Cass. Sez. III n. 33039 del 4 ottobre 2006 (c.c. 15 giu. 2006)
Pres. Lupo Est. Fiale Ric. P.M. in proc. Moltisanti
Urbanistica. Reati urbanistici e potestà legislativa regionale.

Deve escludersi, in ossequio al principio di legalità, che la scelta di criminalizzare o meno una certa condotta possa attribuirsi ala Regione consentendo l’opzione fra attrarre o meno una certa attività al regime del permesso di costruire.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. LUPO Ernesto - Presidente - del 15/06/2006
Dott. POSTIGLIONE Amedeo - Consigliere - SENTENZA
Dott. SQUASSONI Claudia - Consigliere - N. 696
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. IANNIELLO Antonio - Consigliere - N. 14559/2006
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI SIRACUSA;
avverso l'ordinanza 6/03/2006 del Tribunale per il riesame di Siracusa;
pronunziata nei confronti di:
MOLTISANTI Corrado, n. ad Ispica (RG) l'8/05/1942;
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo Fiale;
Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. PASSACANTANDO G. che ha concluso per l'annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata. FATTO E DIRITTO
Con ordinanza del 6/03/2006 il Tribunale di Siracusa - in accoglimento dell'istanza di riesame proposta nell'interesse di Moltisanti Corrado - revocava il sequestro preventivo disposto in data 26/01/2006 dal GIP. di quello stesso Tribunale ed avente ad oggetto una tettoia di 132 mq. in corso di costruzione in assenza di permesso di costruire (adottato in relazione all'ipotizzato reato di costruzione abusiva, D.P.R. n. 380 del 2001, ex art. 44, lett. b) e revocava il sequestro medesimo.
Rilevava il Tribunale che:
- l'opera in corso di realizzazione consiste, allo stato, in una tettoia in elementi lamellari di abete, di circa mq. 132, priva di elementi di chiusura laterali, i cui puntelli di sostegno risultano infissi per mezzo di bulloni metallici al piano di calpestio di una terrazza privata di copertura di un edificio;
- detta opera sarebbe sottratta al regime del permesso di costruire a norma della L.R. Sicilia 16 aprile 2003, n. 4, art. 20, comma 3 e 4, in relazione alla precedente L.R. 10 agosto 1985, n. 37, art. 9 sì da potere essere eseguita senza necessità di concessione o autorizzazione e previa mera presentazione al Sindaco del Comune nel quale ricade l'immobile di "una relazione a firma di un professionista abilitato alla progettazione, che asseveri le opere da compiersi ed il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme urbanistiche, nonché di quelle igienico-sanitarie vigenti";
- nella fattispecie, a fronte degli oggettivi caratteri di precarietà del manufatto, si profilerebbe l'assoluta irrilevanza penale dei fatti contestati, alla stregua di disposizioni regionali emanate nell'esercizio di potestà legislativa esclusiva (art. 14 dello Statuto siciliano).
Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Siracusa, il quale ha eccepito che:
- in tema di disciplina edilizia anche la legislazione delle Regioni a statuto speciale "si deve armonizzare con le norme di principio della legislazione statale", sicché "il concetto di opera precaria, cui anche la L.R. fa riferimento, non può essere un concetto diverso da quello previsto dalla legislazione statale";
- nella specie, pertanto, il Tribunale avrebbe dovuto interpretare la normativa regionale secondo i principi della legislazione statale e ritenere, conseguentemente, che le opere non siano precarie, in quanto non destinate a soddisfare esigenze temporanee. Il difensore dell'indagato ha depositato memoria, in data 23/05/2006, prospettando l'inammissibilità del proposto ricorso, che introdurrebbe "apprezzamenti di fatto in ordine ad una situazione accertata in concreto" e si riferirebbe a vizi di motivazione del provvedimento impugnato, laddove il sindacato di legittimità sulle ordinanze emesse dal Tribunale del riesame, a norma degli artt. 322 bis e 324 c.p.p., è limitato dell'art. 325 c.p.p., comma 1, all'esclusivo vizio della violazione di legge.
Il ricorso del P.M. è fondato e merita accoglimento.
1. L'ammissibilità del ricorso.
Ai sensi dell'art. 325 c.p.p., contro le ordinanze emesse dal Tribunale del riesame investito della verifica di legittimità del sequestro, i soggetti legittimati possono proporre ricorso per cassazione soltanto per "violazione di legge".
Secondo l'indirizzo giurisprudenziale ormai costante di questa Corte Suprema (vedi Sez. Unite, 28/01/2004, n. 5876; Sez., 3^, 15/07/2004, n. 36160), alla violazione di legge vanno ricondotte la mancanza assoluta e la mera apparenza della motivazione (e questa deve considerarsi "meramente apparente" quando sia del tutto priva di requisiti minimi di coerenza e completezza: Sez. Unite, 28/05/2003, n. 12), ma non anche il vizio di manifesta illogicità della stessa ex art. 606 c.p.p., comma 1, lett. e).
Nella specie il P.M. ricorrente non sovrappone una interpretazione propria a quella effettuata da Tribunale, ma lamenta l'incoerenza della decisione impugnata conseguente all'applicazione di erronei principi di diritto.
2. La normativa della Regione Siciliana.
In linea di principio, e con notazioni necessariamente schematiche, deve premettersi che alla Regione autonoma Siciliana l'art. 14, lett. f), dello Statuto (approvato con R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455) riconosce competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica:
tale potestà, dunque, può svolgersi in maniera piena, purché nel rispetto dei limiti generali di legittimità (territoriale, costituzionale, degli obblighi internazionali, etc.). La L.R. 10 agosto 1985, n. 37, art. 9 della Regione autonoma Siciliana (Nuove norme in materia di controllo dell'attività urbanistico, edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive) disciplina le "opere interne" e dispone testualmente, ai primi due commi, che:
"1. Non sono soggette a concessioni ne' ad autorizzazioni le opere interne alle costruzioni che non comportino modifiche della sagoma della costruzione, dei fronti prospicienti pubbliche strade o piazze, nè aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, non modifichino la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari, non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile e, per quanto riguarda gli immobili compresi nelle zone indicate al D.M. 2 aprile 1968, art. 2, lett. a) pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 97 del 16 aprile 1968, rispettino le originarie caratteristiche costruttive. Ai fini dell'applicazione del presente articolo non è considerato aumento delle superfici utili l'eliminazione o lo spostamento di pareti interne o di parte di esse. Non è altresì considerato aumento di superficie utile o di volume ne' modificazione della sagoma della costruzione la chiusura di verande o balconi con strutture precarie".
2. Nei casi di cui al comma precedente, contestualmente all'inizio dei lavori, il proprietario dell'unità immobiliare deve presentare al sindaco una relazione a firma di un professionista abilitato alla progettazione, che asseveri le opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti". La L.R. autonoma Siciliana del 16 aprile 2003, n. 4, art. 20 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003) introduce una norma edilizia riguardante anch'essa le "opere interne" e dispone testualmente, nei primi quattro commi, che:
"1. In deroga ad ogni altra disposizione di legge, non sono soggette a concessioni e/o autorizzazioni ne' sono considerate aumento di superficie utile o di volume ne' modifica della sagoma della costruzione la chiusura di terrazze di collegamento e/o la copertura di spazi interni con strutture precarie, ferma restando l'acquisizione preventiva del nulla osta da parte della Soprintendenza dei beni culturali ed ambientali nel caso di immobili soggetti a vincolo.
2. Nei casi di cui al comma 1, contestualmente all'inizio dei lavori, il proprietario dell'unità immobiliare deve presentare al sindaco del Comune nel quale ricade l'immobile una relazione a firma di un professionista abilitato alla progettazione, che asseveri le opere da compiersi ed il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme urbanistiche, nonché di quelle igienico-sanitarie vigenti, unitamente al versamento a favore del Comune dell'importo di cinquanta Euro per ogni metro quadro di superficie sottoposta a chiusura con struttura precaria.
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano anche alla chiusura di verande o balconi con strutture precarie come previsto dalla L.R. 10 agosto 1985, n. 37, art. 9; per tali casi è dovuto l'importo di venticinque Euro per ogni metro quadro di superficie chiusa.
4. Ai fini dell'applicazione dei commi 1, 2 e 3 sono da considerare strutture precarie tutte quelle realizzate in modo tale da essere suscettibili di facile rimozione, si definiscono verande tutte le chiusure o strutture precarie come sopra realizzate, relative a qualunque superficie esistente su balconi, terrazze a anche tra fabbricati. Sono assimilate alle verande le altre strutture, aperte almeno da un lato, quali tettoie, pensiline, gazebo ed altre ancora, comunque denominate, la cui chiusura sia realizzata con strutture precarie, sempreché ricadenti su aree private".
