Consiglio di Stato Sez. IV n. 6418 del 21 luglio 2025
Urbanistica.Cambio di destinazione d’uso 

Il cambio di destinazione d’uso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un’unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale, nell'ambito di quanto disposto dall'art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. La verifica della ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, con riguardo a “destinazioni tra loro compatibili o complementari” deve essere effettuata con riguardo non già alla zonizzazione (ossia alla destinazione di zona), ma alla destinazione d’uso in senso stretto, che attiene alla tipologia d'uso degli edifici; pertanto, la destinazione d'uso dell'edificio da demolire deve essere compatibile o complementare con quella dell'edificio da ricostruire.

N. 06418/2025REG.PROV.COLL.

N. 06939/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6939 del 2024, proposto dalla società Felco Ambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Comune di Nocera Inferiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ance Aies Salerno, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 438/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Felco Ambiente s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sez. II, ha respinto il ricorso di primo grado, avente ad oggetto il provvedimento del Comune di Nocera Inferiore del 24 novembre 2023 (prot. n. 67875) di reiezione della domanda di rilascio del permesso di costruire avanzata dalla predetta società.

2. L’odierna appellante ha presentato al Comune di Nocera Inferiore un’istanza per il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un intervento di sostituzione edilizia, mediante demo-ricostruzione con cambio di destinazione d’uso (da commerciale a residenziale), ai sensi dell’art. 4 – comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022.

Il Comune di Nocera Inferiore ha respinto l’istanza sulla base di tre autonome motivazioni:

a) il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale del preesistente fabbricato sarebbe consentito dalla norma regionale solo in caso di delocalizzazione per destinazioni d’uso compatibili o complementari;

b) per effetto di quanto disposto dall’art. 2 – bis, comma 1 ter del d.P.R. n. 380/2001 e s.m.i. la modifica della sagoma e il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito sarebbero consentiti solo in caso di incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti;

c) il nuovo fabbricato, modificando le distanze preesistenti dell’immobile da demolire, non rispetterebbe le distanze dai fabbricati circostanti di cui all’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

Il giudice di primo grado, con la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso, ritenendo fondata la motivazione relativa al cambio di destinazione d’uso (ha invece ritenuto infondate le altre motivazioni poste alla base del provvedimento impugnato); ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

3. La società appellante censura la sentenza impugnata con quattro articolati motivi, riproponendo alcune censure (asseritamente) non esaminate dal giudice di primo grado.

3.1. Con il primo motivo deduce error in judicando: violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.), eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

Evidenzia che il giudice di primo grado ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che,

in applicazione dell’art. 4, comma 13, l.r. n. 13/2022, in caso di intervento di demolizione e ricostruzione di immobili dismessi, il cambio di destinazione d’uso dell’immobile per usi “compatibili o complementari” con la destinazione di zona sia possibile solo in caso di delocalizzazione, mentre per gli interventi di sostituzione edilizia di edifici produttivi dismessi non delocalizzati, il cambio di destinazione d’uso sia possibile soltanto se la nuova destinazione d’uso rientra tra le destinazioni della zona omogenea su cui insiste il fabbricato.

La premessa su cui si fonda la motivazione della sentenza impugnata sarebbe priva di fondamento.

A giudizio dell’appellante, l’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania 10 agosto 2022 n. 13 consente interventi di sostituzione edilizia, a parità di volume esistente, di immobili produttivi o commerciali dismessi, purché vengano rispettate due condizioni di carattere generale:

a) che l’intervento preveda di destinare una quota della volumetria, non inferiore al venti per cento, ad “edilizia residenziale sociale” (art. 4, comma 13, primo periodo);

b) che le attività produttive esercitate nell’ambito dell’immobile siano cessate da almeno tre anni dall’entrata in vigore della l.r. della Campania n. 13/2022 (ovvero tre anni, a ritroso, a far data dal 25 agosto 2022).

Il terzo periodo del medesimo comma prevede poi due diverse modalità di attuazione dell’intervento edilizio:

- la prima è quella degli interventi di demo-ricostruzione nell’ambito del medesimo lotto ove è ubicato l’immobile dismesso; in tal caso, la ricostruzione può avvenire mediante il riposizionamento della volumetria nell’ambito del lotto oggetto di intervento;

- la seconda ricorre allorquando la ricostruzione della volumetria venga delocalizzata in un’area diversa rispetto a quella ove è ubicato l’immobile oggetto di intervento; in tale ipotesi, è consentito il cambio di destinazione d’uso con destinazioni “compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono”.

Solo con riferimento a detta seconda fattispecie (delocalizzazione delle volumetrie originarie), il legislatore ha previsto un parametro in base al quale valutare la possibilità – o meno – del cambio di destinazione d’uso (ovvero la compatibilità/complementarietà tra le destinazioni).

Con riguardo alla prima ipotesi, il cambio di destinazione d’uso sarebbe stato completamente liberalizzato e sarebbe quindi sempre consentito.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando: violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

A conferma di quanto dedotto nel primo motivo, la società appellante evidenzia che la disciplina contenuta nella legge regionale della Campania n. 13/2022, ha natura di incentivazione degli interventi di “rigenerazione urbana”.

L’art. 4, comma 1, della l.r. della Campania n. 13/2022, nella sua formulazione originaria, prevedeva che gli interventi di “rigenerazione urbana” potessero essere effettuati “comunque non oltre il 31 dicembre 2023”; con la legge regionale della Campania n. 18/2022, detto termine è stato anticipato al 30 giugno 2023.

Conseguenza diretta e immediata della previsione di un termine di efficacia della norma sarebbe, quindi, la natura derogatoria ed eccezionale della disciplina normativa succitata.

Le conclusioni del giudice di primo grado si porrebbero in contrasto con le finalità della norma.

Ritenere, infatti, che, in applicazione del succitato regime, sarebbero possibili soltanto interventi di demo-ricostruzione con destinazioni rientranti tra quelle previste per la zona omogenea e con l’obbligo di destinare almeno il 20% della nuova costruzione all’edilizia residenziale sociale, significherebbe disconoscere in radice il carattere incentivante e premiale della disciplina regionale.

L’obbligo di destinare, per legge, una quota della volumetria esistente alla edilizia residenziale sociale rappresenterebbe un ingiustificato onere per il privato, che si troverebbe a dover realizzare – come nel caso di specie – un edificio all’80% con destinazione commerciale (come è oggi) e al 20% con destinazione all’edilizia residenziale sociale.

3.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando: violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

La società appellante evidenzia che l’art. 4 della legge regionale della Campania n. 13/2022, recante la disciplina degli “interventi di rigenerazione urbana”, è norma emanata in attuazione dell’art. 5 - comma 9, del d.l. 70/2011, convertito con l. n. 106/2011, recante il cd. “decreto Sviluppo”.

La società appellante si sofferma quindi sul concetto di destinazioni tra loro compatibili o complementari.

Evidenzia che sono compatibili o complementari quelle destinazioni che integrano o rendono possibile la destinazione d’uso principale e che la compatibilità/complementarietà tra destinazioni è un concetto più ampio e meno rigido della mera conformità.

3.4. Con il quarto motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando: violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

La società appellante evidenzia che l’immobile oggetto di intervento:

a - è stato adibito fino all’anno 2010 a locale commerciale ovvero a supermercato di generi alimentari; b - è ricompreso in zona “D4 - Sedi della grande o media distribuzione commerciale” del vigente PUC del Comune di Nocera Inferiore.

La modifica destinazione d’uso proposta dalla società (da commerciale a residenziale) sarebbe complementare e/o compatibile con la destinazione d’uso pregressa.

La conferma di quanto sopra dedotto sarebbe data dall’art. 4, comma 14, della l.r. n. 13/2022, che, nel prevedere gli interventi di riutilizzo di complessi industriali e produttivi (non dismessi), consente “destinazioni compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono”. Anche tale norma ammette la possibilità di cambi tra destinazioni compatibili e complementari. Sicché, non sarebbe dato comprendere perché, per i soli interventi di sostituzione edilizia di immobili dismessi da effettuarsi senza delocalizzazione, il cambio di destinazione d’uso sarebbe possibile “soltanto se il nuovo uso rientra tra le destinazioni di quella zona omogenea”.

4. La società appellante ha poi riproposto le censure asseritamente non scrutinate dal giudice di primo grado.

4.1. Violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

In sintesi, la società appellante si duole del fatto che, nel denegare il cambio di destinazione d’uso, l’amministrazione si sarebbe limitata a riportare uno stralcio di una parte dell’art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022, senza indicare le ragioni sostanziali del diniego, incorrendo così nella violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione.

4.2. Violazione di legge (art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022; art. 3 l. n. 241/1990; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; travisamento; sviamento; arbitrarietà; illogicità; contraddittorietà).

L’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022 riproduce, sostanzialmente, il contenuto di cui all’art. 7, comma 5, della legge regionale della Campania n. 19/2009.

Le due norme, infatti:

- disciplinano interventi di demolizione e ricostruzione, a parità di volume, da eseguirsi su immobili produttivi dimessi che non producono reddito da almeno tre anni;

- prevedono, quale condizione imprescindibile, l’obbligo di riservare una quota delle volumetrie ad edilizia residenziale sociale.

Unica differenza è che la previgente disciplina non consentiva la possibilità di delocalizzare la ricostruzione in altro sito ovvero in un’area diversa dal lotto ove è ubicato l’immobile dismesso.

Dopo aver evidenziato che l’art. 4, comma 1, della l.r. della Campania n. 13/2022 ha prefissato le finalità pubbliche perseguite: “promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonchè di edifici dismessi o in via di dismissione”, sostiene che ritenere ammissibile il cambio di destinazione d’uso soltanto nelle ipotesi di delocalizzazione significherebbe introdurre una limitazione non solo non prevista e contraria alla norma, ma anche inibire la possibilità di realizzare le finalità perseguite dal legislatore regionale.

5. Con atto notificato in data 4 ottobre 2024 e depositato in giudizio il 7 ottobre 2024, il Comune di Nocera Inferiore ha proposto appello incidentale condizionato avverso i capi di sentenza con i quali sono state ritenute dal giudice di primo grado infondate le altre due motivazioni poste alla base del provvedimento impugnato.

5.1. In primo luogo, il Comune di Nocera Inferiore si è soffermato sull’appello principale, deducendone l’infondatezza.

Evidenzia che tutte le censure formulate dalla società appellante attengono alla tematica dell’ammissibilità del cambio di destinazione d’uso nell’ipotesi di sostituzione edilizia contemplata dall’art. 4, co. 13, della legge regionale della Campania n. 13/2022 anche senza delocalizzazione e contesta la tesi dell’appellante principale secondo cui il cambio di destinazione d’uso per tali interventi di rigenerazione urbana senza delocalizzazione sarebbe da considerarsi libero e sempre ammesso (in re ipsa), mentre nel caso alternativo di sostituzione con delocalizzazione il cambio di destinazione d’uso sarebbe consentito solo in relazione a destinazioni “compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono”.

5.2. Il Comune di Nocera Inferiore propone appello incidentale condizionato, contestando la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto infondate le altre due motivazioni poste dalla amministrazione alla base del provvedimento di diniego.

5.2.1. Con il primo motivo, l’appellante incidentale deduce error in procedendo et in judicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022 e in relazione all’art. 2 – bis, comma 1 – ter d.P.R. n. 380/2001.

Il Comune di Nocera Inferiore ha ritenuto inammissibile l’intervento edilizio proposto, in quanto comportante mutamento della sagoma e dell’altezza dell’edificio preesistente, in violazione dell’art. 2 – bis, comma 1 - ter del d.P.R. n. 380/2001 in tema di interventi con “incentivi volumetrici”, mentre le sostituzioni edilizie previste dall'art 4 co. 13 sono solo “a parità di volume” e non possono godere delle premialità nel calcolo dei volumi previste dall’art. 4 co. 10 della stessa l.r. della Campania 13/2022, applicabili solo alla diversa tipologia di interventi con incentivi volumetrici.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che la previsione dell’art. 2 – bis, comma 1-ter, d.P.R. n. 380/2001 estenda anche agli interventi di demolizione e ricostruzione “in deroga” (come l’intervento per cui è causa) le facoltà già previste a regime per gli interventi di demolizione e ricostruzione ordinari dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 (interventi con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche).

A giudizio dell’amministrazione comunale, le conclusioni del giudice di primo grado non possono essere condivise, in quanto l’art. 4, comma 13, l.r. della Campania consente la sostituzione edilizia “a parità di volume”.

La ricostruzione edilizia di cui all’art. 4 co. 13, invece, non può godere di speciali premialità nel calcolo dei volumi riferite ad altre fattispecie.

5.2.2. Con il secondo motivo di appello incidentale, il Comune di Nocera Inferiore deduce error in procedendo et in judicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022 in relazione all’art. 2 –bis, comma 1 ter, d.P.R. n. 380/2001 e all’art. 9 d.m. n. 1444/1968.

Il Comune di Nocera Inferiore ha altresì contestato il mancato rispetto delle distanze dai fabbricati circostanti, in violazione dell’art. 9 del d.m. 1444/1968, in considerazione della modifica del sedime del fabbricato.

Il giudice di primo grado, aderendo alle deduzioni di parte ricorrente, ha ritenuto che l’intervento proposto, pur con la modifica del sedime del fabbricato, rispetterebbe “i limiti delle distanze legittimamente preesistenti”, a norma dell’art. 2 bis, co 1 ter, d.P.R. 380/2001, come pure recepito dalla Regione all’art. 2, co. 12, l.r. della Campania n. 13/2022.

Il Comune contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che l’intervento edilizio proposto non rispetta le distanze dai fabbricati circostanti di cui all’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, che è disciplina fondamentale per le distanze tra costruzioni e di natura inderogabile.

Il richiamo dell’art. 2 bis, co 1 ter, d.P.R. 380/2001 (che disciplina i casi in cui siano oggetto di demolizione e ricostruzione edifici preesistenti che risultino “legittimamente” ubicati rispetto ad altri immobili) non sarebbe pertinente, in quanto la predetta disposizione normativa, al fine di consentire la ricostruzione in deroga ai limiti, “chiarisce che la ricostruzione è possibile – in sostanza – in deroga alle norme in questione, e quindi col mantenimento delle distanze preesistenti se non è possibile la modifica dell’originaria area di sedime e purché l’edificio originario fosse stato “legittimamente” realizzato” (circolare congiunta M.I.T. - Funzione Pubblica del 2 dicembre 2020 in merito alla interpretazione dell’art. 2 bis, co. 1-ter, del d.P.R. n. 380/2001).

La circolare, dunque chiarisce che è ammessa la ricostruzione, ma col mantenimento delle distanze preesistenti e non con la modifica – in avanzamento o in arretramento che sia – delle distanze, perché ciò comporterebbe l’eliminazione del diritto acquisito dal privato alla deroga della distanza, facendo riemergere e ripristinando l’obbligo di garantire le distanze legali fissate all'art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

Una volta venuto meno il mantenimento delle distanze preesistenti, le deroghe alle misure di cui agli artt. 7, 8 e 9 del d.m. 1444/1968 possono avvenire solo “nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici, comunque, funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali” (così testualmente il comma 1 dell’art.2-bis del d.P.R. n. 380/2001).

Dal momento che il fabbricato previsto nel progetto verrebbe ad essere posizionato nel lotto in maniera diversa rispetto alle distanze preesistenti dell’immobile da demolire, la società non potrebbe avvalersi della facoltà di mantenere le distanze preesistenti e sarebbe tenuta a rispettare le distanze legali dai fabbricati circostanti.

6. Con memoria depositata in data 10 marzo 2025, la società appellante ha contestato la fondatezza delle deduzioni del Comune di Nocera Inferiore e ha insistito per l’accoglimento dell’appello principale.

7. Con memoria di replica depositata in data 20 marzo 2025, il Comune di Nocera Inferiore ha ribadito la richiesta di rigetto dell’appello principale e, in via subordinata, ha insistito per l’accoglimento dell’appello incidentale, con conseguente rigetto del ricorso introduttivo del giudizio.

8. All’udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’oggetto del presente giudizio concerne la verifica, in relazione ai censurati profili, della legittimità di un provvedimento di diniego di rilascio del permesso di costruire finalizzato alla realizzazione di un intervento edilizio di demolizione e di ricostruzione di un fabbricato sito nel territorio del Comune di Nocera Inferiore in zona D, proposto dalla società appellante avvalendosi del regime di favore di cui all’art. 4 della l.r. della Campania 10 agosto 2022 n. 13, rubricato “Interventi edilizi di rigenerazione urbana”, che consente interventi di riqualificazione e recupero di edifici (anche con demolizione e ricostruzione o da rilocalizzare), di recupero, riutilizzo e razionalizzazione dei complessi immobiliari dismessi o da rilocalizzare (anche con demolizione e ricostruzione), di adeguamento degli immobili esistenti alla normativa di sicurezza e di miglioramento sismico, ambientale, architettonico ed efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente (anche con demolizione e ricostruzione), al fine di “promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, anche in attuazione dell'articolo 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle disposizioni di cui all'articolo 3, e comunque non oltre il 30 giugno 2023…”.

10. In particolare, l’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022, nel testo vigente al momento della adozione del provvedimento impugnato, prevedeva:

“13. Per gli immobili dismessi, sono consentiti interventi di sostituzione edilizia a parità di volumetria esistente, che prevedono la realizzazione di una quota non inferiore al venti per cento per le destinazioni di edilizia residenziale sociale in vendita o locazione. Se l'intervento di sostituzione edilizia riguarda immobili già adibiti a complessi industriali, produttivi o commerciali dismessi o ad attività manifatturiere industriali, di allevamento intensivo, artigianali e di grande distribuzione commerciale, le attività di produzione o di distribuzione già svolte nell'immobile assoggettato a sostituzione edilizia, devono essere cessate e quindi non produrre reddito da almeno tre anni antecedenti alla data di entrata in vigore della presente legge. Nell'ambito degli interventi di cui al presente comma è consentito il riposizionamento oppure la delocalizzazione delle relative volumetrie nell'ambito dell'area coperta o scoperta rientrante nella disponibilità del complesso immobiliare oggetto dell'intervento di ristrutturazione, effettuato mediante abbattimento e ricostruzione di volumi edilizi preesistenti; in alternativa i predetti interventi sono autorizzabili con eventuale possibilità di delocalizzazione delle nuove strutture edilizie, laddove vi sia la disponibilità dell'area edificabile alternativa rispetto a quelle dove sussistono le volumetrie preesistenti oggetto dell'intervento anche con cambi di destinazione d'uso che prevedano destinazioni compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono”.

11. Il provvedimento di diniego dell’intervento di sostituzione edilizia (demolizione e ricostruzione) si fonda su tre motivazioni, aventi ciascuna efficacia preclusiva alla realizzazione dell’intervento edilizio:

1 – “l’invocato comma 13 dell’art. 4 della legge regionale n. 13/2022 e smi prevende eventuali cambi di destinazione d’uso (comunque compatibili o complementari) solo in caso di delocalizzazione delle nuove strutture edilizie ….”;

2 – “il comma 1 ter dell’art. 2 bis (Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati) del DPR n. 380/2001 e smi ammette ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito solo in caso di incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti…”;

3 – “il fabbricato di progetto – riposizionato nel lotto – non rispetta le distanze dai fabbricati circostanti di cui all’art. 9 del DM n. 1444/1968 dal momento che non rispetta le distanze preesistenti dell’immobile da demolire”.

12. Il giudice di primo grado ha ritenuto fondata la prima motivazione del provvedimento impugnato e, ritenendo tale motivazione sufficiente a denegare il rilascio del permesso di costruire, ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

In particolare, il giudice di primo grado ha posto alla base della sentenza impugnata la seguente motivazione:

“L’art. 4, comma 13, della L.R. n. 13/2022 (‘Interventi di rigenerazione urbana’), nella parte iniziale, subordina la realizzazione di “interventi di sostituzione edilizia” su “immobili dismessi” a due presupposti generali:

- la “parità di volumetria esistente”;

- “la realizzazione di una quota non inferiore al 20% per le destinazioni di edilizia residenziale sociale in vendita o locazione”.

Se trattasi di un immobile produttivo dismesso, la norma pone l’ulteriore condizione che tali attività, “già svolte nell’immobile assoggettato a sostituzione edilizia, devono essere cessate e quindi non produrre reddito da almeno tre anni antecedenti alla data di entrata in vigore della presente legge”.

In aggiunta a tale fattispecie, l’ultima parte del comma 13 prevede che “in alternativa, i predetti interventi sono autorizzabili con eventuale possibilità di delocalizzazione delle nuove strutture edilizie, laddove vi sia la disponibilità dell’area edificabile alternativa rispetto a quelle dove sussistono le volumetrie preesistenti oggetto dell’intervento, anche con cambi di destinazione d’uso che prevedano destinazioni compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono. Sono compatibili e complementari le seguenti destinazioni: residenziale, commerciale, terziaria, direzionale, turistico-recettivo”. Dunque, il dato testuale della legge regionale solo in quest’ultimo caso consente la possibilità che i “cambi di destinazione d’uso” avvengano in relazione a destinazioni non previste nella zona omogenea interessata, purché “compatibili o complementari”.

Ne consegue che, ai sensi della prima parte del comma 13 ed in carenza di un’identica deroga, gli interventi di sostituzione edilizia di edifici produttivi dismessi non delocalizzati è possibile soltanto se il nuovo uso rientra tra le destinazioni di quella zona omogenea. Ove non sia possibile, perché l’area in questione ha una destinazione esclusivamente produttiva (es. industriale), deve esperirsi l’alternativa della delocalizzazione”.

13. La società appellante ha contestato le conclusioni del giudice di primo grado, con i motivi di appello sopra richiamati, che possono essere riassunti nel seguente modo.

13.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante sostiene che, in base all’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022, per gli interventi edilizi da effettuarsi mediante demo - ricostruzione in loco di immobili produttivi dismessi, la modifica della destinazione d’uso da commerciale a quella residenziale sarebbe in re ipsa e sarebbe sempre consentita.

Solo in caso di delocalizzazione del fabbricato in un’area diversa rispetto a quella ove è ubicato il fabbricato, la modifica della destinazione d’uso sarebbe ammissibile solo con destinazioni “compatibili o complementari con le destinazioni della zona omogenea in cui tali complessi ricadono”.

13.2. Con il secondo motivo di gravame, dopo aver evidenziato la finalità della norma regionale diretta alla incentivazione degli interventi di “rigenerazione urbana” e il suo ambito temporale delimitato agli interventi di “rigenerazione urbana” effettuati entro 30 giugno 2023, sostiene che, aderendo alla tesi del giudice di primo grado, non vi sarebbe alcuna premialità incentivante in un intervento di demo-ricostruzione, a parità di volume, senza possibilità di cambio di destinazione d’uso e, peraltro, con l’obbligo di destinare almeno il 20% all’edilizia residenziale sociale.

13.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante si sofferma quindi sul concetto di destinazioni d’uso tra loro compatibili o complementari.

Evidenzia che sono compatibili o complementari quelle destinazioni che integrano o rendono possibile la destinazione d’uso principale e che la compatibilità/complementarietà tra destinazioni è un concetto più ampio e meno rigido della mera conformità.

13.4. Con il quarto motivo di gravame, dopo aver evidenziato che il fabbricato in questione ricade in zona “D4 - Sedi della grande o media distribuzione commerciale” del vigente PUC del Comune di Nocera Inferiore, l’appellante sostiene che la destinazione residenziale sarebbe comunque complementare e/o compatibile con la (pregressa) destinazione commerciale.

13.5. Oltre a ciò, la società appellante si duole del fatto che nel denegare il cambio di destinazione d’uso, l’amministrazione si sarebbe limitata a riportare uno stralcio di una parte dell’art. 4, comma 13, l.r. della Campania n. 13/2022, senza indicare le ragioni sostanziali del diniego, incorrendo così nella violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di motivazione.

13.6. Ribadisce che ritenere ammissibile il cambio di destinazione d’uso soltanto nelle ipotesi di delocalizzazione significherebbe introdurre una limitazione non solo non prevista e contraria alla norma, ma anche inibire la possibilità di realizzare le finalità perseguite dal legislatore regionale.

14. Le deduzioni della società appellante non sono meritevoli di favorevole apprezzamento.

15. In primo luogo, non può essere condivisa la tesi della società appellante secondo la quale l’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022 avrebbe liberalizzato il cambio della destinazione d’uso dei fabbricati dismessi nel caso di interventi di demolizione e ricostruzione da effettuare nel medesimo lotto, in ragione del carattere eccezionale e derogatorio (per un arco temporale delimitato) della legge regionale.

L’inquadramento sistematico della norma regionale non consente in alcun modo di aderire alla tesi della società appellante.

L’art. 4 della l.r. della Campania n. 13/2022 è stato adottato dal legislatore regionale in attuazione dell’articolo 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, per interventi edilizi ammissibili fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle disposizioni di cui all'articolo 3, e comunque non oltre il 30 giugno 2023.

L’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70/2011 e s.m.i. dispone:

“9. Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, le Regioni approvano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto specifiche leggi per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano:

a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale;

b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse;

c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;

d) le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti”.

Anche il legislatore nazionale ancora l’ammissibilità delle modifiche della destinazione d’uso alla condizione che si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari.

16. Il cambio di destinazione d’uso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un’unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale, nell'ambito di quanto disposto dall'art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 settembre 2024 n. 7609).

Questa Sezione ha già avuto modo di precisare che la verifica della ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, con riguardo a “destinazioni tra loro compatibili o complementari” deve essere effettuata con riguardo non già alla zonizzazione (ossia alla destinazione di zona), ma alla destinazione d’uso in senso stretto, che attiene alla tipologia d'uso degli edifici; pertanto, la destinazione d'uso dell'edificio da demolire deve essere compatibile o complementare con quella dell'edificio da ricostruire (Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 luglio 2016 n. 3071).

17. Per effetto del combinato disposto dell’art. 4 della l.r. della Campania n. 13/2022 e dell’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70/2011, deve ritenersi che, ai fini della ammissibilità dell’intervento edilizio di demolizione e ricostruzione proposto dalla appellante, con modifica della destinazione d’uso da commerciale a residenziale, la nuova destinazione d’uso doveva comunque configurarsi come compatibile o complementare con quella originaria dell’immobile dismesso.

18. Orbene, nel costituirsi in giudizio il Comune di Nocera Inferiore ha evidenziato che l’intervento edilizio proposto dalla società consentirebbe di realizzare, in luogo di un capannone produttivo/commerciale dell’altezza di mt. 9,80, articolato su due livelli, un edificio di otto piani più due interrati, alto mt. 27,10 a scopo residenziale, con 13 nuovi appartamenti in un ambito urbanisticamente saturo come quello di via Cucci di Nocera Inferiore.

19. La società appellante sostiene che il cambio di destinazione d’uso dell’intervento edilizio proposto (da commerciale a residenziale) sarebbe comunque compatibile o complementare con le destinazioni di zona (D).

Sennonché, in disparte la eccepita inammissibilità della relativa censura, in quanto proposta per la prima volta in fase di appello, in violazione del divieto di nova in appello sancito dall’art. 104, co. 1, c.p.a., ritiene il Collegio che la società non fornisca nemmeno un principio di prova a sostegno della sua tesi, mentre risulta evidente, tenendo conto della effettiva configurazione dell’intervento edilizio proposto dalla società appellante, che la destinazione d’uso residenziale che la società intende conferire al fabbricato in questione non può considerarsi compatibile o complementare con la destinazione dell’edificio dismesso (commerciale), in ragione del differente carico urbanistico delle due destinazioni.

20. Dal momento che i presupposti per beneficiare del regime di favore previsto dall’art. 4, comma 13, l.r. n. 13/2022 sono individuati tassativamente dalla legge regionale, letta in combinato disposto con l’art. 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 e s.m.i., e non sono suscettibili di interpretazione estensiva, deve ritenersi sufficientemente motivato il provvedimento di diniego con il richiamo della disposizione normativa ostativa alla realizzazione dell’intervento edilizio proposto dalla società appellante.

Non ricorrendo i presupposti previsti dalla norma regionale per beneficiare, sotto il profilo del cambio di destinazione d’uso, del regime di favore previsto dall’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022, il ricorso in appello deve essere respinto e la sentenza di primo grado deve essere confermata (con diversa motivazione).

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo di discostarsi, in presenza di un atto plurimotivato è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell'intero ricorso, in considerazione del fatto che anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato, in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 aprile 2025 n. 2753).

21. L’infondatezza dell’appello principale determina l’improcedibilità dell’appello incidentale, proposto in via subordinata dal Comune di Nocera Inferiore., che peraltro è reputato dal Collegio fondato sotto alcuni profili.

21.1. Con riguardo alla seconda motivazione del provvedimento di diniego (modifica della sagoma e dell’altezza del nuovo fabbricato, non consentita in assenza di incrementi volumetrici), la società appellante ritiene che l’intervento sia conforme a quanto previsto dalla norma regionale, non comportando incrementi volumetrici, e che non esistano preclusioni per la modifica della sagoma e dell’altezza del fabbricato preesistente.

Il Comune, invece, richiamando l’art. 2 –bis, comma 1 ter, del d.P.R. n. 380/2001 (Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati) ritiene che, non ricorrendo la previsione di “incrementi volumetrici” previsti dalla predetta norma, non sarebbero ammessi né la modifica della sagoma né il superamento dell'altezza massima dell’edificio demolito.

La tesi della società appellante non può essere condivisa.

L’art. 2 – bis, comma 1 – ter, d.P.R. n. 380/2001 dispone: “Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti”. 

Nel caso di specie l’art. 4, comma 13, l.r. della Campania consente interventi di sostituzione edilizia “a parità di volume”; ne consegue che, non essendo previsti incrementi volumetrici, la società appellante non può avvalersi di quanto previsto dall’art. 2 – bis, comma 1 – ter, d.P.R. n. 380/2001.

21.2. Con riguardo alla terza motivazione (il mancato rispetto delle distanze tra fabbricati di cui al d.m. n. 1444/1968).

In estrema sintesi, il Comune sostiene che, essendo modificata l’area di sedime del fabbricato, la società non può avvalersi della deroga al regime delle distanze tra fabbricati, di cui al d.m. n. 1444/1968.

La società appellante invoca a suo favore l’art. 2 – bis, comma 1 – ter del d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 2, comma 12, della l.r. della Campania n. 13/2022.

L’art. 2 – bis, comma 1 – ter, primo periodo del d.P.R. n. 380/2001 dispone:

“1-ter. In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti”. 

L’art. 2, comma 12, della l.r. della Campania n. 13/2022 dispone:

“12. Ferme restando le previsioni del codice civile in tema di distanze tra fabbricati, in ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, sia esso qualificato come nuova costruzione, soggetta a Permesso di costruire (PdC), o come ristrutturazione edilizia, soggetta a SCIA, la ricostruzione è comunque consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini. Per distanze legittimamente preesistenti si intendono le distanze dai confini e dai fabbricati stabilite dallo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare”.

Le deduzioni della società appellante non possono essere condivise.

Come sopra evidenziato, la società appellante ha proposto un intervento edilizio di demolizione di un capannone produttivo della altezza di mt. 9,80, articolato su due livelli, con un edificio di otto piani più due interrati, alto mt. 27,10, da destinare a residenza e da realizzare su altra area di sedime, nell’ambito del medesimo lotto; per la stessa configurazione dell’intervento edilizio proposto (con modifica dell’area di sedime, modifica della sagoma e dell’altezza del fabbricato), risulta evidente che la società non può beneficiare della deroga alle distanze minime, di cui all’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

22. In conclusione, l’appello principale è infondato e va respinto; l’appello incidentale subordinato, proposto dal Comune di Nocera Inferiore, deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse.

23. La complessità delle questioni giuridiche dedotte in giudizio giustifica nondimeno l’equa compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe:

- respinge l’appello principale;

- dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, l’appello incidentale condizionato proposto dal Comune di Nocera Inferiore.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore