ordinanza n. 3 del 14.01.2020, tuttavia non ne determina l’inammissibilità con riferimento alla successiva ordinanza n.10 del 20.02.2020, che è atto autonomamente lesivo.

Osserva sul punto il Collegio che, come ampiamente evidenziato dalla documentazione in atti, la seconda ordinanza, anche se qualificata come integrazione della prima, venne emessa all’esito di una rinnovata attività istruttoria che prese atto della circostanza che la procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara, per l'affidamento temporaneo dei servizi di igiene urbana nel comune di Reggio Calabria andò deserta e della nota prot. n. 87 del 12.02.2020, con la quale la società Castore Srl, comunicò all’ente di dover procrastinare la presa in carico del servizio in oggetto, ad una data non antecedente al 1° gennaio 2021. Di tali circostanze il gravato provvedimento dà ampiamente conto, ed esse hanno indotto la resistente amministrazione a rinnovare l’istruttoria, nuovamente acquisendo i pareri del Dipartimento Provinciale dell'ArpaCal di Reggio Calabria (nota prot. n. 7079 del 18.02.2020) e del Dipartimento di Prevenzione dell'ASP n. 5 di Reggio Calabria, (nota prot. n. 393 del 17.02.2020).

In sostanza, osserva il Collegio che l’ordinanza n. 10 del 20.02.2020 è frutto di una rinnovata attività istruttoria dell’ente e, prevedendo come meglio si dirà infra, un termine finale ampiamente superiore a quello prescritto dalla legge assume, come detto, i connotati dell’atto autonomamente lesivo, sulla cui impugnazione non ha conseguenze l’inutile spirare del termine di decadenza relativo all’ordinanza n. 3 del 14 gennaio 2020.

7. Nel merito, il primo ordine di censure non è fondato.

Secondo un orientamento già condiviso da questo Tribunale "...le ordinanze contingibili e urgenti, stante l'urgenza di provvedere, prescindono dall'imputabilità delle cause che hanno generato la situazione di pericolo cui si tratta di ovviare. E la giurisprudenza è effettivamente attestata sulla posizione per cui l'ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco può essere emessa per tutelare il bene supremo della pubblica incolumità, e, di fronte all'urgenza del provvedere all'eliminazione della situazione di pericolo, prescinde dall'accertamento dell'eventuale responsabilità della provocazione di quest'ultimo, poiché non ha natura sanzionatoria (C.d.S., V, 9 novembre 1998, n. 1585). Pertanto, ai fini dell'adozione dell'ordinanza, non rileva chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è volto ad affrontare” (Consiglio di Stato, Sez. V, 26 maggio 2015, n. 2610; TAR Palermo, sez. III, sentenza n. 291 dell’1 febbraio 2017; TAR Reggio Calabria, sentenza n. 437 del 2 luglio 2019).

Alla luce di tale orientamento, ritiene il Collegio che non sia fondato il rilievo secondo cui difetterebbero i presupposti della straordinarietà ed imprevedibilità per essere stata la stessa amministrazione a creare la situazione di necessità, scegliendo solo a ridosso della scadenza contrattuale di reinternalizzare il servizio, ed omettendo di procedere tempestivamente all’espletamento della procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione di un nuovo operatore economico cui affidarne temporaneamente lo svolgimento, nelle more dell’avvio della società in house affidataria.

Come già ripetutamente evidenziato, il Comune aveva indetto una procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara, ai sensi dell'art. 63 co. 2 lett. c) del D.lgs. n. 50/2016 e s.m.i. per l'affidamento temporaneo dei servizi di igiene urbana per la durata massima di 130 giorni, nessuno ha ritenuto, tuttavia, di dover presentare alcuna offerta entro il termine stabilito.

L’impossibilità di affidare il servizio con strumenti ordinari idonei a far fronte all’emergenza è resa, pertanto, evidente, da una parte, dall’esito negativo della procedura di affidamento e, dall’altra, dalla impossibilità della società in house Castore SrL di svolgere il servizio.

Devono ritenersi, pertanto, sussistenti quelle situazioni di eccezionale e urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente che, ai sensi dell’art. 191 D.lgs. n. 152/2006, costituiscono il presupposto del potere sindacale di "emettere … ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente".

Per effetto di tale previsione normativa, il Sindaco è autorizzato a ricorrere a forme di gestione dei rifiuti anche derogatorie rispetto a quelle ordinarie, purché idonee a garantire che l'attività di gestione dei rifiuti risponda a "criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica", come stabilito dall’art. 178 del D.lgs. n. 152/2006.

La censura dedotta è pertanto infondata.

7.1. Non può essere condivisa nemmeno l’altra censura di illegittimità dell’ordinanza impugnata che, in violazione dell’art.191 comma 1 del D.lgs. n. 152/2006, imporrebbe alla ricorrente sine die la prosecuzione dei servizi.

