Consiglio di Stato Sez. IV n. 3894 del 11 giugno 2019
Urbanistica.Permesso di costruire e realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria
Il disposto normativo dell’art. 6, comma 3, lett. b) della legge n. 94 del 1982 è perentorio nel prevedere che, in assenza di programmi pluriennali di attuazione, le concessioni e le autorizzazioni a costruire sono rilasciate quando si tratti di interventi da realizzare su aree di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
Pubblicato il 11/06/2019
N. 03894/2019REG.PROV.COLL.
N. 00673/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 673 del 2008, proposto dal Comune di Carrara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Bimbi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluca Barneschi in Roma, via Panama, n. 77;
contro
Signori Mazzucchelli Vincenzo e Marzucchelli Mariuccia, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Massimo Pozzi e Giovanni Peccioli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Massimo Pozzi in Roma, piazza Verbano, n. 8;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 3199/2007, resa tra le parti, concernente un diniego di concessione edilizia.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2018 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti l’avvocato Gianna Fiaschi, su delega dell’avvocato Luigi Bimbi, e l’avvocato Umberto Richiello, su delega dell’avvocato Francesco Massimo Pozzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I signori Mazzucchelli hanno chiesto nell'anno 1984 il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di due fabbricati ad uso residenziale ("A" e "B") in area classificata dal piano regolatore dell'epoca come "Paesistica A”. La domanda è stata oggetto di istruttoria sfavorevole da parte dell'Ufficio competente ed è stata definita con esito negativo dalla commissione edilizia nella seduta del 7 giugno 1985 (''parere contrario essendo esclusa dal perimetro del P.P.A. e contrastando con le norme del medesimo").
Con nota a firma del Sindaco in data 14 giugno 1985, n. 27497, non impugnata, è stato comunicato il diniego del rilascio della concessione edilizia.
2. In data 2 giugno 1989, i signori Mazzucchelli hanno prodotto una istanza di riesame della pratica "alla luce della documentazione già prodotta". L'Ufficio competente ha quindi rimesso alla commissione edilizia la valutazione della situazione relativa all’urbanizzazione delle aree e la commissione edilizia ha espresso in data 27 giugno 1991 ''parerefavorevole".
3. Con atto notificato all’Amministrazione comunale in data 20 aprile 2003, i signori Mazzucchelli hanno diffidato il Sindaco a concludere il procedimento concessorio con il rilascio della concessione edilizia; con ricorso al T.a.r. per la Toscana R.G. n. 2780/93 è stato richiesto l'annullamento del silenzio rifiuto ed il ricorso è stato poi definito con sentenza n. 3216/2006 di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stati nelle more emanati i provvedimenti di diniego.
4. Con provvedimento in data 24 giugno 1994,il sub - Commissario Prefettizio comunicava il parere favorevole della commissione edilizia ma riteneva comunque di definire il procedimento con il diniego di concessione edilizia con la seguente motivazione: "L'intervento proposto non èricompreso in area di completamento che siano dotate di opere diurbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quellecomunali, ai sensi dell'art.6, lettera b) della legge n.94/84 (rectius n. 94/82)".
5. Il predetto provvedimento è stato impugnato dai signori Mazzucchelli dinanzi al T.a.r. per la Toscana che, dopo aver disposto l'acquisizione di ulteriore documentazione a carico del Comune di Carrara con ordinanza istruttoria 27 aprile 2006 n.3217, ha accolto il ricorso.
6. In particolare con la sentenza n. 3199/2007 il T.a.r. ha:
- disatteso l'eccezione di improcedibilità sollevata dall'Amministrazione comunale in seguito alle mutate previsioni del nuovo regolamento urbanistico;
- accolto, nel merito, il primo motivo di gravame ritenendo fondata: "la censura di eccesso di potere per difetto di motivazione dedotta con il primo motivo; in effetti il diniego di concessione impugnato si riferisce soltanto ad una indifferenziata ed imprecisata mancanza di opere di urbanizzazione primaria collegate con quelle comunali, omettendo qualsiasi valutazione specifica sia delle soluzioni progettuali offerte sia dello stato di fatto dell'urbanizzazione dell’area in questione; quindi tale carenza non consente di conoscere l'iter logico che ha condotto alla determinazione del Commissario prefettizio di non conformarsi al parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia";
- disposto l'assorbimento dell'esame del secondo motivo di ricorso e cioè della censura di violazione dell'art. 6, lett. b, della legge n. 94/82;
- dichiarato inammissibile la domanda di accertamento dell'obbligo del Comune di Carrara di rilasciare la concessione edilizia.
7. Avvero la predetta sentenza il Comune di Carrara ha interposto appello, chiedendone la riforma per i seguenti motivi:
1. erroneità della sentenza impugnata per: violazione e falsa applicazione dell’art. 100 del codice di procedura civile; violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n.1034; violazione e falsa applicazione dei principi processuali in materia di estinzione del giudizio per sopravvenuta carenza di interesse.
Il T.a.r. avrebbe errato nel respingere l'eccezione di improcedibilità formulata dal Comune di Carrara con riferimento alla circostanza che nelle more del giudizio una parte dell'area interessata dal progetto edilizio era stata espropriata per costruire la "strada dei marmi", rendendo così non più realizzabile l'originario progetto oggetto del diniego. Non condivisibile sarebbe poi l’affermazione circa la persistenza dell'interesse dei ricorrenti “al recupero, almeno parziale della volumetria all’epoca del diniego utilizzabile per il progetto approvato dalla Commissione edilizia”.
2. Erroneità della sentenza impugnata per: violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/90 in relazione all' art. 6 della legge n. 94/82; violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/90 in relazione agli artt. 7 e 28 della legge n. 1150/42. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 delle N.T.A. del piano regolatore di Carrara.
Poiché la zona oggetto della domanda non era inclusa nel programma pluriennale di attuazione previsto dall'art. 13 della legge n. 10/77, non era possibile rilasciare il titolo edilizio, non sussistendo l’eccezione a tal fine prevista e cioè che si tratti di interventi da realizzare su aree di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali o comprese nei piani di zona (art. 6 D.L. n.9/1982 convertito nella legge n. 94/82), con la precisazione che il carattere di completamento dell'area deve desumersi non dalla mera qualificazione datane dagli strumenti urbanistici ma dalle circostanze di fatto.
Inoltre l’assenza delle condizioni di fatto per il rilascio del titolo edilizio, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., doveva ritenersi congruamente motivata alla luce delle risultanze dell’istruttoria.
8. Si sono costituiti in giudizio i signori Mazzucchelli per resistere all’appello, argomentando nel senso della sua infondatezza e concludendo per la sua reiezione con conferma della sentenza appellata. Hanno inoltre riproposto in appello le censure non esaminate dal T.a.r..
9. Alla udienza pubblica del 20 dicembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
10. Può prescindersi dall’esame del primo motivo di appello con cui il Comune ha censurato la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso, stante la fondatezza del secondo motivo di appello che attiene al merito della controversia e l’infondatezza del secondo motivo di ricorso in primo grado assorbito dal T.a.r. e riproposto dagli appellati nel presente grado di giudizio.
11. Non è contestato che l’area dove insistono gli immobili di proprietà dei Signori Mazzucchelli non è dotata di piano particolareggiato di attuazione.
11.1. Ai sensi dell’art. 6, comma 3, lett. b) della legge n. 94 del 1982 “Per le aree non comprese nei programmi pluriennali di attuazione le concessioni e le autorizzazioni a costruire sono rilasciate quando si tratti di interventi:…b) da realizzare su aree di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali”.
La concessione edilizia è stata espressamente richiesta, ai sensi del richiamato disposto normativo sul presupposto della sussistenza delle condizioni ivi indicate.
11.2. Gli appellati, ricorrenti in primo grado, deducono che l’area in questione sarebbe dotata di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
11.3. Tale circostanza è contestata dal Comune, che rileva anche la impossibilità di qualificarla come area di completamento, trattandosi di zona, pressochè totalmente inedificata, come peraltro confermato dalla classificazione dell’area come zona paesistica.
11.4. Il T.a.r. ha accolto il ricorso, ritenendo fondato il dedotto vizio di difetto di motivazione sulla assunta insussistenza delle opere di urbanizzazione primaria, alla luce della documentazione depositata dai ricorrenti, e di quella acquisita nel corso del giudizio di primo grado, nonché del parere favorevole rilasciato dalla commissione edilizia, immotivatamente disatteso dal commissario prefettizio.