La Circolare 5/03/2004, n. 2 dell'Assessorato del territorio e dell'ambiente della Regione Siciliana (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 11 del 12/03/2004) è stata espressamente emanata "a chiarimento della L.R. n. 4 del 2003, art. 20".
In essa l'organo amministrativo - dopo avere premesso che "con l'espressione opere interne si intendono definire gli interventi edilizi minori non incidenti sul prospetto, sulla sagoma, sulla superficie e non comportanti un aumento di unità immobiliari (L.R. n. 47 del 1985, ex art. 26" - ha evidenziato che "il legislatore siciliano, già con la L.R. n. 37 del 1985, art. 9 aveva ampliato, rispetto alla normativa nazionale, le tipologie di tali interventi minori includendo la chiusura di verande e balconi con strutture precarie; successivamente con la L. n. 4 del 2003, art. 20 in sintonia con l'evoluzione legislativa (vedi testo unico D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) tendente a ridurre a 2 i titoli abilitativi, la concessione edilizia e la denuncia di inizio di attività (riservando il primo agli interventi rilevanti che importano un controllo preventivo e il secondo agli interventi minori per i quali tale controllo non è necessario), sono state ulteriormente ampliate le tipologie assoggettate a semplice denuncia di attività. Tra le nuove tipologie sono compresi tutti gli interventi su superfici sia interne che esterne che presentino come comune denominatore la precarietà delle strutture consistente nella facile rimozione.
Recita inoltre l'ultima parte del comma 4 che, ai fini dell'applicazione del regime semplificato, sono considerate verande sia le chiusure che le strutture precarie suscettibili di facile rimozione e che sono assimilabili alle verande numerose altre strutture, purché aperte almeno da un solo lato su aree private che si devono intendere di natura pertinenziale.
D'altra parte, se così non fosse, non si comprenderebbe per quale ragione logica la semplice costruzione di una tettoia, o di una copertura con struttura precaria e aperta da uno o più lati, debba scontare un regime più rigoroso comportante il titolo abilitativo della concessione, rispetto alla chiusura di spazi già coperti che danno luogo ad un intervento di maggiore rilievo e consistenza". 3. La potestà legislativa regionale in materia di reati urbanistici. La Corte Costituzionale - nell'interpretazione del principio della riserva di legge in materia penale, posto dall'art. 25 Cost., comma 2, - ha costantemente affermato il monopolio del legislatore statale, fondando tale posizione su un'esegesi del complessivo sistema costituzionale che disvela la statualità del ramo penale del diritto in ogni vicenda costitutiva o estintiva della punibilità. È stato evidenziato, in particolare, che: a) la scelta circa le restrizioni dei beni fondamentali della persona è cosi impegnativa che non può non essere di pertinenza dello Stato; b) la riserva di competenza alla legge statale è anche una conseguenza della necessità che vi siano in tutto il territorio nazionale condizioni di eguaglianza nella fruizione della libertà personale, pena la violazione dell'art. 3 Cost.; c) un eventuale pluralismo di fonti regionali penali contrasterebbe con il principio dell'unità politica dello Stato (Si vedano, al riguardo, le ampie e diffuse argomentazioni svolte nella sentenza n. 487 del 25/10/1989, riferita proprio a disposizioni legislative della Regione Siciliana incidenti sul regime del condono edilizio posto dalla L. n. 47 del 1985, art. 31). La Consulta dunque, in coerenza con tali principi, ha più volte censurato leggi regionali comunque incidenti sul sistema penale, in senso cioè favorevole o contrario al reo.
Deve escludersi, pertanto, in ossequio al principio di legalità, che la scelta di criminalizzare o meno una certa condotta possa attribuirsi alla Regione, consentendo l'opzione fra attrarre o meno una certa attività al regime del permesso di costruire. In proposito:
- la formulazione del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 10, commi 2 e 3 consente alle Regioni l'esercizio di una flessibilità normativa nella direzione di ampliare l'area applicativa del permesso di costruire, non determinando comunque un ampliamento siffatto l'irrogazione delle sanzioni penali individuate dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44;
- ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22, comma 4, le Regioni a statuto ordinario possono, con legge, ampliare o ridurre l'ambito applicativo della denuncia di inizio dell'attività (D.I.A.), con la specificazione che gli ampliamenti o le riduzioni delle categorie sottoposte dalla legge statale a permesso di costruire non incidono, però, sul regime delle sanzioni penali, che alla sola normativa statale si correla, in considerazione dei limiti posti dalla Costituzione alla potestà legislativa regionale.
