Consiglio di Stato Sez. II n. 425 del 20 gennaio 2026
Urbanistica.Vigilanza edilizia, affidamento e distinzione tra opere sanate e nuovi abusi
I provvedimenti adottati dal Comune a seguito dell’accertamento di difformità tra il realizzato e l'autorizzato costituiscono espressione del potere di vigilanza sull’attività edilizia e non di autotutela; ne consegue che l'amministrazione non è soggetta ai limiti temporali o procedimentali tipici dell'annullamento d'ufficio. Non è configurabile la violazione del principio del ne bis in idem qualora l'istruttoria processuale (anche tramite verificazione) dimostri che il manufatto sanzionato è strutturalmente e dimensionalmente diverso da quello oggetto di una precedente sanatoria. Il giudice amministrativo può legittimamente verificare il presupposto fattuale dell'abuso introdotto nel thema decidendum senza per questo sostituirsi alla discrezionalità della P.A.. Infine, in sede di repressione degli abusi edilizi, il carattere vincolato del potere sanzionatorio e la natura permanente dell'illecito escludono la tutela di un affidamento legittimo del privato, risultando irrilevante il tempo trascorso dalla commissione delle opere non assentite o non corrispondenti ai titoli pregressi
Pubblicato il 20/01/2026
N. 00425/2026REG.PROV.COLL.
N. 07185/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7185 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Caruso, Ercole Romano e Claudio Venghi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Caruso in Roma, via Eustachio Manfredi, 5;
contro
Comune di Pero, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 164/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pero;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. Giovanni Tulumello e vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dal procuratore dell’appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 164/2023 il T.A.R. della Lombardia – all’esito della disposta verificazione - ha in parte accolto e in parte respinto il ricorso introduttivo e i connessi motivi aggiunti proposti dalla signora -OMISSIS- per l’annullamento del provvedimento in data 2 novembre 2017, prot. n. 374, con il quale il Dirigente Area Servizi e Territorio del Comune di Pero ha contestato alla ricorrente gli abusi edilizi (consistiti nella realizzazione di una serra-veranda, di un locale bagno al piano interrato e nell’ampliamento della superficie del balcone al primo piano) relativi ad un intervento di ristrutturazione della villetta di proprietà sita in Via -OMISSIS-, di cui al permesso edilizio in data 13 settembre 2013, e ha ingiunto la demolizione della stessa e il ripristino dei luoghi, prospettando l’acquisizione coattiva al patrimonio comunale in caso di inottemperanza ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.
L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Pero.
Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 14 gennaio 2026.
2. Il gravame è affidato ai seguenti motivi:
2.1. “Errore nella ricostruzione di presupposti di fatto e di diritto del provvedimento impugnato. Violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Contraddittorietà e violazione del diritto di difesa”.
Il motivo si rivolge contro il capo di sentenza che ha respinto i motivi relativi alla veranda, avendo ritenuto che “Parte ricorrente parte dall’errato presupposto che l’attuale serra-veranda sia la medesima, quanto a consistenza e dimensioni, di quella sanata e sanzionata nel 2000. Dalla verificazione è emerso che le due opere sia del tutto differenti. Da ciò discende anche l’infondatezza della censura di cui al punto b), in cui la ricorrente lamenta la violazione del principio del ne bis in idem, in quanto verrebbe sanzionato lo stesso abuso”
L’appellante lamenta che in tal modo il T.A.R. avrebbe respinto le censure relative alla veranda considerando i lavori abusivi oggetto del provvedimento impugnato diversi da quelli che avevano costituito oggetto di una precedente sanatoria.
Secondo l’appellante, posto che il provvedimento comunale impugnato non si fondava su tale distinzione, la sentenza è erronea in quanto “l’esercizio dei poteri istruttori deve essere funzionale a comprendere la correttezza del provvedimento e non può invece sostituire la base fattuale e giuridica del provvedimento stesso, perché altrimenti - ed è quanto accaduto nel caso di specie – la sentenza viene a confondersi con il provvedimento di amministrazione attiva e il Giudice, anziché muoversi attraverso sentenza di annullamento (che pur può ben comprendere un momento conformativo), si sostituisce all’Amministrazione nell’emanazione di un provvedimento diverso, in fatto e in diritto, rispetto a quello che forma oggetto del giudizio”.
2.1.1. Il mezzo è anzitutto infondato nella parte in cui lamenta che “Che si sia realizzata una siffatta distorsione è anche attestato dall’estensione dell’istruttoria processuale alla ricerca dell’oggetto della sanatoria del 2006, che il provvedimento impugnato al T.A.R. si limitava a menzionare senza ancorarvi alcun effetto”.
Il solo fatto che il provvedimento impugnato in primo grado aveva ad oggetto anche l’indagine sui lavori precedentemente sanati, proprio allo scopo di individuare con precisione l’abuso, legittimava pienamente il T.A.R. a verificare tale profilo in sede istruttoria.
Il thema decidendum era stato del resto introdotto proprio dalla ricorrente nel ricorso di primo grado, laddove aveva ricostruito la vicenda dell’immobile in questione, dando però per scontato che nessun diverso ed ulteriore intervento fosse stato realizzato rispetto a quelli abusivi precedentemente sanati.
Il T.A.R., sottoponendo a verifica tale tesi, ha – peraltro opportunamente – proceduto ad accertare il presupposto fattuale di tale prospettazione, così non violando né i limiti della giurisdizione, né il diritto di difesa, ma anzi esercitando il sindacato giurisdizionale coerentemente alla sua funzione e alla sua disciplina.
2.1.2. Inoltre, dalla documentazione acquisita in giudizio emerge con chiarezza l’erroneità dell’opinione per cui “L'ingiunzione del 2017, infatti, è inequivocabile nell'individuare il proprio presupposto nella riconsiderazione dell’illecito originario, già sanzionato” (come invece affermato dall’appellante in memoria di replica).
Ciò che la tesi di fondo dell’appellante trascura è che il nuovo abuso si è innestato su di una precedente attività abusiva, contribuendo ad aggravare la qualificazione del risultato complessivo, oltre che delle sue componenti.
2.2. “Errore nel presupposto relativo alla esatta identificazione del manufatto abusivo”.
Il motivo si rivolge anch’esso contro il capo di sentenza che ha respinto i motivi relativi alla veranda, ed assume che sarebbe verosimile allora che la sentenza abbia confuso il manufatto antistante … al piano stradale … ove insisteva effettivamente una pensilina anch’essa pecuniariamente sanzionata nell’anno 2000, laddove la serra veranda è manufatto allocato nella parte retrostante dell’edificio e risulta denunziata dai danti causa della ricorrente come realizzata negli anni antecedenti quelli di inizio del nuovo secolo”.
Il mezzo è viziato da erroneità del presupposto interpretativo.
La sentenza impugnata contiene un unico riferimento alla pensilina al punto 2.1. della motivazione, laddove si limita ad esporre (riportando fra virgolette l’oggetto del permesso in sanatoria) la tesi della parte ricorrente circa il permesso in sanatoria rilasciato ai precedenti proprietari.
Nessun passaggio della sentenza consente – ad un esame sereno ed obiettivo – di ritenere che il T.A.R. abbia identificato erroneamente il manufatto abusivo in questione.
Al di là del passaggio enfatizzato dall’appellante a sostegno della censura in esame, che non incide sulla sostanza della decisione, trova infatti pieno riscontro nell’insieme della documentazione depositata in giudizio il contrario rilievo del Comune appellato secondo cui “la sanatoria non ha avuto ad oggetto la tettoia/veranda, ma altre opere. La tettoia/veranda è stata sanzionata nel 2000, ma aveva dimensioni assai diverse, circa la metà, di quelle in seguito accertate dal Comune e confermate dal Verificatore” (in argomento si tornerà in sede di esame del terzo motivo).
2.3. “Violazione dei principi in tema di autotutela. Violazione art. 6, L. n. 124/2015 e artt. 21 quinquies e nonies, L. n. 241/1990”.
Il motivo contesta l’affermazione del T.A.R. per cui i poteri comunali esercitati a seguito dell’accertamento della difformità fra quanto autorizzato e quanto realizzato non sono poteri di autotutela, ma poteri di vigilanza sull’attività edilizia.
Il mezzo è argomentato con riferimento a due elementi: la ritenuta coincidenza della veranda con un manufatto già sanato in precedenza (elemento che si è visto essere infondato, il che vizia anche tale profilo di censura in quanto basato su di un presupposto erroneo); il fatto che i poteri di vigilanza siano stati esercitati circa quattro anni dopo il rilascio del permesso di costruire.
Ad avviso dell’appellante non vale in tal caso invocare il principio di inesauribilità del potere sanzionatorio in materia edilizia, in quanto esso “non vale invece a giustificare eventuali errori commessi in sede di rilascio di titoli edilizi, posto che tali errori - fatta salva naturalmente l’ipotesi del dolo del privato, che qui non viene in considerazione - devono essere rimossi con la tempistica e con la modalità procedurali rafforzate tipiche dell’autotutela”.
2.3.1. Anche tale censura poggia sull’erroneo presupposto della intervenuta, precedente sanatoria dell’abuso (laddove questa, come si è visto, non contemplava affatto la veranda come accertata sia dal Comune che dalla verificazione eseguita in primo grado).
L’appellante contesta l’affermazione del T.A.R. secondo la quale “risulta dalla stessa verificazione che l’opera sanata nel 2000 è diversa da quella di cui si ordina oggi la demolizione, per dimensioni, struttura e materiali”, sostenendo che “la conclusione di cui alla richiamata p. 28 della relazione si limita semplicemente a indicare una difformità relativa alla consistenza superficiaria”.
Il rilievo omette però di considerare che la contestata affermazione della sentenza impugnata trova invece pieno riscontro nella descrizione operata dal verificatore a pag. 19 della propria relazione: “La serra-veranda, posizionata sul lato sud-ovest del fabbricato, si presenta con una struttura in esigui tubolari in acciaio che sorreggono pannelli in plexiglass, in parte traslucido ed in parte opaco, e tende da esterno in pvc. Si estende su gran parte del terrazzo posto al piano rialzato e copre la scala ed un’area a doppia altezza che conduce al piano seminterrato. Il terrazzo è tamponato con pannelli in plexiglass in parte apribili per permettere l’uscita sulla porzione di terrazzo aperto”.
Alla successiva pag. 21 il verificatore precisa che “Nell’accertamento di violazione urbanistico/edilizia del 2000, la violazione veniva così descritta “Realizzazione, in assenza di autorizzazione, di una tettoia in carpenteria metallica di m. 5,00 x 2,50 x 3,00 parzialmente chiusa con lastre di vetro e materiale plastico traslucido””
Inoltre lo stesso verificatore, proprio a pag. 28 della relazione depositata in primo grado, ha concluso nel senso di una “significativa difformità dimensionale”, avendo rilevato una consistenza pari a mq 20,95.
Dunque la contestata affermazione del T.A.R. è, contrariamente a quanto dedotto, pienamente supportata dalla verificazione seguita.
2.4. “Violazione art. 31, T.U. n. 380/2001 sotto diverso profilo”.
L’appellante ritiene che il T.A.R. abbia travisato la censura proposta in primo grado, con cui la ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 31 del d. lgs. n. 380 del 2001, chiarendo che “la ricorrente aveva posto a presupposto della denunzia... che l’attuale serra-veranda sia la medesima di quella sanata e sanzionata nel 2000”.
Come si è fin qui chiarito, non è il T.A.R. che ha travisato la censura, ma la ricorrente che l’ha argomentata sulla base di un presupposto erroneo e risultato non veritiero, sicché del tutto correttamente la sentenza impugnata l’ha respinta.
Nessun ulteriore adempimento incombeva pertanto sul Comune, come invece sostenuto dall’appellante
2.5. “Difetto di motivazione in ordine al reclamo di tutela dell’affidamento della ricorrente sulla legittimità del suo operato, in relazione anche al tempo trascorso dalla commissione dell’abuso”.
Il motivo si rivolge contro il capo di sentenza che ha respinto le censure relative alla pretesa tutela dell’affidamento.
Anche tale censura muove dal medesimo presupposto su cui si fonda l’intero gravame, vale a dire l’inclusione delle opere in questione nella precedente sanatoria: “L’odierna appellante aveva in particolare segnalato che il Comune, allegando al permesso di sanatoria la tavola n. 907 prodotta dai danti causa a sostegno della richiesta edilizia in sanatoria, aveva per questo dimostrato la condivisione di un effetto sanante relativo al manufatto nelle misure dimensionali indicate nel dato progettuale”.
Una volta chiarito che la ricorrente, in sede di realizzazione dei lavori, ha eseguito opere non assentite e non precedentemente sanate, il richiamo del T.A.R. alla giurisprudenza sull’irrilevanza dell’affidamento in materia di repressione degli abusi edilizi è del tutto pertinente ed esente dalle critiche svolte con il motivo in esame.
Pertanto, anche laddove fosse fondata la tesi per cui la dicitura “cortile coperto sanato” riportata nella tavola 907 ha riguardo alla veranda in questione, essa non può che avere riguardo alla consistenza di 12 mq (all’epoca della sanatoria) e non a quelle di 20,95 mq accertata dal verificatore (dunque, ad opere sensibilmente diverse).
3. Dalle considerazioni che precedono consegue che il ricorso in appello è infondato e che come tale deve essere respinto.
Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico della parte appellante, secondo la regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Pero delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Alessandro Enrico Basilico, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
