Delibera del Consiglio Superiore della Magistratura sulla vicenda Lepore/sostituti relativa al procedimento penale portante il nr. 32722/08 Mod. 21 (relativo alla presunta illecita gestione della emergenza rifiuti in Campania dal gennaio 2006 al maggio 2008 da parte della struttura commissariale di Governo, della Fibe
spa e Fisia Italimpianti spa, società controllate dalla Impregilo spa, costituente stralcio del più ampio procedimento nr. 40246/06 Mod. 21)

3R) - 2/VV/2009 - (relatore Dott. PETRALIA)
Nota n. 28894 in data 22.12.2008 del Presidente della Corte di Appello di
Napoli avente ad oggetto: "Osservazioni avverso al provvedimento del
Procuratore della Repubblica di Napoli con il quale è stata revocata
l'assegnazione del procedimento n. 32722/08".

I - I fatti
1. Con nota del 22 dicembre 2008, il Presidente della Corte d’Appello di
Napoli trasmetteva al Consiglio Superiore della Magistratura un incarto
riguardante un contrasto insorto tra il Procuratore della Repubblica e due
sostituti, contenente le osservazioni (con allegati) svolte dai dottori
Giuseppe Noviello e Paolo Sirleo, sostituti procuratori in servizio presso
la Procura della Repubblica di Napoli, dirette al locale Consiglio
Giudiziario ed al Procuratore della Repubblica, dr. Giovandomenico Lepore,
le controdeduzioni di quest’ultimo e gli estratti di tre verbali del
Consiglio Giudiziario riguardanti l’esame della questione agitata dai due
sostituti ivi compresa la trascrizione delle audizioni, disposte ed eseguite
dall’organo collegiale, relative ai dottori Sirleo, Noviello, Lepore ed Aldo
De Chiara, quest’ultimo Procuratore aggiunto e coordinatore della sezione
“ambiente” cui erano addetti i due sostituti.
2. Premesso che i sostituti dottori Novello e Sirleo risultano formalmente
coassegnatari, unitamente al Procuratore dr. Lepore (assegnatario), del
procedimento penale portante il nr. 32722/08 Mod. 21 (relativo alla presunta
illecita gestione della emergenza rifiuti in Campania dal gennaio 2006 al
maggio 2008 da parte della struttura commissariale di Governo, della Fibe
spa e Fisia Italimpianti spa, società controllate dalla Impregilo spa,
costituente stralcio del più ampio procedimento nr. 40246/06 Mod. 21) i
fatti possono riassumersi come segue:
- eseguito il deposito degli atti ex art. 415-bis c.p.p. per tutti gli
indagati del predetto procedimento e scaduti i termini per le deduzioni
difensive, insorgeva contrasto tra il Procuratore ed i sostituti in ordine
all’opportunità, caldeggiata dal primo ed avversata dai secondi, di
proseguire le indagini limitatamente ad alcuni soltanto tra gli indagati,
effettuando apposito stralcio;
- il disaccordo aveva luogo nel corso di una specifica riunione, tenutasi il
24 luglio 2008 nella stanza del dirigente, in cui da una parte e dall’altra
venivano prospettate le ragioni del dissenso, a proposito del quale
interveniva anche il Procuratore aggiunto, dr. De Chiara, con alcune
argomentazioni critiche a sostegno della tesi dei sostituti;
- nell’inconciliabilità delle rispettive posizioni, il Procuratore dr.
Lepore procedeva quindi, da solo e personalmente, a disporre lo stralcio
della posizione degli indagati a suo dire ritenuti meritevoli di
approfondimento investigativo, contestualmente delegando il Procuratore
aggiunto dr. De Chiara “…a disporre il rinvio a giudizio degli indagati non
oggetto di stralcio con facoltà di individuare i P.M. di udienza e di quanto
altro necessario durante il periodo di mia assenza”, dovendo egli
allontanarsi dall’ufficio per congedo già preventivato;
- con nota del 12 agosto 2008, il Procuratore, in riscontro a precedente (30
luglio 2008) nota dei d.ri Noviello e Sirleo, sollecitava i predetti
sostituti a rendere giustificazioni circa il rifiuto di sottoscrivere la
richiesta di rinvio a giudizio riguardante i restanti nr. 25 indagati per i
quali - a dire dello scrivente - non sussistevano ragioni di dissenso circa
il prosieguo del rito; con l’occasione ribadiva la permanenza della
coassegnazione di ambedue i fascicoli - l’originario e quello derivato dallo
stralcio - del duplice contesto in capo ai destinatari, d.ri Noviello e
Sirleo;
- con nota del successivo 30 settembre, i due sostituti, coinvolgendo, come
detto in premessa, il Consiglio Giudiziario e rappresentando nel dettaglio
le ragioni del dissenso, sostenevano considerarsi essi sostanzialmente
estromessi dalla trattazione del più volte indicato procedimento nr.