Va osservato sul punto che per quanto il provvedimento gravato sia stato formulato in termini ambigui, stante che solo a pagina 2 della parte motiva è fissato con chiarezza al 31.12.2020 il termine di scadenza dell’ordine imposto alla ricorrente ed analoga previsione non si rinvenga nel dispositivo, in ogni caso, ritiene il Collegio che una complessiva lettura del provvedimento gravato consenta di fissare al 31.12.2020, il termine conclusivo dell’efficacia dell’ordinanza de quo. Pertanto, poiché l’art. 191 del D.lgs. n. 152/2006 al comma 4 legittima il Sindaco alla reiterazione delle ordinanze contingibili ed urgenti aventi ad oggetto speciali forme di gestione dei rifiuti per un periodo di 18 mesi, il provvedimento impugnato resiste sotto questo profilo alle censure dedotte.

8. È, invece, fondato il terzo motivo di ricorso con cui la società ricorrente contesta la legittimità dell’ordinanza contingibile ed urgente nella parte in cui, oltre ad ordinare la prosecuzione del servizio, impone unilateralmente le condizioni economiche di tale prosecuzione, rinviando tout court ai contratti ormai scaduti.

Come già sottolineato da questo Collegio (da ultimo con la sentenza n. 168 del 12 marzo 2020), in forza dello strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente, l'ente può solo imporre al privato l'erogazione delle prestazioni nonostante la scadenza del contratto stipulato tra le parti, anche in assenza del consenso da parte dell'impresa a prorogarne spontaneamente gli effetti, ma non può certo imporre alla società un corrispettivo per l'espletamento di quel servizio e tantomeno può farlo rinviando ad accordi contrattuali sulla cui vigenza ed efficacia vi è contesa tra le parti.

Invero, diversamente opinando, si consentirebbe all'Amministrazione di sacrificare la libera iniziativa economica privata a beneficio del proprio esclusivo interesse al risparmio di spesa, con violazione dei principi desumibili dall'art. 41 Cost. (cfr. in tal senso, C.d.S, V, 2.12.2002 n. 6624).

In altri termini, nella materia in esame, occorre trovare un bilanciamento tra le esigenze pubblicistiche connesse alla necessità di prosecuzione del servizio e quelle private all'ottenimento del giusto prezzo, obiettivo necessario per garantire il rispetto del principio di proporzionalità tra le prestazioni, di matrice comunitaria, operante anche nell'ordinamento interno in forza del richiamo ai principi di diritto europeo sancito dall'art. 1 della legge n. 241/90 e del più generale principio di ragionevolezza stabilito nell'art. 97 della Costituzione, quale corollario dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

In una vicenda del tutto analoga, è stato osservato che la situazione di necessità e urgenza non giustifica la definizione in via autoritativa e definitiva dell'importo dei canoni da corrispondere al gestore, poiché “il profilo economico del rapporto in alcun modo può essere attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza, posti a fondamento dell'ordinanza” (Consiglio di Stato, Sezione V, 31 marzo 2011, n. 1969).

Nel caso di specie, con nota del 5 novembre 2019, la ricorrente aveva segnalato all’amministrazione comunale le, numerosissime, patologie del servizio di igiene urbana prestato nel Comune di Reggio Calabria, idonee a determinare una crescita esponenziale dei costi di gestione, prima fra tutte quella relativa all’incontrollato abbandono di rifiuti ed ai conseguenti costi per la rimozione di essi con l’impiego di mezzi meccanici.

Con successiva nota del 7 novembre 2019, la ricorrente aveva invece chiaramente rappresentato l’insussistenza delle “condizioni di diritto e di fatto per l’eventuale prosecuzione del servizio da parte della scrivente oltre il termine del 31/12/2019”.

La circostanza che la ricorrente si sia successivamente detta disponibile alla prosecuzione del servizio, a determinate condizioni (mai osservate dalla resistente amministrazione) e sino al 31.03.2020, probabilmente legata all’esigenza di non compromettere i rapporti con l’amministrazione comunale in presenza di un ingentissimo credito per i servizi già prestati, non ha alcun riflesso sulla contestata mancanza di remuneratività del canone, stante che l’an ed il quantum della prestazione sono stati imposti dall’ente alla società ricorrente.

In altri termini, la disponibilità (comunque limitata come detto al 31.03.2020) della AVR alla prosecuzione del rapporto con la resistente amministrazione, avrebbe potuto essere valutata in termini di acquiescenza rispetto al corrispettivo della prestazione determinato unilateralmente, nell’ambito della tutela dell’affidamento che si determina in un normale e paritario rapporto negoziale, circostanza questa ultima del tutto esclusa dal ricorso del Comune di Reggio Calabria allo strumento dell’ordinanza extra ordinem per obbligare la ricorrente ad espletare il servizio.

9. In ragione di quanto esposto, con assorbimento delle ulteriori censure, nei termini e nei sensi di cui in motivazione, il ricorso è da ritenersi fondato e deve essere, pertanto, accolto con il conseguente annullamento della gravata ordinanza.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile quanto all’ordinanza n. 3 del 14 gennaio 2020, lo accoglie, nei sensi e nei termini di cui in motivazione, quanto all’ordinanza n. 10 del 20 febbraio 2020 che per l’effetto è annullata.

Condanna il Comune di Reggio Calabria al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese di lite che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre oneri di legge e refusione del contributo unificato, se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Agata Gabriella Caudullo, Referendario

Antonino Scianna, Referendario, Estensore