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TAR Campania (SA) Sez. II n. 1821 del 30 novembre 2020
Urbanistica.Opere di interesse pubblico                                   

L’art.7, co.1 D.p.r. n.380/2001 stabilisce che le opere di interesse pubblico, deliberate fra le amministrazioni interessate, non sono soggette all’acquisizione di ulteriori titoli, né (più in generale) alle disposizioni del Titolo III (“Titoli abilitativi”) del Testo Unico Edilizia, risultando quindi condizione necessaria e sufficiente l’accertamento della compatibilità urbanistica, attuata mediante la corrispondente variazione degli strumenti urbanistici con le manifestazioni di assenso formulate dalla amministrazioni coinvolte. L’inapplicabilità (per le opere pubbliche) espressa delle disposizioni recate dal suddetto titolo del Testo Unico Edilizia comporta altresì, nello specifico, l’impossibilità di tenere conto della regola fissata dall’art.15, co.4, secondo cui la disciplina urbanistica sopravvenuta comporta la decadenza del titolo rilasciato in vigore della disciplina previgente (salvo che per i lavori già iniziati e completati entro tre anni dall’inizio).


Pubblicato il 30/11/2020

N. 01821/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01349/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1349 del 2020, proposto da:
Giuseppe Ferraioli, rappresentato e difeso dall'avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, Provincia di Salerno, Consorzio di Bonifica Agro Sarnese Nocerino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
Comune di Angri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Scafati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gerardo Maria Cantore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali e per il Turismo, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

Pro.Co.Gest S.r.l., Consorzio Stabile Research, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

-dell’inizio dei lavori di realizzazione della passerella pedonale avvenuto in data 24.10.2020, come da verbale del 26.10.2020 tenutosi presso la sede del comune di Angri, dell'accordo di programma del 17.10.2005 concernente la realizzazione di una passerella pedonale al km 29+407 ubicata in Angri alla via Palmentello;

-dell'accordo di programma del 17.10.2005 limitatamente al tratto in cui ricade la proprietà del ricorrente;

- di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Angri, del Comune di Scafati, di R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana S.P.A. e del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali e per il Turismo, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2020, tramite videoconferenza sulla piattaforma Team, il dott. Igor Nobile e trattenuta la causa in decisione sulla base degli atti depositati, ai sensi dell’art.25, co.2 d.l. n.137/2020;

Sentite le stesse parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Premesso che:

- con ricorso notificato a mezzo pec in data 31.10.2020 ai Comuni di Angri e Scafati, alla Regione Campania nonché ai restanti soggetti in epigrafe, ritualmente depositato il 2.11.2020, il ricorrente ha richiesto a questo Tribunale l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- dell’inizio dei lavori di realizzazione della passerella pedonale, come sotto descritta, avvenuto in data 24.10.2020, come da verbale del 26.10.2020 tenutosi presso la sede del comune di Angri;

- dell’accordo di programma del 17.10.2005 concernente la realizzazione di una passerella pedonale al km 29+407 ubicata in Angri alla via Palmentello;

- dell’accordo di programma del 17.10.2005 limitatamente al tratto in cui ricade la proprietà del ricorrente;

- di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto;

Visti i motivi di ricorso, che censurano gli atti impugnati sotto molteplici profili, formali e sostanziali, come meglio articolati e rappresentati nel ricorso introduttivo, nonché la memoria difensiva versata in atti il 20.11.2020;

Vista la costituzione in giudizio in data 17.11.2020 del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, nonché in data 20.11.2020 del Comune di Angri e del Comune di Scafati, per resistere al ricorso e contestare le argomentazioni ex adverso sollevate;

Vista altresì la costituzione in giudizio della controinteressata RFI- Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in data 9.11.2020, e la memoria difensiva del 20.11.2020, con la quale la stessa, contestando le ragioni del ricorso, solleva fra l’altro eccezione di difetto di giurisdizione in relazione alla dedotta occupazione della proprietà del ricorrente;

Ritenuto che il ricorso è in parte manifestamente inammissibile e in parte manifestamente infondato, e che sussistono dunque i presupposti per la sua definizione in forma semplificata, per le assorbenti ragioni di seguito rappresentate:

- con un primo motivo di ricorso, parte ricorrente censura l’occupazione di una porzione della proprietà (marciapiedi addossato alla recinzione del giardino) da parte dell’area di sedime della allocanda struttura, in relazione ai lavori di realizzazione di una passerella pedonale in Angri (in funzione sostituiva del passaggio a livello ferroviario), a mezzo di una scala avente forma ad “U” dotata di vano ascensore, il tutto al di fuori di qualsivoglia atto di procedura espropriativa declinata dal D.p.r. n.327/2001, che sia mai stato notificato al ricorrente.

Come correttamente eccepito dalla difesa della RFI S.p.a., la fattispecie descritta in ricorso corrisponde a quella dell’occupazione usurpativa, da costante giurisprudenza ricondotta nell’alveo della giurisdizione ordinaria (cfr., quam multis, Cass., S.U., 28.4.2020, 8237), in quanto implicante l’assorbente assenza di potere in capo alla p.a. occupante. Tale scenario non muta anche nell’ipotesi del cd. sconfinamento, che si verifica allorchè sussista una rituale procedura ablatoria, con occupazione tuttavia di un bene diverso da quello considerato negli atti amministrativi sottostanti.

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile in parte qua, per difetto di giurisdizione;

Esaminati gli altri motivi di ricorso, con cui parte ricorrente contesta che i lavori de quibus non rispettano il vigente PUC del Comune di Angri, approvato nel 2018 giusta delibera consiliare n.50/2018, sotto vari profili, di seguiti cennati:

a) nella parte (art.22) in cui impone che le costruzioni siano distanziate di almeno 5 metri dai confini;

b) nella parte (art.53) in cui prevede la cd. fascia di rispetto ferroviaria, per cui le costruzioni devono essere distanziate di almeno 30 metri dalla ferrovia (rotaia più esterna);

c) nella parte in cui stabilisce, per le costruzioni in zona B1, l’altezza massima di mt.11, a fronte dell’altezza prevista di mt.15;

d) nella parte in cui ha mutato, da E1 (agricola) a B1 (urbana satura, residenziale) la zona in cui ricade l’area di proprietà del ricorrente, senza peraltro adottare alcuna variante che prevedesse la realizzazione della passerella pedonale in questione, talchè i lavori sarebbero abusivi;

Esaminate le ulteriori censure, con cui parte ricorrente contesta:

- il mancato rispetto della distanza minima recata dal vigente strumento urbanistico, che rappresenterebbe violazione alla privacy del ricorrente in quanto permetterebbe un facile accesso alla proprietà da parte di estranei;

- il posizionamento della passerella nel tratto in questione, che non risponderebbe ad effettive esigenze di pubblico rilievo, data la scarsa frequentazione dell’area in questione, e tenuto conto che a circa 600 metri di distanza è in corso di realizzazione analoga struttura, in zona a maggiore intensità di traffico;

- la carenza del (rinnovato) nulla osta paesaggistico, ai sensi dell’art.146 (presumibilmente riferito al D.Lgs.n.42/2004), posto che l’accordo di programma ha ricevuto il nulla osta soprintendentizio il 6.11.2003 e che pertanto sarebbe scaduto il termine quinquennale di efficacia;

Ritenuto che le doglianze in parola siano infondate, ove si osservi:

- quanto alla dedotta violazione del PUC del 2018, come risulta pacifico, e anche confermato dalla cronologia degli eventi analiticamente rappresentata da RFI S.p.a., i lavori de quibus sono esecutivi dell’accordo di programma del 17.10.2005 (oltre che, fra l’altro, in modo specifico dell’accordo esecutivo con il Comune di Angri n.8/2010), pubblicato sul Burc della Regione Campania n.56 del 4.12.2006.

Tale accordo, perfezionato ai sensi dell’art.34, co.4 D.Lgs.n.267/2000, e in linea con la specifica, omologa disposizione prevista, per le opere ferroviarie, anche dall’art.25 L.210/85, determina le corrispondenti modifiche delle regolamentazioni urbanistiche, che all’uopo, anche nella fattispecie in esame, sono state variate in esecuzione del citato accordo di programma, atto convenzionale con funzione pianificatoria e programmatoria (cfr., Consiglio di Stato, 5.2.2015, n.566; Tar Catania, 18.1.2016, n.163), la cui natura è assimilabile a quella degli accordi di diritto pubblico ex art.15 L.n.241/90 (v., in tal senso, Consiglio di Stato, 16.3.2016, n.1053). La natura convenzionale dell’accordo di programma esclude che, una volta perfezionato e pubblicato ai sensi di legge, l’atto possa essere sottoposto ad ulteriori limiti o termini, che non siano ivi previsti, e salva la generale possibilità, per le amministrazioni aderenti, di recedere, per sopravvenute ragioni di pubblico interesse, secondo l’opinione maggioritaria in giurisprudenza (cfr. Tar Piemonte, 16.5.2019, n.600).

In coerenza con l’assunto che precede, peraltro, l’art.7, co.1 D.p.r. n.380/2001 stabilisce che le opere di interesse pubblico, deliberate fra le amministrazioni interessate, non sono soggette all’acquisizione di ulteriori titoli, né (più in generale) alle disposizioni del Titolo III (“Titoli abilitativi”) del Testo Unico Edilizia, risultando quindi condizione necessaria e sufficiente l’accertamento della compatibilità urbanistica, attuata mediante la corrispondente variazione degli strumenti urbanistici con le manifestazioni di assenso formulate dalla amministrazioni coinvolte.

L’inapplicabilità (per le opere pubbliche) espressa delle disposizioni recate dal suddetto titolo del Testo Unico Edilizia comporta altresì, nello specifico, l’impossibilità di tenere conto della regola fissata dall’art.15, co.4, secondo cui la disciplina urbanistica sopravvenuta comporta la decadenza del titolo rilasciato in vigore della disciplina previgente (salvo che per i lavori già iniziati e completati entro tre anni dall’inizio).

Peraltro, giova evidenziare che il ricorrente non ha nemmeno (tempestivamente) coltivato alcuna impugnazione nei riguardi delle previsioni urbanistiche, siccome variate in esecuzione dell’accordo di programma del 2005.

Ciò posto, non può dunque essere rilevante la circostanza, dedotta dal ricorrente, circa il contrasto con la disciplina urbanistica sopravvenuta (PUC del Comune di Angri del 2018), relativamente ai diversi profili evocati.

I lavori, infatti, sono esecutivi di una disciplina urbanistica previgente, fondati su un titolo preesistente di natura pubblicistica (l’accordo di programma) e, ulteriormente, sono iniziati prima della modifica urbanistica del 2018 (la consegna dei lavori è avvenuta il 5.11.2012, come riferito da RFI S.p.a nella memoria difensiva), atteso che occorre senza dubbio considerare i lavori nel loro complesso, piuttosto che il singolo intervento;

- quanto al posizionamento della passerella, si rileva che la contestazione mossa dal ricorrente denunzia un mero vizio di merito dell’azione amministrativa, come tale non sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità;

- quanto alla presunta necessità di tenere conto dell’art.146 (da intendersi ragionevolmente riferito al D.Lgs.n.42/2004), circa il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica, anche a voler tacere del fatto che l’assenso della Soprintendenza è antecedente all’entrata in vigore del suddetto decreto legislativo, si evidenzia che, per quanto già chiarito, l’accordo di programma, costituendo atto di natura convenzionale e titolo unisussistente, non necessita di ulteriori atti di assenso o di manifestazioni di volontà. Vieppiù, in coerenza con la natura di accordo pubblico, la Soprintendenza avrebbe potuto, in astratto, esercitare il recesso dall’accordo stesso, laddove avesse rilevato sopravvenuti elementi di ostatività, laddove invece, anche in relazione al presente giudizio, l’Avvocatura dello Stato, che difende il competente dicastero, si è costituita per resistere al ricorso;

- in ordine, infine, al procurato nocumento alla privacy, nel rilevare che la predetta doglianza, formulata in modo alquanto generico, non è accoglibile, in questa sede, per quanto precede in ordine all’inapplicabilità del PUC del 2018 ai lavori de quibus e, vieppiù, rientra nella cognizione del giudice ordinario laddove preordinata a contestare aspetti che non attengono all’esercizio della potestà amministrativa, quanto piuttosto alla corretta realizzazione dei manufatti, ad aspetti tecnico-esecutivi ovvero all’applicazione corretta delle leges artis;

Ritenuto che le spese di giudizio possano venire compensate, in ragione della complessità delle tematiche sottese;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge, come indicato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2020, in videoconferenza sulla piattaforma Team, con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Igor Nobile, Referendario, Estensore