32722/08 e ciò sulla scorta della duplice concludente scelta del Procuratore
di procedere autonomamente, ad esclusiva sua firma e cura, allo stralcio
della posizione di alcuni indagati nonchè di delegare, contestualmente allo
stralcio, il Procuratore aggiunto a disporre il rinvio a giudizio dei
restanti indagati e ad individuare di conseguenza i magistrati destinati a
rappresentare l’accusa all’udienza preliminare; i medesimi sostenevano
essere stati, in pratica, oggetto di una revoca di tipo implicito dell’
assegnazione, atto invero non consentito dall’ordinamento che, all’art. 2
del d.lgs n. 106/2006 (Disposizioni in materia di riorganizzazione dell’
ufficio del pubblico ministero), richiede, in caso di contrasto circa le
modalità di esercizio dell’attività conseguente all’assegnazione, l’adozione
di un provvedimento motivato da parte del Procuratore, cui eventualmente
opporre specifiche osservazioni anch’esse per iscritto;
- il Consiglio Giudiziario, come detto in premessa, sollecitato all’
intervento in forza della predetta nota, si attivava con ampia ed
approfondita disamina dei fatti e con audizione degli interessati,
rimettendo all’esito (1 dicembre 2008) ogni risultanza al CSM “…per le sue
valutazioni e per quanto di competenza”.
3. Perveniva, da ultimo, al Consiglio nota n. 148/2008/Sub 2 dell’8 gennaio
2009 a firma del Procuratore Generale della Corte d’Appello di Napoli, dr.
Vincenzo Galgano, diretta altresì ai titolari dell’azione disciplinare, con
la quale il mittente, riportandosi succintamente ai fatti, stigmatizzava la
condotta, definita “di difficile comprensione”, dei sostituti d.ri Noviello
e Sirleo nel rifiuto di sottoscrizione della richiesta di rinvio a giudizio
e nella “astensione” dal collaborare alla trattazione del procedimento
oggetto di stralcio, di contro a quella del dr. Lepore, qualificata come
legittima “scelta operativa compiuta dal capo”. Con l’occasione il
Procuratore Generale trasmetteva tra l’altro a questo Consiglio copia di una
nota datata 14 novembre 2008 con la quale il Procuratore aveva richiesto ai
due sostituti di chiarire per iscritto se intendessero restare o meno ancora
coassegnatari con lui del procedimento stralciato portante il nr. 36754/08
Mod. 21.

II - La disciplina applicabile
1. I fatti come sopra enucleati e le argomentazioni ad essi sottese negli
scritti dei soggetti interessati implicano il coinvolgimento di fonti
normative di differente livello, sia legislativo che paranormativo, il
richiamo alle quali costituisce pertanto presupposto imprescindibile per
offrire una soluzione corretta al contrasto insorto.
In primo luogo, in tema di contrasti tra Procuratore e sostituti, giova
rilevare che il decreto legislativo n. 106 del 2006, nel testo modificato
dalla legge n. 269 del 2006, prevede, all’art. 2, in punto di titolarità
dell’azione penale, la facoltà per il Procuratore che abbia assegnato ad uno
o più sostituti la trattazione di un procedimento di revocare l’
assegnazione, adottando all’uopo “provvedimento motivato”. L’esercizio di
tale potere, ai sensi della citata disposizione, è consentito, oltre che nel
caso in cui il magistrato non si attenga ai principi e criteri definiti in
via generale o con l’assegnazione, anche nell’ipotesi - indicata dai
sostituti Noviello e Sirleo come situazione del tutto calzante nella
specie - in cui “insorge tra il magistrato ed il Procuratore della
Repubblica un contrasto circa le modalità di esercizio” della relativa
attività. La medesima norma conferisce al sostituto “spodestato” la facoltà
(“può”) di presentare osservazioni scritte “entro dieci giorni dalla
comunicazione della revoca”.
2. Mancando nell’enunciato di legge una disciplina sull’aspetto compositivo
del contrasto ed essendo tuttavia avvertita la necessità della previsione di
un suo possibile sbocco decisorio, il Consiglio, premessa una sintetica
rassegna degli arresti normativi e paranormativi riguardanti l’assetto
organizzativo del pubblico ministero, è intervenuto con delibera del 12
luglio 2007, dettando al riguardo una prima risoluzione - al momento rimasta
unica - che individua alcune linee guida e di indirizzo per gli uffici di
Procura.
L’esigenza era insorta in conseguenza delle rilevanti modifiche, non solo
terminologiche, introdotte con la legge n. 269/06 che, ridimensionando gli
aspetti di accentuata gerarchizzazione del ruolo del Procuratore della
Repubblica inaugurati dalla legge-delega e dalla stesura originaria del
decreto legislativo n. 106, aveva operato una sensibile risagomatura della
figura del dirigente con reciproca riqualificazione del ruolo del sostituto
in termini di più spiccata autonomia professionale e relativa
responsabilità.
Sul più ampio contesto della definizione dei limiti e confini dell’autonomia
organizzativa degli uffici del pubblico ministero, anche in considerazione
dell’intervenuta abrogazione dell’art. 7-ter del r.d. n. 12/1941 portata dal
d.lgs n. 106, la risoluzione del luglio 2007 si è così fatta carico di un
recupero del ruolo delibativo del Consiglio Superiore della Magistratura
laddove nei progetti organizzativi delle Procure entrino “…in gioco
attribuzioni che concorrono ad assicurare il rispetto delle garanzie
costituzionali”; ruolo invero che, nella pretesa di rappresentare un’
autorevole sintesi risolutoria nell’equilibrio dei rapporti tra potere e
responsabilità, finisce per giustificare - riaffermandone la funzione
costituzionale - la prevalenza della potestà consiliare di indirizzo quanto
all’organizzazione di tutti gli uffici giudiziari, in essi compresi quelli
requirenti.
Tale è infatti la premessa metodologica procedendo dalla quale la
risoluzione in oggetto perviene all’individuazione di linee guida come
“strumento utile ad orientare i Procuratori nello svolgimento delle
prerogative organizzative che la legge attribuisce loro, ad assicurare la
tendenziale omogeneità a livello nazionale dei progetti organizzativi, a
garantire l’adozione di sequenze procedimentali nella loro formazione che
permettano il coinvolgimento preventivo di tutti i magistrati dell’Ufficio
(nel rispetto dell’art. 107 Cost.), a prevenire squilibri e diseconomie
nella gestione delle risorse, valorizzando in primo luogo le risultanze dell
’analisi dei flussi, a favorire positive relazioni all’interno dell’ufficio”
; premessa peraltro ritenuta del pari funzionale alla identificazione dei
criteri idonei a sorreggere l’esercizio in concreto del potere di vaglio del
Consiglio, individuati, nella ricordata risoluzione, nei “principi di
imparzialità, trasparenza e buon andamento dell’amministrazione previsti
dall’art. 97 della Costituzione e di quelli di autonomia e indipendenza che
l’art. 101 comma 2 della Costituzione assicura a tutti gli appartenenti all’
Ordine giudiziario”.
In particolare, in punto di revoca dell’assegnazione da parte del
Procuratore, la risoluzione del luglio 2007, nel ricordare che essa, in
tutti i casi previsti per legge, deve essere effettuata con provvedimento
motivato conformemente al dettato di legge, richiama l’importanza della
motivazione a presidio e garanzia contro un possibile abuso del potere,
esaltandone la funzione di ineludibile presupposto per l’instaurarsi di un
valido contraddittorio connotato dalla facoltà per il sostituto di
presentare osservazioni scritte al provvedimento di revoca. “La motivazione
del provvedimento di revoca (che non può essere meramente apparente)…-
continua la risoluzione - …assume un particolare valore come strumento
esplicativo dei fatti posti a base del contrasto insorto”.
