Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4154, del 8 settembre 2015
Urbanistica.Iniziativa privata e Costituzione. Legittimità approvazione variante P.R.G. e conferma azzonamento area a zona agricola.

La variante impugnata che disattende la richiesta della società, volta a utilizzare l’area come spazio di espansione per l’attività produttiva svolta in una zona attigua, non esclude ogni sviluppo delle attività industriali, ma si propone di limitarlo e di orientarlo. D’altronde, lo stesso art. 41 Cost., che la società appellante invoca, non riconosce un diritto assoluto all’iniziativa economica privata, ma lo coordina con il rispetto di valori superindividuali, tra cui rientra di certo l’ambiente. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04154/2015REG.PROV.COLL.

N. 01064/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1064 del 2006, proposto da: 
Fratelli Tragni e C. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Sorrentino, Giancarlo Tanzarella, con domicilio eletto presso Federico Sorrentino in Roma, lungotevere delle Navi, 30; 

contro

Comune di Lentate sul Seveso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Ravizzoli, Roberto Villani, con domicilio eletto presso Roberto Villani in Roma, via Lucullo, 3;
Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, non costituita;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lombardia - Milano: Sezione II n. 00090/2005, resa tra le parti, concernente approvazione variante P.R.G. - conferma azzonamento area a zona agricola

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2015 il cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Corbyond, per delega dell'avv. Tanzarella, Muzi, per delega dell'avv. Ravizzoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Fratelli Tragni è proprietaria di un’area nel Comune di Lentate sul Seveso, che la variante del P.R.G., approvata nel 2002, ha destinato a zona agricola E1, così disattendendo una richiesta della società volta a utilizzarla come spazio di espansione per l’attività produttiva svolta in una zona attigua.

La società ha impugnato i relativi atti regionali (delibera di Giunta 21 febbraio 2002, n. VII/8171) e comunali (delibere consiliari 21 luglio 2000, n. 50, 30 marzo 2001, n. 17, e 25 marzo 2002, n. 14) per violazione di legge ed eccesso di potere, proponendo un ricorso che il T.A.R. per la Lombardia, sez. II, dopo avere svolto istruttoria, ha respinto con sentenza 18 gennaio 2005, n. 90.

Il Tribunale regionale ha ritenuto che la variante impugnata fosse espressione di una scelta discrezionale, non censurabile perché non manifestamente illogica, e in concreto giustificata dal suo carattere confermativo rispetto alle previsioni del P.R.G. del 1983 e dall’essere le aree inserite nell’ambito del Parco delle Brughiere.

Contro la sentenza la società ha interposto appello.

1. In primo luogo, l’appello ripropone i motivi del ricorso introduttivo.

1.1. L’esercizio della potestà pianificatoria comunale, per quanto lata ne sia la discrezionalità, non potrebbe contrastare con i principi fondanti dell’ordinamento. La generica volontà di rallentare l’espansione edilizia, espressa nella relazione tecnica illustrativa alla variante, non potrebbe spingersi - in contrasto con l’art. 41 Cost. - sino a negare le fisiologiche possibilità di sviluppo di un’attività produttiva.

1.2. Di ciò si sarebbe resa conto la stessa relazione, quando pone tra i suoi obiettivi anche un sia pur limitato sviluppo industriale e artigianale, là dove si presumano i minori costi urbanizzativi e il più modesto impatto ambientale, destinando le limitate ulteriori aree di nuova urbanizzazione alla fisiologica espansione delle aziende già insediate.

1.3. Il Comune non avrebbe potuto ignorare l’esistenza dell’insediamento produttivo della Fratelli Tragni, il suo progressivo ampliamento e l’ulteriore bisogno di fisiologica espansione nell’area agricola adiacente al complesso industriale. Quest’area, fatta oggetto di istanza di variante per mezzo delle osservazioni, sarebbe di fatto interclusa nell’ambito della zona industriale e completamente urbanizzata. Non di meno, il Comune l’avrebbe classificata come agricola, prevedendo per il contiguo insediamento industriale l’azzonamento D1, tale da impedirne ogni effettiva possibilità di sviluppo.

1.4. Si sarebbe trattato di una scelta consapevole: ma il consentire all’attività della società appellante (compresa fra “le poche altre aziende produttive disperse sul territorio, fuori o ai margini degli abitati, principalmente lungo la ferrovia o lungo viale Brianza”) il solo consolidamento in sito implicherebbe una sostanziale disparità di trattamento rispetto a tutte le altre industrie locali, alle quali rimarrebbe assicurata la possibilità di una fisiologica espansione.

1.5. La scelta non potrebbe essere resa legittima dal solo fatto che le aree sarebbero ricomprese nell’ambito del Parco delle Brughiere: le aree sarebbero esterne al relativo perimetro e il loro inserimento sarebbe dipeso unicamente dalla decisione pianificatoria di P.R.G., volta a favorire l’espansione del parco stesso nel territorio comunale. In tal modo il Comune avrebbe contraddetto gli schemi logici ispiratori della variante, riassunti nei punti che precedono, e trascurato anche la circostanza che il collegamento diretto dello stabilimento produttivo con la ferrovia Milano - Chiasso sarebbe stato coerente con l’esigenza di risolvere i problemi del locale traffico stradale.

1.6. Queste considerazioni sarebbero state messe in evidenza dalla società nelle osservazioni presentate alla delibera di adozione del P.R.G. e avrebbero avuto una risposta sbrigativa, con riguardo alla delimitazione deliberata dal Consiglio comunale con la delibera n. 15 del 26 febbraio 1999. Il riferimento sarebbe improprio, in quanto la classificazione dell’area a zona agricola dipenderebbe non dalla delimitazione precedente, ma dall’intento di includere le aree in questione nei nuovi confini del Parco. Pertanto, le controdeduzioni del Comune si risolverebbero in una mera conferma della volontà manifestata in precedenza e non sarebbero assistite da un’effettiva motivazione.

2. L’appello analizza poi la sentenza impugnata e ne critica i singoli passaggi.

2.1. La società non vanterebbe “un’aspettativa di mero fatto”, perché sarebbero proprio i criteri di impostazione della variante, prima esposti, a consentirne lo sviluppo dell’attività.

2.2. Le aree della Fratelli Tragni non sarebbero ricomprese nel perimetro del Parco e, anche se così non fosse, la richiesta della società sarebbe assentibile a norma dell’art. 86, comma 3, delle N.T.A.

2.3. Il procedimento di nuova perimetrazione del Parco sarebbe stato forse avviato dalla Regione, comunque non concluso secondo le modalità prescritte dall’art. 34 della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86.

Il Comune di Lentate sul Seveso si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

L’Amministrazione ritiene che il ricorso introduttivo, prima, e l’appello, poi, pretenderebbero di sindacare nel merito scelte ampiamente discrezionali, rispetto alle quali il privato potrebbe vantare solo un’aspettativa di mero fatto. Nel caso di specie, d’altronde, la destinazione di zona confermerebbe quanto già previsto dal precedente P.R.G. del 1983, dunque l’interesse del privato sarebbe solo quello, generico, a una reformatio in melius della condizione dell’area di proprietà; la decisione di ricomprendere la zona in ambito E1 all’interno del Parco sarebbe ampiamente giustificata dalle necessità di “miglioramento dell’ambiente urbano ed extraurbano in relazione alle opportunità offerte dai due Parchi” (il Parco regionale delle Groane e il Parco sovracomunale della Brughiera Briantea); il nuovo P.R.G. interverrebbe sostanzialmente solo sugli ambiti urbanizzati; per la zona D, ove è situato lo stabilimento industriale, sarebbe consentito un incremento volumetrico sia pure una tantum; sarebbe infondata la censura di difetto di motivazione quanto alla variante in sé e quanto alle osservazioni dell’appellante; la ricomprensione delle aree nei limiti del Parco sarebbe meramente rafforzativa della legittimità della scelta compiuta; ad ogni modo, l’inclusione in tale perimetro sarebbe stata confermata dalla Regione Lombardia con una relazione non puntualmente contestata, né tanto meno impugnata con una querela di falso.

Il Comune deduce anche una parziale inammissibilità dell’appello, riguardo a singole statuizioni della sentenza, che non sarebbero state impugnate.

Come in primo grado, la Regione Lombardia è rimasta assente dal giudizio.

In seguito, le parti costituite hanno depositato memorie.

Con ordinanza 11 marzo 2015, n. 1237, la Sezione ha disposto istruttoria.

In vista della discussione della causa, la società appellante ha prodotto una nuova memoria.

All’udienza pubblica del 23 giugno 2015, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, la Sezione osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio.

2. Ancora in via preliminare, va detto che l’eccezione di parziale inammissibilità non è fondata, poiché l’appello investe la sentenza di primo grado nella sua interezza.

Il gravame può essere dunque esaminato nel merito.

3. La società Fratelli Tragni ha impugnato la variante al P.R.G. approvata nel 2002 dal comune di Lentate sul Seveso, nella parte in cui ha classificato come zona agricola un’area di sua proprietà, dove avrebbe potuto espandersi l’attività industriale che esercita in un’area attigua.

4. Non è controverso, in premessa, che la società non si dolga di una nuova zonizzazione, ma della conferma della destinazione impressa alla sua area dal precedente P.R.G. del 1993. Tuttavia la scelta del pianificatore sarebbe stata in contrasto intrinseco con i criteri ispiratori della variante, illogica e come tale sindacabile in sede giurisdizionale.

E’ nota la giurisprudenza consolidata, secondo la quale, di là da limitate eccezioni, le decisioni urbanistiche di carattere generale - quale quella che viene impugnata in questa sede - costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da vizi di procedura, errori di fatto o abnormi illogicità, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5453; Id., sez. IV, 16 aprile 2014, n. 1871; Id., sez. IV, 31 luglio 2014, n. 4042; Id., sez. IV, 22 settembre 2014, n. 4731).

5. Ha osservato il T.A.R. con la sentenza impugnata che quella della Fratelli Tragni sarebbe stata solo una generica aspettativa ad una potenziale reformatio in melius, incapace sotto alcun profilo di costituire un diverso affidamento.

Anzi, proprio un’eventuale diversa riclassificazione dell’area controversa avrebbe richiesto una particolare motivazione per poter essere considerata coerente ai principi informatori della variante, intesa “ad una sostanziale gestione dell’esistente, al fine di recuperare le connotazioni ambientali del territorio …” (pag. 113 della relazione).

La variante, poi, è stata ritenuta necessaria per l’inadeguatezza dello strumento urbanistico precedente a far fronte a talune situazioni nuove, quale “il miglioramento dell’ambiente urbano ed extraurbano, anche in relazione alle opportunità offerte dai due Parchi (regionale delle Groane e sovracomunale della Brughiera Briantea) che interessano una parte consistente del territorio (pagg. 1-2 della relazione).

6. Le parti discutono se l’area sia o no effettivamente ricompresa nel nuovo perimetro del Parco sovracomunale della Brughiera Briantea.

Questa è la tesi del Comune, fatta propria dalla sentenza impugnata sulla base della relazione prodotta dalla Regione Lombardia e contestata dalla società appellante, che a tal fine si impegna particolarmente nella memoria del 9 gennaio scorso. Secondo la società, la relazione attesterebbe che la variante del perimetro del Parco sarebbe stata disposta dalla Giunta regionale in sede di approvazione della variante urbanistica locale, ma non direbbe nulla circa l’avvio, e tanto meno la conclusione, dello specifico procedimento previsto dalla narrativa regionale ricordata in narrativa. In definitiva, il Tribunale regionale sarebbe caduto in un equivoco e sulla base di questo avrebbe deciso erroneamente.

A tale riguardo, il Collegio ha disposto istruttoria.

7. Re melius perpensa, la questione del se il Parco sovracomunale avesse già esteso i propri confini sino a ricomprendere le aree controverse, o se il relativo procedimento non si fosse ancora perfezionato, appare un punto sostanzialmente non dirimente, posto che l’Amministrazione ha ritenuto, non immotivatamente, di far valere un’esigenza di tutela dell’ambiente, cioè di un bene costituzionalmente tutelato. Non solo l’avvenuta inclusione di un’area nell’ambito di un Parco sovracomunale, ma anche la concreta prospettiva di una modifica in tal senso del relativo perimetro rappresenta un dato di cui l’Amministrazione non può non tenere conto al momento di prendere una decisione di piano.

D’altra parte, in virtù di una norma risalente ma tuttora in vigore, spetta al P.R.G. indicare, tra l’altro, “i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico” (art. 7, n. 5, della legge urbanistica).

8. Per altro verso, la variante non esclude ogni sviluppo delle attività industriali, ma si propone di limitarlo e di orientarlo. D’altronde, lo stesso art. 41 Cost., che la società appellante invoca, non riconosce un diritto assoluto all’iniziativa economica privata, ma lo coordina con il rispetto di valori superindividuali, tra cui rientra di certo l’ambiente.

Né nella decisione di piano si può cogliere una disparità di trattamento fra soggetti, nel senso che solo a taluni imprenditori sarebbe consentita un’espansione della propria attività.

In disparte che la destinazione D dell’area in cui si trova lo stabilimento industriale dell’appellante ne consentirebbe un ampliamento di volume sia pure una tantum (l’affermazione del Comune non è contestata dalla controparte), la disparità non sussiste, perché la possibilità di espandere l’attività di impresa è correlata a situazioni di fatto diverse (la collocazione dell’area di proprietà), apprezzate dal Comune con valutazione non sindacabile perché non manifestamente irrazionale.

8. La società critica poi il carattere della motivazione - a suo dire solo apparente - delle controdeduzioni del Comune sulle proprie osservazioni alla variante in itinere. Ma neppure questo profilo di censura è fondato, poiché le osservazioni sono state respinte alla luce del contenuto del parere - espresso con la delibera del Consiglio comunale n. 15 del 1999 - in merito alla proposta di legge regionale concernente la perimetrazione definitiva del Parco della Brughiera. Tali osservazioni, dunque, hanno ricevuto una replica puntuale e ragionevole, tutt’altro che irrilevante o apparente, come invece l’appellante sostiene.

9. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e va perciò respinto, con conferma della sentenza impugnata.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

Considerata la complessità della vicenda, le spese di giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/09/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)