4. I canoni interpretativi della normativa posta dalla Regione autonoma Siciliana.
Il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 2, comma 2, prevede che "Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione".
La Corte Costituzionale - con la sentenza n. 303/2003 - ha affermato che, quanto all'attività urbanistico-edilizia, "lo Stato ha mantenuto la disciplina dei titoli abilitativi come appartenente alla potestà di dettare i principi della materia" e che "costituisce un principio dell'urbanistica che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure e ad evitare la duplicazione di valutazioni sostanzialmente già effettuate dalla pubblica amministrazione". Costituisce altresì principio della materia "la necessaria compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi ed espressi... e taciti... libero il legislatore regionale di ampliarne o ridurne l'ambito applicativo". La L. n. 37 del 1985 e la L. n. 4 del 2003 della Regione Siciliana - nonostante la competenza esclusiva della Regione medesima in materia urbanistica - devono (ex art. 117 Cost., anche come modificato dalla Legge Costituzionale n. 3 del 2001) comunque rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale e quindi in ogni caso devono essere interpretate in modo da non collidere con detti principi generali (vedi, al riguardo: Corte Cost., sentenza n. 187 del 1997; Cons. giust. amm. Reg. sic., 28/02/1995, n. 73; nonché Cass., Sez. 3^: 9/12/2004, Garufi; 11/01/2002, Castiglia; 16/01/2001, Graziano).
Alla stregua di tale premessa va effettuata, quindi, l'interpretazione della L.R. autonoma Siciliana n. 4 del 2003, art. 20 ed al riguardo deve rilevarsi che:
- La giurisprudenza di questa Corte Suprema, con riferimento alla normativa nazionale, è costantemente orientata nel senso che la trasformazione di un balcone o di un terrazzino circondato da muri perimetrali in veranda, mediante chiusura a mezzo di installazione di pannelli di vetro su intelaiatura metallica, non costituisce realizzazione di una pertinenza, ne' intervento di manutenzione straordinaria e di restauro, ma è opera soggetta a concessione edilizia/permesso di costruire (vedi Cass., Sez. 3^: 28/10/2004, D'Aurelio; 13/01/2000, Spaventi; 23/06/1989, Bindi; 6/04/1988, Rossi;
23/12/1987, Milani; 4/12/1987, Sanchini; 28/04/1983, Topi;
20/04/1983, Ambri).
- Anche il Consiglio di Stato si è espresso nel senso che la realizzazione di una veranda chiusa con vetrate, determinando l'aumento della superficie utile di un appartamento e la modifica della sagoma dell'edificio, richiede il previo rilascio della concessione di costruzione (vedi C. Stato, Sez. 5^: 8/04/1999, n. 394; 22/07/1992, n. 675).
- Il medesimo orientamento è stato espresso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, a sezioni riunite, con la sentenza 15/10/1991, n. 345 - pur nella vigenza della L.R. n. 37 del 1985, art. 9 ove, come già si è detto, veniva testualmente previsto che "Non è altresì considerato aumento di superficie utile o di volume ne' modificazione della sagoma della costruzione la chiusura di verande o balconi con strutture precarie" - e quel Consesso ha affermato la necessità della concessione edilizia "nel caso di veranda costruita con elementi in alluminio e vetri che aumenti la volumetria dell'edificio rispetto alla conformazione originaria, trattandosi peraltro di opera destinata a perdurare a tempo indeterminato, a nulla rilevando in contrario l'utilizzazione dei materiali diversi dalla muratura e l'eventuale amovibilità delle strutture utilizzate".
- La L.R. n. 4 del 2003, art. 20 è intitolato "opere interne", pur riguardando interventi edilizi anche "esterni".
Esso disciplina:
a) "la chiusura di terrazze di collegamento e/o la copertura di spazi interni con strutture precarie";
b) la realizzazione di verande, definite come "chiusure o strutture precarie relative a qualunque superficie esistente su balconi, terrazze e anche tra fabbricati";
c) la realizzazione di altre strutture, comunque denominate (a titolo esemplificativo si fa riferimento a tettoie, pensiline e gazebo), che vengono assimilate alle verande, a condizione che ricadano su aree private, siano realizzate con strutture precarie e siano aperte almeno da un lato.
La norma in esame dispone altresì che:
aa) gli interventi dianzi descritti non sono considerati aumento di superficie utile o di volume ne' modifica della sagoma della costruzione;
bb) "sono da considerare strutture precarie tutte quelle realizzate in modo tale da essere suscettibili di facile rimozione". - La mancanza di precarietà di una trasformazione urbanistico- edilizia del territorio è elemento essenziale che deve sempre esistere perché si possa riconoscere la necessità del permesso di costruire: in presenza di una precarietà dei manufatti, invero, non sussistono quegli effetti sul territorio che la normativa urbanistica vuole regolare.
Le disposizioni regionali anzidette, procedendo alla identificazione in via di eccezione di determinate opere precarie non soggette a permesso di costruire, privilegiano - rispetto alla interpretazione generale pur condivisa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza 23/10/1998, n. 633 - il "criterio strutturale" (la circostanza che le parti di cui la costruzione si compone siano facilmente rimovibili) a discapito di quello "funzionale" (l'uso realmente precario e temporaneo cui la costruzione è destinata). Tali disposizioni, pertanto, non possono essere applicate al di fuori dei casi espressamente previsti ed in relazione alle stesse, anche nella accentuazione del riferimento alle modalità costruttive ed alla stabilità materiale dei manufatti, deve rilevarsi che:
a) la "sagoma" di una costruzione attiene alla conformazione planovolumetrica della stessa ed al suo perimetro inteso in senso sia verticale sia orizzontale (vedi Cass., Sez. 3^: 18/03/2004, Calzoni;
9/02/1998, Maffullo; 12.5.1994, Soprani).
La norma regionale in esame pone eccezioni, quanto all'alterazione della sagoma, in relazione al contorno orizzontale dell'edificio, mentre non stabilisce che le opere da essa previste possano realizzarsi in sopraelevazione di esso, attuandosi così una modificazione del perimetro verticale. Non può ritenersi, cioè, che il legislatore regionale abbia inteso consentire sostanzialmente la generalizzata sopraelevazione di tutti gli edifici esistenti sul territorio isolano, sia pure con strutture da considerarsi "precarie" nel senso dianzi specificato, perché interventi siffatti, incidendo con modalità incrementative sui limiti di altezza dei fabbricati normativamente fissati per le diverse zone territoriali omogenee, introducono modifiche rilevanti delle caratteristiche fondamentali sia del singolo edificio sia dell'aggregato urbano;
b) non può comunque considerarsi "realizzata in modo tale da essere suscettibile di facile rimozione" una tettoia di ampie dimensioni (pur sempre non intesa oggettivamente a soddisfare necessità contingenti e limitate nel tempo), realizzata sul terrazzo di copertura di un edificio e stabilmente incorporata, mediante plurimi puntelli di sostegno, alle opere murarie già esistenti sì da non potersi procedere alla separazione se non incidendo sull'integrità di dette opere.
Deve concludersi, pertanto, che la tettoia oggetto della fattispecie in esame (pur presentandosi, allo stato, priva di elementi di chiusura laterali) - la quale non è stata realizzata su una terrazza di collegamento ne' copre spazi già aggettanti dell'edificio, ma si pone in elevazione dello stesso per una rilevante estensione - essendo idonea a determinare una stabile trasformazione del territorio, con incremento dei limiti di altezza e possibile incidenza anche sul computo delle distanze tra fabbricati, resta al di fuori dell'area di applicazione della L.R. n. 4 del 2003, art. 20. 5. Per tutte le considerazioni dianzi svolte, l'ordinanza impugnata deve essere annullata con rinvio al Tribunale di Siracusa, il quale si atterrà, in sede di nuovo esame della vicenda, ai principi di diritto sopra enunciati.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione;
visti gli artt. 127 e 325 c.p.p.;
annulla l'ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Siracusa. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 15 giugno 2006. Depositato in Cancelleria il 4 ottobre 2006