L’intervento del Consiglio è contemplato, “se richiesto dal sostituto”, al
fine di “…verificare, all’esito di una procedura consiliare destinata a
concludersi nelle forme e con la pubblicità proprie della seduta plenaria, l
’esistenza, la ragionevolezza e la congruità della motivazione, quale
passaggio funzionale imprescindibile delle determinazioni adottate. In caso
di revoca ingiustificata, sarà l’organo di autogoverno ad intervenire con i
provvedimenti ritenuti opportuni”.
3. I fatti in esame vengono inoltre ad essere interessati da altra normativa
primaria; trattasi del decreto legge n. 90 del 23 maggio 2008, convertito
con modificazioni nella legge n. 123 del 14 luglio 2008, recante misure
straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei
rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile. Più in particolare e per quanto qui d’interesse, l’art. 3, comma 1,
del testo di legge prevede che “Nei procedimenti relativi ai reati,
consumati e tentati, riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in
materia ambientale nella regione Campania, nonché in quelli connessi a norma
dell’articolo 12 del codice di procedura penale, attinenti alle attribuzioni
del Sottosegretario di Stato, di cui all’articolo 2 del presente decreto, le
funzioni di cui al comma 1, lettera a), dell’art. 51 del codice di procedura
penale sono attribuite al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale
di Napoli”.
Con riguardo all’indicato bacino criminale, la Procura della Repubblica di
Napoli è dunque unico ufficio requirente per l’intera regione ed il
Procuratore della Repubblica è titolare di tutti i procedimenti, anche
precedentemente assegnati ai sostituti. Le corrispondenti funzioni -
continua la disposizione in esame - sono esercitate “anche in deroga a
quanto previsto dall’art. 2 del decreto legislativo 20 febbraio 2006, n.
106, e successive modificazioni”, con la conseguenza che, in punto di revoca
dell’assegnazione, anch’essa prevista nel testo dell’art. 2 citato - aspetto
d’interesse in questa sede - sembrerebbero ricorrere modalità più agili e
comunque svincolate dalle scansioni procedimentali dettate dalla norma.
In proposito giova tuttavia rilevare che il Consiglio, nel parere espresso
ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge n. 195/1958 sul testo del
decreto legge n. 90 (Pratica nr. 31/RI/2008), ha così osservato: “L’
attribuzione della possibilità di derogare, con riferimento ai reati in
esame, alle previsioni dell’art. 2 del decreto legislativo n. 106/2006
legittima il Procuratore della Repubblica di Napoli ad apportare idonee
correzioni al progetto organizzativo dell’ufficio in ragione dei nuovi
carichi di lavoro (comprensive della possibilità di assegnazioni anche in
deroga alle competenze della Direzione distrettuale antimafia) e ad
esercitare il potere di revoca delle assegnazioni senza le formalità
previste in via ordinaria, ma pur sempre con provvedimento motivato. Una
ulteriore dilatazione dei poteri del Procuratore della Repubblica non sembra
consentita dal tenore della norma”.

III - Le conclusioni
1. I fatti, pervenuti alla conoscenza del Consiglio in tutti gli aspetti del
contraddittorio instauratosi tra le parti, analizzati alla luce delle
disposizioni normative e paranormative richiamate, legittimano il Consiglio
ad intervenire nel contrasto insorto tra il Procuratore, dr. Lepore, da una
parte, ed i sostituti, d.ri Noviello e Sirleo, dall’altra.
2. Se, per un verso, i due sostituti, in assenza di specifica disciplina al
riguardo, avrebbero potuto interessare direttamente questo Consiglio della
fattispecie di contrasto insorta con il loro Procuratore, per altro verso,
appare corretto individuare nei fatti una forma indiretta di sostanziale
esonero, da parte del Procuratore capo dr. Lepore nei confronti dei
sostituti coassegnatari dottori Noviello e Sirleo, dalla trattazione del
procedimento nr. 32722/08; revoca implicita, dunque, che, anche per l’
effetto di avere operato come tale, ha di fatto espropriato i due magistrati
del legittimo diritto di opporre ad essa - ove fosse intervenuta per le
prescritte vie formali - osservazioni scritte idonee ad integrare quel
fisiologico contraddittorio richiesto dalla legge.