12. Il Comune con il secondo motivo di appello argomenta nel senso della chiara intellegibilità delle motivazioni poste a fondamento del diniego, da individuarsi, pacificamente, nella mancanza delle opere di urbanizzazione e del carattere di “completamento” dell’area in questione.
13. Il motivo è fondato.
Il diniego è stato così motivato: “L'intervento proposto non è ricompreso in area di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali, ai sensi dell'art.6, lettera b) della legge n.94/84 (rectius n. 94/82)”.
13.1. Preliminarmente rileva il Collegio che nessun profilo di contraddittorietà può ravvisarsi rispetto al parere favorevole espresso dalla commissione edilizia in data 27 giugno 1991, atteso che tale parere è privo di motivazione e, come tale, non introduce, nello svolgimento del procedimento amministrativo, alcun profilo di discontinuità rispetto al precedente parere sfavorevole reso dalla commissione edilizia in data 7 giugno 1985, sicchè non era necessario giustificare una decisione difforme rispetto ad un parere immotivato. A bene vedere è tale atto istruttorio a risultare privo di motivazione rispetto al precedente parere negativo, in presenza di una situazione di fatto sostanzialmente immutata che confermava la realizzazione solo parziale delle opere di urbanizzazione primaria.
13.2. Più in generale, poiché le ragioni della decisione finale si determinano “in relazione alle risultanze dell’istruttoria” (così art. 3, comma 1, legge n. 241 del 1990), è ben possibile per il giudice verificare se la giustificazione della decisione conclusiva sia evincibile dai dati di fatto emersi nel corso della fase istruttoria del procedimento.
13.3. Nel caso di specie le ragioni che hanno indotto il commissario prefettizio a non ritenere sussistenti i presupposti per il rilascio della concessione edilizia sono chiaramente desumibili da una lettura complessiva delle risultanze procedimentali in cui, da subito, è emersa la insussistenza delle condizioni derogatorie previste, in mancanza del piano pluriennale di attuazione, dall’art. 6, comma 3, lett. b) della legge n. 94 del 1982 e, in particolare, l’impossibilità di configurare l’area come zona di completamento e, soprattutto, l’assenza di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
13.4. In particolare, dalla relazione del progettista geom. Agostini del 5 novembre 1984, depositata dai ricorrenti in risposta alla richiesta di chiarimenti formulata, in sede istruttoria, dal Comune, è emerso che:
- quanto alla rete dell’energia elettrica, vi era il benestare dell’Enel ai fini dell’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria;
- quanto alla viabilità, la strada di raccordo estesa ml. 550, sino all’innesto con la provinciale Carrara-Avenza, risultava asfaltata per gli iniziali 270 m. circa e sterrata per i rimanenti 280 m. circa: gli esponenti dichiaravano pertanto di obbligarsi a realizzare la massicciata stradale, l’asfaltatura e le opere di raccolta ed allontanamento delle acque piovane;
- quanto alla rete idrica, occorreva una estensione di 150 m. per raggiungere il terreno in questione;
- l’illuminazione pubblica era assente sulla strada vicinale Corvenale e gli esponenti si dichiaravano disponibili a realizzarla;
- la rete fognaria era assente e, in attesa della realizzazione di un collettore fognario per acque nere, indicavano gli accorgimenti per assicurare la separazione tra acque bianche ed acque nere;
-mancava la rete di distribuzione del gas, tant’è che gli esponenti successivamente dichiaravano di accettare la convenzione esistente tra il Comune e la Italgas s.p.a. per la fornitura del gas mediante installazione di bombola serbatoio.
13.5. Sulla base di tale situazione di fatto la commissione edilizia con parere del 7 giugno 1985 si esprimeva negativamente.
14. Peraltro gli aggiornamenti sullo stato di fatto richiesti nella successiva fase di riesame del diniego hanno evidenziato solo il completamento della rete idrica, sicchè nonostante il parere - questa volta positivo - reso dalla commissione edilizia il 27 giugno 1991, il commissario straordinario ha evidentemente considerato del tutto insufficiente la situazione di fatto esistente per ritenere sussistenti le opere di urbanizzazione necessarie al rilascio della concessione edilizia, reputando inidonea allo scopo la dichiarazione già resa il 18 dicembre 1984 con la quale gli esponenti si impegnavano a procedere direttamente alla realizzazione delle opere mancanti, e non decisiva la vicinanza dell’area alla Zona P.E.E:P. di Bonascola, che, sebbene in corso di avanzata realizzazione, risultava ancora priva delle necessarie opere di urbanizzazione.