L’atto sul quale più d’ogni altro si addensa l’effettività sostanziale della
revoca è rinvenibile nel dispositivo del provvedimento di stralcio, datato
24 luglio 2008, laddove il Procuratore, curando in proprio ed in dissenso
dai due coassegnatari la stesura e la sottoscrizione dell’atto di
separazione soggettiva dal maggior contesto procedimentale per il quale era
stato già inviato avviso ex art. 415-bis c.p.p., ha espressamente conferito
“delega” al Procuratore aggiunto dr. De Chiara “a disporre il rinvio a
giudizio degli indagati non oggetto di stralcio”, dando peraltro a costui
“facoltà di individuare i P.M. di udienza e di quant’altro necessario”. Ora,
il conferimento di una delega siffatta, nel manifestare l’indubbia volontà
del dr. Lepore di avvalersi del solo dr. De Chiara per lo svolgimento delle
rilevanti attività conseguenti allo stralcio - in discussione è in primis l’
esercizio stesso dell’azione penale per il procedimento principale - è al
contempo espressione inequivoca della determinazione del Procuratore di non
più giovarsi dell’apporto professionale dei sostituti coassegnatari.
Il fatto che i dottori Noviello e Sirleo abbiano poi comunque preso parte
all’attività d’udienza preliminare e, prima ancora, a possibili atti d’
indagine postumi all’avviso ex art. 415-bis c.p.p., ritenuti d’ufficio o
sollecitati dagli indagati, non è circostanza destinata a minimamente
inficiare la realtà dell’intervenuto esonero, una volta considerato che tali
adempimenti rinvengono fonte autonoma e titolo diverso di legittimazione
nella successiva “delega” che il Procuratore aggiunto dr. De Chiara
rivolgerà ai medesimi in forza, a sua volta, della “delega” a lui conferita
dal Procuratore capo contestualmente al provvedimento di stralcio.
Nè convince del contrario quanto sostenuto dal dr. Lepore nelle
controdeduzioni scritte del 15 ottobre 2008, ove egli, ribadendo l’
insussistenza di una qualsivoglia revoca dell’assegnazione nei confronti dei
due sostituti che considerava ancora contitolari del procedimento, si spinge
ad affermare che di revoca intanto può discorrersi in quanto essa sia
riservata alle ipotesi in cui il Procuratore non sia contitolare del
procedimento, versandosi nella specie nel diverso – a suo dire – caso di
contrasto di posizioni tra coassegnatari con conseguente abbandono
unilaterale da parte di due di essi allo specifico fine di scongiurare il
radicarsi di una situazione di conflitto.
Premesso al riguardo che lo stesso dr. Lepore riconosce l’assenza di
richieste di tal tipo provenienti dai due sostituti, va qui evidenziato che
le prerogative del dirigente, quale quella di esercitare il potere di revoca
riservato dalla legge, rimangono intatte anche quando, in ipotesi come
quella che ricorre nella specie, egli sia assegnatario con altri di un
procedimento penale; diversamente argomentando, non resterebbe che accedere,
in simili casi, all’inammissibile conseguenza dell’assenza di soggetti
legittimati ad adottare provvedimenti di revoca nei casi in cui è la legge a
contemplare espressamente l’esercizio di siffatta facoltà.
Ancora una volta è il Procuratore dr. Lepore, in seno all’ordine di servizio
n. 41/2007, a rimarcare nel dettaglio quale ipotesi di revoca della
designazione, in linea con il dettato del d.lgs n. 106, “la mera divergenza
di opinioni sulla conduzione dell’indagine o sull’esercizio dell’azione
penale”.
Quanto poi alla normativa di cui al d.l. n. 90/2008, convertito con
modificazioni nella l. n. 123/2008, ed in particolare al disposto dell’art.
3 che, nell’estendere all’intera regione la cognizione dei reati ambientali
in capo al Procuratore della Repubblica di Napoli, autorizza l’esercizio
della relativa funzione con modalità svincolate dalle prescrizioni dettate
dall’art. 2 del d.lgs n. 106, la stessa non determina invero alcuna
incidenza neutralizzante sulla ricostruzione anzidetta, risultando tale
disciplina nient’affatto giustificativa di condotte di revoca implicita o
per facta concludentia.
In proposito, al di là della circostanza che lo stesso dr. Lepore, nel
contesto dell’ordine di servizio n. 36/2008-2 del 3 giugno 2008, adottato di
seguito alla vigenza del decreto legge, ha espressamente ritenuto di non
avvalersi della chance derogatoria introdotta dalla novella (“ritenuto che
non appare allo stato opportuno né necessario ricorrere alla deroga che l’
art. 1 (rectius, art. 3 comma 1 - ndr) del decreto 90 consente rispetto alle
ordinarie regole ordinamentali”), il Consiglio - come prima anticipato al
paragrafo II - ha già avuto occasione di chiarire che l’ambito di tale
deroga, pur implicando la possibilità per il Procuratore della Repubblica di
Napoli di sottrarsi alle formalità previste in via ordinaria dall’art. 2 del
d.lgs n. 106, tuttavia non consente di esercitare il potere di revoca dell’
assegnazione senza un’adeguata e controllabile motivazione della scelta,
diversamente comportando un opposto avviso sul punto un’inammissibile
compressione dell’autonomia dei sostituti napoletani (delibera 9 giugno
2008 - pratica n. 31/RI/2008).
3. Nell’escludere la possibilità di incidere sul piano degli effetti di una
revoca ancorchè ingiustificata - la revoca, infatti, una volta emessa, pur
in presenza di osservazioni al riguardo, non può essere travolta da
statuizioni idonee a sovvertirne gli effetti - l’ambito d’interferenza che
la risoluzione del 12 luglio 2007 rimette al ruolo decisorio del Consiglio
Superiore resta dunque circoscritto al perimetro soggettivo del revocante,
con un catalogo di possibili opportune conseguenze di varia natura e
intensità (segnalazione ai titolari dell’azione disciplinare, inserimento
della valutazione negativa nel fascicolo personale, iniziative ex art. 2
legge guarentigie) che, tuttavia, nel silenzio della legge ed in assenza,
allo stato, di una determinazione consiliare di portata generale per gli
uffici requirenti, non può che ritenersi di mero carattere indicativo, ossia
senza alcuna pretesa di esaustività circa la gamma dei possibili esiti
consiliari.
Orbene, l’intera vicenda non ha fatto evidenziare aspetti riconducibili ad
un clima di aspra conflittualità, tale da estendersi all’intero ufficio o a
gran parte di esso; né, invero, la contrapposizione che ha interessato il
Procuratore e i sostituti ha, allo stato, assunto toni ed espressioni idonei
a sollecitare espressamente attenzioni da parte dei titolari dell’azione
disciplinare o a legittimare iniziative ai sensi dell’art. 2 L.G.. Peraltro,
nell’ambito del medesimo contesto concernente le indagini nel settore dei
rifiuti, la successiva piena ed incondizionata condivisione da parte del dr.
Lepore del contenuto della nota dell’1 aprile 2009, dal medesimo
sottoscritta come primo firmatario, con cui un elevato numero di sostituti
ha richiesto tutela a questo Consiglio per via di alcune affermazioni,
profferite in occasione dell’inaugurazione del termovalorizzatore di Acerra,
ritenute offensive nei confronti dell’Autorità giudiziaria napoletana e, per
essa, dell’intero Ordine giudiziario, costituisce motivo ulteriore per
ritenere inalterata e tuttora permanente quella situazione di affiatamento
investigativo e di sinergia operativa tra Procuratore, aggiunti e sostituti
che fa oggi dell’ufficio inquirente partenopeo uno degli avamposti dell’
azione giudiziaria di contrasto alla criminalità organizzata.
Consegue, pertanto, sul piano della delibazione consiliare, una ragionata
presa d’atto dell’intera vicenda.
delibera
prendersi atto dei fatti rassegnati con nota del 22 dicembre 2008 del
Presidente della Corte d’Appello di Napoli, con le motivazioni di cui in
premessa.