15. Da quanto precede risulta evidente che la motivazione del diniego del commissario era chiaramente evincibile dalle risultanze istruttorie che documentavano in modo analitico e circostanziato l’esistenza di opere di urbanizzazione insufficienti al rilascio della concessione edilizia.
16. Il motivo di appello è dunque fondato e la sentenza appellata deve essere conseguentemente riformata.
17. Diversa questione è quella relativa all’accertamento, in fatto, della idoneità delle opere parzialmente realizzante ed esistenti ad integrare il parametro normativo, che può, in astratto, integrare il vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti, pure prospettato dai ricorrenti in primo grado sub specie di violazione dell’art. 6, comma 3, lett. b) della legge n. 94/1982 e riproposto nella presente fase di giudizio in quanto dichiarato assorbito dal T.a.r.
18. Il motivo è infondato.
19. La situazione di fatto emersa nel corso del giudizio rende evidente che le opere di urbanizzazione non potevano ritenersi esistenti.
20. Gli interessati hanno a tal fine reso una dichiarazione di impegno a completare le opere mancanti e ritengono che tanto basti al rilascio della concessione edilizia.
21. La prospettazione non può essere condivisa.
22. Il disposto normativo è perentorio nel prevedere che, in assenza di programmi pluriennali di attuazione, le concessioni e le autorizzazioni a costruire sono rilasciate quando si tratti di interventi da realizzare su aree di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
22.1. La dotazione infrastrutturale rappresenta dunque il presupposto per il rilascio del titolo edilizio, non una obbligazione cui condizionarne l’efficacia.
22.2. Ne discende che la dichiarazione d’obbligo a completare le opere mancanti assunta dagli appellati il 18 dicembre 1984 non può valere ad integrare le condizioni di legge per il rilascio del titolo edilizio.
22.3. Sebbene, in via generale, non possa escludersi la possibilità di inserire elementi accidentali nella concessione edilizia, ivi compresa la condizione sospensiva e risolutiva nonché il modo, il completamento delle opere di urbanizzazione non può essere oggetto di elementi accidentali del provvedimento quando si tratti di realizzare ex novo intere infrastrutture di servizio quali la pubblica illuminazione, la rete fognaria, quella del gas ed una parte non irrilevante della viabilità di collegamento, poiché ciò implicherebbe una elusione del disposto normativo che pone la dotazione di opere di urbanizzazione primaria quale precondizione per il rilascio della concessione edilizia, a garanzia che la nuova edificazione sia sempre accompagnata dalla contestuale realizzazione delle opere di urbanizzazione che assicurano un ordinato sviluppo dell’assetto edilizio del territorio.
22.4. Nessuna rilevanza dirimente riveste, infine, la circostanza della prossimità dell’area interessata alla zona P.E.E.P. di Bonascola – distante invero 230 metri - poiché alla data del diniego le opere di urbanizzazione della zona erano ancora in fase di realizzazione, sicché neppure la predetta area poteva essere qualificata come dotata di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
23. Ne discende che, nel caso di specie, il Comune ha legittimamente valutato la situazione di fatto e che nessuna violazione dell’art. 6, comma 3, lett. b) della legge n. 94/1982 può configurarsi, con la conseguenza che il secondo motivo di ricorso riproposto dai ricorrenti in primo grado deve essere respinto.
24. Stante il carattere dirimente della assenza di sufficienti opere di urbanizzazione primaria, può essere assorbita la ulteriore questione circa la possibilità di qualificare la zona in questione quale “area di completamento” (ai sensi della lettera b) dell’art. 6, comma 3 della legge n. 94/1982) nonostante fosse classificata dal piano regolatore come “Paesistica A”, con possibilità di realizzarvi solo “costruzioni isolate”, in ragione del suo pregio ambientale, ai sensi dell’art. 14 delle N.T.A..
25. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve, in definitiva, essere accolto, con conseguente riforma della sentenza appellata, mentre il ricorso di primo grado deve essere respinto.
Le spese di lite del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 673 del 2008, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado. Condanna i signori Mazzucchelli Mariuccia e Vincenzo, in solido tra loro, alla rifusione in favore del Comune di Carrara delle spese del doppio grado, che si liquidano complessivamente in euro 4.000,00 oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2018, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Luca Lamberti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore
