Consiglio di Stato Sez. II n. 1639 del 25 febbraio 2025
Urbanistica.Vincolo a verde stradale
Il vincolo a verde stradale, al pari di quello stradale o di quello a verde pubblico, effettivamente non comporta l’imposizione di un vincolo espropriativo, bensì di un vincolo conformativo, in quanto funzionale all’interesse pubblico conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell’edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale. Siccome espressione della potestà conformativa del pianificatore, e trovando essa conferma in qualità e limiti intrinseci alla categoria delle res oggetto del diritto di proprietà, tale imposizione ha validità a tempo indeterminato
Pubblicato il 25/02/2025
N. 01639/2025REG.PROV.COLL.
N. 02181/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2181 del 2024, proposto dalla Marflora Società agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Leuci e Vincenzo Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Baldassarre in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, Sezione Prima, 26 febbraio 2024, n. 294, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lecce;
Visto il decreto presidenziale del 15 marzo 2024, n. 989;
Vista l’ordinanza cautelare del 9 aprile 2024, n. 1272;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025, il Cons. Antonella Manzione e udito per il Comune appellato l’avvocato Giuseppe Pecorilla, in sostituzione dell’avvocato Laura Astuto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in trattazione, la ditta Marflora Società agricola s.r.l. (d’ora in avanti, solo la Società) chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, sez. I, 26 febbraio 2024, n. 294, che ha respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, da lei proposto per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n.1201 del 14 giugno 2022, conseguita al diniego di permesso di costruire in sanatoria del 6 giugno 2022 e del successivo analogo diniego, dell’11 maggio 2023, nonché degli atti connessi, presupposti e conseguenziali agli stessi, in particolare il verbale di sopralluogo del 21 luglio 2021, e le relazioni e note istruttorie.
1.1. L’abuso di cui in controversia consiste nella realizzazione di una serie di interventi (in particolare apposizione di cassoni, allestimento di un camion ufficio e recinzione del lotto di terreno di circa mq. 900 sito nel territorio del Comune di Lecce, tra le vie Lodi, De Mura e Catanzaro, censito in catasto al foglio n. 229, particella n. 595), al fine di garantirne l’utilizzo per attività di vendita di prodotti florovivaistici. Lo stesso veniva accertato con sopralluogo del personale di vigilanza del 21 luglio 2021, dopo che in data 18 gennaio 2021 il Comune aveva negato il permesso di costruire richiesto per la sistemazione a verde dell’area.
1.2. La prima domanda di sanatoria, dunque, presentata in data 28 marzo 2022, faceva riferimento esclusivamente alla rete di recinzione su piccolo basamento in cemento di circa cm. 20 e il relativo rigetto era motivato in ragione del ritenuto contrasto con il regime urbanistico di cui all’art. 116 delle N.T.A. del vigente P.R.G., che qualificano l’area come “F.38 – verde di arredo stradale”, come tale inedificabile.
1.3. Avendo l’ordinanza ingiunzione invece ad oggetto il complessivo ripristino dello stato dei luoghi, e non solo la rimozione della recinzione, la Società presentava una seconda istanza di sanatoria, riferita alla installazione di manufatti leggeri ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e) del d.P.R. n. 380 del 2001. Il nuovo rigetto, datato 11 maggio 2023, oltre a richiamare il precedente diniego riferito alla rete di recinzione e a dare atto della riscontrata apposizione (anche) di strutture ombreggianti in metallo con coperture in telo di polietilene, si basa sull’analogo affermato contrasto con la disciplina urbanistica di cui all’art. 116 delle N.T.A. al P.R.G.
2. Nelle more del giudizio di primo grado promosso innanzi al T.a.r. per la Puglia la Società, pochi giorni prima dell’udienza fissata per la discussione del ricorso e dei motivi aggiunti, depositava un’istanza di riqualificazione edilizia, chiedendo la cancellazione della causa dal ruolo.
3. Il Tribunale adito, previo rigetto dell’istanza di cancellazione dal ruolo, ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite. Ciò in quanto avendo il vincolo a verde di arredo stradale natura conformativa e non espropriativa, sarebbe evidente la mancanza di conformità urbanistica delle opere realizzate. Ad ogni buon conto, anche ove non operasse tale vincolo, in quanto di natura espropriativa e quindi decaduto, come preteso dall’appellante, avrebbe trovato applicazione il regime delle c.d. “zone bianche” di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, che per le aree ricomprese nel centro abitato, come quelle di cui è causa, consente solo la manutenzione ordinaria di manufatti già esistenti.
4. La Marflora Società agricola s.r.l. ripropone ora in chiave critica della sentenza impugnata alcuni motivi del ricorso di primo grado e segnatamente lamenta:
i-il vincolo derivante dalla qualificazione a verde pubblico stradale avrebbe natura espropriativa e non conformativa, sicché essendo trascorsi cinque anni dalla sua apposizione, esso sarebbe decaduto, giusta il regime normativo derivante dall’art. 2 della l. n. 1187 del 1968;
ii- i richiami giurisprudenziali invocati a supporto della tesi circa la natura conformativa del vincolo sarebbero inconferenti, in quanto non riferiti a casi, come quello di specie, nei quali l’intervento previsto può essere realizzato esclusivamente dall’amministrazione comunale mediante l’approvazione di piani particolareggiati;
iii- il riferimento al regime delle “zone bianche” non potrebbe riguardare la recinzione, che è un mero elemento di protezione della proprietà, peraltro previsto anche dal regolamento edilizio (art. 21);
iv- l’ordinanza di demolizione sarebbe del tutto generica nell’individuazione delle opere abusive, per giunta considerando alla stregua di manufatti anche un automezzo su ruote in quanto utilizzato come ufficio, un’autobotte depositata sull’area libera e due cassoni di autocarro, laddove essi sarebbero solo momentaneamente parcheggiati, ma continuamente in entrata e uscita dal terreno, servendo pure per il suo approvvigionamento idrico.
5. Si è costituito in resistenza il Comune di Lecce, controdeducendo per difendere la legittimità dei propri atti e insistere nella conferma della sentenza impugnata.
6. Con decreto n. 989 del 2024, il cui contenuto è stato sostanzialmente confermato dall’ordinanza n. 1272 del 2024, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, «al solo fine di scongiurare il ripristino dello stato dei luoghi e dunque limitatamente all’ingiunzione a demolire la recinzione».
7. Con memoria in data 29 luglio 2024 la difesa civica, dopo aver ribadito la portata generale dell’ingiunzione a demolire, da riferire cioè a tutti i manufatti abusivi riscontrati in loco, evidenziava l’inefficacia della s.c.i.a. commerciale del 2021, che ha falsamente dichiarato un’inesistente conformità urbanistica del sito; sottolineava come anche accedendo alla tesi che la destinazione ad area di rispetto della rete viaria rientri tra i vincoli soggetti a decadenza, il terreno sarebbe qualificabile come “zona bianca” ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto ricompreso nel perimetro del centro abitato di Lecce; escludeva potesse avere rilievo l’autorizzazione ad occupare il suolo pubblico rilasciata nel 2013 alla Società per consentirle l’installazione di un gazebo in via provvisoria, che nulla ha a che fare con i manufatti di cui in controversia.
7.1. In data 20 dicembre 2024, versava in atti la comunicazione di cessazione dell’esercizio di vicinato asseritamente operante in via Francesco Delle Mura, resa in data 20 giugno 2024 dal legale rappresentante della Società ai sensi degli artt. 5, comma 4, del d.P.R. n. 160 del 2010 e 18-bis della l. n. 241 del 1990.
7.2. La Società a sua volta produceva la comunicazione di avvio del procedimento di chiusura dell’attività in data 24 aprile 2024, che il responsabile del competente ufficio comunale le ha inoltrato a seguito di «accertamenti eseguiti sulla verifica delle dichiarazioni rese nella SCIA […] ai sensi del d.P.R. n. 445/2000, a seguito di comunicazione di diniego al permesso a costruire in sanatoria», che avrebbe fatto emergere come l’Azienda «non è in possesso dei requisiti di cui agli artt. 22 e seguenti del D.P.R. n. 380/2001, per esercitare l’attività di vendita al dettaglio non avendo rispettato le norme urbanistiche e quelle relative alla destinazione d’uso nonché la stessa agibilità».
8. È seguita memoria di entrambe le parti in vista dell’udienza, ciascuna per ribadire le proprie prospettazioni. In particolare, la Società ha richiamato molteplici delibere nelle quali l’amministrazione comunale ha dimostrato un approccio contraddittorio, dando espressamente atto della decadenza del vincolo espropriativo per le zone “F38 - verde di arredo stradale”, nonché in generale per le zone “F13” e “F14 - verde attrezzato” e per le zone destinate a “viabilità” e relative fasce di rispetto.
9. All’udienza del 4 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
10. Il Collegio ritiene l’appello infondato, con le precisazioni seguenti.
11. Al fine di correttamente perimetrare l’oggetto della controversia, occorre innanzi tutto sgombrare il campo dalle suggestioni introdotte dall’appellante per sostenere il proprio legittimo affidamento in ragione della insistenza dell’attività in quel preciso luogo da anni con il sostanziale avallo del Comune. Ciò non perché sia corretto segmentare la richiesta del cittadino nel suo duplice aspetto, commerciale e edilizio, costringendolo a rapportarsi con plurimi uffici della stessa amministrazione anche quando il legislatore ha volutamente individuato un’unica unità organizzativa (il c.d. Sportello unico, a seconda dei casi delle attività produttive o dell’edilizia) e un unico procedimento, come avviene con riferimento all’attivazione di un esercizio commerciale. Ma perché nella specie la Società, quand’anche abbia davvero esercitato sul posto la propria attività da anni, non è stata in grado di dimostrarne ovvero semplicemente dichiararne la previa legittimità, essendosi limitata a menzionare un’autorizzazione ad occupazione di suolo pubblico per l’esercizio di vendita al dettaglio di piante in vaso datata 10 giugno 2013 e con durata temporalmente limitata al 31 agosto dello stesso anno.
11.1. Di fatto, quindi, la Società si è attivata per regolarizzare l’esercizio commerciale, ove davvero preesistente, solo il 21 gennaio 2021, ovvero poco dopo il rigetto, datato 18 gennaio 2021, della richiesta di un permesso di costruire “ordinario” per la sistemazione dell’area. Nella s.c.i.a., peraltro, ignorando totalmente tale rigetto, ha dichiarato la conformità del “locale” alla disciplina urbanistica, edilizia, e igienico-sanitaria. Vero è, dunque, che in linea con l’indicazione del legislatore che sin dalla riforma generale del commercio attuata con d.lgs. n. 114 del 1998 (c.d. “decreto Bersani”), poi replicato dalle singole regioni nella propria legislazione di settore, sarebbe stato opportuno che il Comune intervenisse subito con l’atto interdittivo dell’attività, e non aspettasse, come avvenuto, addirittura alcuni anni prima di inoltrare l’avvio del procedimento sanzionatorio. Ma trattasi di questione che afferisce piuttosto alle modalità gestionali parcellizzate che spesso continuano ad essere utilizzate dai singoli uffici comunali, senza che ciò necessariamente si risolva in un profilo di illegittimità degli atti adottati, nella specie in relazione ai soli aspetti urbanistico-edilizi.
11.2. Non solo. Ritiene il Collegio che proprio la presentazione di tale s.c.i.a. commerciale, oltre a dimostrare per tabulas, come già detto, la mancanza di qualsivoglia titolo di legittimazione pregresso, connoti di unitarietà la destinazione d’uso del suolo, attribuendo ai manufatti precari e obiettivamente mobili ivi reperiti in sede di vigilanza, quel carattere di asservimento stabile all’attività di vendita che giustifica la necessità del titolo edilizio, peraltro spontaneamente richiesto, da ultimo a sanatoria, dalla stessa appellante. In altre parole, attraendo sotto l’egida dell’esercizio di vicinato che si è comunicato di attivare l’intero lotto di terreno, si è innegabilmente creato un fil rouge funzionale tra
cassoni ad uso deposito, vasi delle piante in vendita, autocarro adibito a cassa e rete di recinzione, posta a protezione, ma anche a delimitazione, del “negozio” stesso.
12. Sempre in via preliminare, occorre ancora precisare, anche al fine di scongiurare equivoci in ordine all’oggetto degli atti, come in effetti parrebbe accaduto in sede cautelare, che la Società non fa alcuna distinzione fra contenuto dei singoli atti impugnati, avanzando indistintamente le proprie critiche come se gli stessi si connotassero da identità ricostruttiva.
In realtà, come meglio esplicitato nella parte in fatto, mentre la prima richiesta di sanatoria e il primo conseguente rigetto sono riferiti esclusivamente alla recinzione, presentata al Comune come intervento isolato e a sé stante, la seconda ha ad oggetto l’intera sistemazione del sito, per come descritto in occasione di ben due sopralluoghi dell’organo di vigilanza, a distanza peraltro di oltre un anno uno dall’altro, e per come genericamente richiesto dalla stessa azienda seppure all’inizio sub specie di “sistemazione” del terreno (v. rigetto del permesso di costruire prot. 7323 del 18 gennaio 2021).
Per contro l’ingiunzione a demolire, avendo riguardato tutto l’assetto conferito all’area e non la sola recinzione, siccome abusivamente realizzato, è conseguita solo al primo rigetto, non a caso espressamente menzionato, mentre non se ne è evidentemente ritenuta necessaria la reiterazione dopo il secondo, che ha in verità portata generale, ma più ampia rispetto a quella del provvedimento sanzionatorio, in quanto menziona in aggiunta i teli ombreggianti, in precedenza non presenti, che confermano la staticità della sistemazione riscontrata.
12.1. La questione non è di poco conto in quanto da un lato mette in luce profili di sostanziale improcedibilità del ricorso di primo grado avverso il primo diniego di sanatoria, superato e assorbito nel successivo; dall’altro evidenzia come sia la stessa Società ad avere da subito qualificato la modifica dello stato dei luoghi, benché realizzata con strutture di facile rimozione, come intervento necessitante di permesso di costruire, giusta la sua evidente connotazione in termini di stabilità. Sicché appare oggi quanto meno contraddittorio invocare nuovamente la “mobilità” delle strutture per contestare il contenuto dell’ingiunzione a demolire, che si limita a riportare la descrizione dei luoghi di cui al verbale di accertamento, per come successivamente trasfusa nella seconda istanza di sanatoria.
12.2. I primi due motivi di ricorso, dunque, si riferiscono, pur senza chiarirlo espressamente, ad entrambi i rigetti di sanatoria, contestando il contrasto dell’intervento con la disciplina urbanistica, in ragione dell’avvenuta decadenza del vincolo, in quanto espropriativo; il terzo motivo, invece, concentrandosi solo sulla recinzione, pare per tale ragione riferirsi esclusivamente al primo rigetto di sanatoria e contesta il regime di inedificabilità che il primo giudice ha ritenuto di ricondurre alla qualifica dell’area come “zona bianca” ai sensi dell’art. 9 del T.u.e.; l’ultimo motivo, infine, si concentra sui presunti vizi dell’ingiunzione a demolire, tacciata di genericità e comunque errata qualificazione dell’abuso (benché poi se ne sia richiesta la sanatoria sostanzialmente nella medesima consistenza).
13. Chiarito quanto sopra, può ora passarsi allo scrutinio in dettaglio delle singole censure.
14. Rileva il Collegio come in effetti la ricostruzione del primo giudice nel senso della qualificazione del vincolo come conformativo e non espropriativo non sia condivisibile.
È nota, infatti, la giurisprudenza, dalla quale non si ha ragione di discostarsi, secondo la quale in linea generale il vincolo a verde stradale, al pari di quello stradale o di quello a verde pubblico, effettivamente non comporta l’imposizione di un vincolo espropriativo, bensì di un vincolo conformativo, in quanto funzionale all’interesse pubblico conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell’edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 9 agosto 2024, n. 7077; id., 2 maggio 2023 n. 4404 e 16 febbraio 2022, n. 1142). Siccome espressione della potestà conformativa del pianificatore, e trovando essa conferma in qualità e limiti intrinseci alla categoria delle res oggetto del diritto di proprietà (Corte Cost., 9 maggio 1968, n. 55), tale imposizione ha validità a tempo indeterminato (v. anche Cons. Stato, sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367; id., 21 gennaio 2020 n. 476).
14.1. La specifica previsione delle N.T.A. dettate al riguardo, tuttavia, depone nel senso della necessità di strumenti dedicati all’attuazione della pianificazione urbanistica generale ad esclusiva iniziativa e cura della parte pubblica.
L’art. 116 di ridette norme, cioè, in relazione alle zone “F38” prevede espressamente l’acquisizione da parte della p.a. mediante piani particolareggiati di esecuzione, escludendo che la destinazione impressa possa essere realizzata dai privati. Ed è noto che laddove vi sia una previsione di riserva alla mano pubblica della utilizzazione di aree del proprio territorio si ha anche una evidente sottrazione delle stesse all’uso privato, incluso quello promiscuo pubblico-privato, rendendo per tal via incompatibile l’impressa destinazione con un vincolo di tipo conformativo, ovvero a destinazione fruibile anche ad iniziativa privata (v. Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2022, n. 3883).
Come affermato, in via generale, dalla già citata sentenza n. 55 del 1968 della Corte Costituzionale, le «imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga ad incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico». E, nel caso di specie, ricorre appunto una di tali ipotesi, nelle quali il contenuto del vincolo, per intrinseco contenuto dei pesi e limitazioni imposti, deborda dalle limitazioni al diritto dominicale in ragione della particolare natura della res, per risolversi in un sostanziale annullamento del diritto medesimo, e dunque in un vincolo a carattere espropriativo.
Di ciò è del resto consapevole anche il Comune di Lecce, come dimostrato dalla molteplice documentazione versata in atti dall’appellante e afferente la esplicita declaratoria di decadenza del vincolo de quo, in quanto espropriativo, per lotti di terreno versanti nella medesima situazione (v. deliberazione di Consiglio comunale n. 109 del 25 ottobre 2002, che in relazione ad altra area egualmente classificata dal PRG come “F/38 -Verde di arredo stradale” ha riconosciuto l’avvenuta decadenza dell’originaria destinazione in data 1° febbraio 1995 «per effetto della decorrenza del termine quinquennale di validità ex art. 2 L. n. 1187/1968», precisando altresì che «relativamente alle aree necessarie alla realizzazione della viabilità è evidente come nelle stesse non possano che essere reiterati i vincoli scaduti» e dando atto che «l’Amministrazione comunale provvederà a riconoscere agli interessati un equo indennizzo in funzione del procrastinarsi dei medesimi vincoli»). Ciò sembra trovare ulteriore conferma nella sentenza del medesimo T.a.r. per la Puglia, Lecce, sez. III, 15 giugno 2015, n. 2037, in cui si dà atto che con tale deliberazione (n. 109 del 25 ottobre 2002, avente ad oggetto «Decadenza vincoli P.R.G. ex art.2 Legge 1187/68. Adozione variante area di proprietà del sig. De Filippis Cosimo»), il Comune di Lecce «ha confermato i vincoli urbanistici già imposti sull’area di proprietà dal P.R.G. (entrato in vigore con la pubblicazione sul B.U.R. Puglia n.23 del 1° febbraio 1990), decaduti in data 1° febbraio 1995 (per decorso del termine quinquennale di validità ex art. 2 L. n. 1187/1968), stabilendo di: “1) confermare per l’area classificata dal P.R.G. come “viabilità”, l’originaria destinazione di “zone per la viabilità”, normata dall’art.115 delle N.T.A. di P.R.G.; 2) confermare, per l’area classificata dal P.R.G. come F/38 “verde di arredo stradale”, l’originaria destinazione di “zona F/38 - verde di arredo stradale”, normata dall’art.116 delle N.T.A. di P.R.G.».
15. Per quanto, tuttavia, il T.a.r. mostri di preferire l’inquadramento del vincolo come conformativo, in verità motivando piuttosto in ragione della nota tecnica del remand che mediante un’analisi degli eventuali profili di specialità della norma, esso non trascura di indicare anche un diverso percorso argomentativo, comunque orientato al rigetto del ricorso.
Si legge dunque nella sentenza impugnata: «In ogni caso anche a voler ritenere - come sostenuto in tesi attorea - che il vincolo in esame abbia natura espropriativa, alla decadenza dello stesso non potrebbe mai conseguire automaticamente la destinazione urbanistica pretesa dalla ricorrente». L’eventuale decadenza del vincolo espropriativo per decorso del termine di legge, infatti, comportando la qualifica dell’area come “zona bianca” e l’assoggettamento della stessa alle previsioni di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380 /2001, esclude comunque sia la realizzazione di recinzioni, sia, in termini più generali, lo svolgimento di attività commerciali (e conseguentemente l’allestimento, quale che ne sia la modalità, di “esercizi di vicinato”).
16. Sul punto, la Società non muove alcuna critica generale alla sentenza, se non per rivendicare il diritto a recintare il terreno, nell’esercizio delle proprie potestà dominicali, garantite anche dal regolamento edilizio vigente.
17. I limiti previsti dall’art. 9 del T.u.e., riferiti ai «comuni sprovvisti di strumenti urbanistici», trovano pacificamente applicazione non solo nell’ipotesi (divenuta ormai marginale) in cui il comune risulti del tutto privo di piano regolatore generale, ma anche quando la carenza di una specifica disciplina dello stesso piano riguardi singole porzioni del territorio. La fattispecie più rilevante è proprio quella della scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli preordinati all’espropriazione o a carattere sostanzialmente ablativo: termine attualmente previsto dall’art. 9 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità». La finalità del regime in esame è di evitare che l’assenza di pianificazione legittimi uno sviluppo edilizio incontrollato, atto a compromettere irreversibilmente l’assetto urbanistico e a “consumare” integralmente il territorio. In quest’ottica, lo ius aedificandi del privato – pur non essendo radicalmente escluso – viene sottoposto a standard legali rigorosi, in modo da non pregiudicare la razionalità, e la stessa possibilità, delle future scelte degli organi della pianificazione. Come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 7 marzo 2017, n. 84), si tratta, in sostanza, di una soluzione di compromesso: «tra l’alternativa della totale inedificabilità dei suoli sprovvisti di disciplina di piano e quella di un’edificabilità libera, il legislatore ha adottato la soluzione intermedia di una edificabilità (significativamente) ridotta per non svuotare del tutto lo ius aedificandi e non pregiudicare i valori – di rilievo costituzionale – coinvolti dalla regolamentazione urbanistica. In tale prospettiva, l’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che nel perimetro del centro abitato sono ammessi solo interventi di manutenzione, restauro e risanamento conservativo del patrimonio edilizio esistente (lettera a)». A tutto concedere alla tesi dell’appellante, dunque, anche eliminando l’insistito richiamo, in entrambi i rigetti di richieste di sanatoria, al regime urbanistico di cui all’art. 116 delle N.T.A. del P.R.G., resta il fatto, pure affermato dal primo giudice, che nelle more della acquisizione delle aree de qua e anche una volta esclusa la possibilità di addivenirvi, in forza del regime di salvaguardia previsto in generale dall’art. 9 del T.u.e. per il centro abitato «nelle eventuali costruzioni esistenti sono consentiti solo interventi di ordinaria manutenzione». E nel terreno di cui è causa non può parlarsi di alcuna costruzione preesistente, tant’è che sia in sede di richiesta “ordinaria” che in sanatoria la Società si è orientata per il permesso di costruire per nuova edificazione.
18. Né a diverse conclusioni può condurre la giurisprudenza secondo la quale in “zona bianca” è certamente legittimo, se non addirittura doveroso, consentire di realizzare la delimitazione del confine della proprietà privata, al fine di impedire l’accesso indiscriminato a terzi, il getto di rifiuti e/o materiale pericoloso, il danneggiamento da parte di terzi, il potenziale verificarsi di eventi lesivi a terzi (cadute, infortuni, lesioni ecc.) e in definitiva tutto ciò che consente la tutela della stessa e l’esonero da ingiustificate responsabilità.
Nel caso di specie, infatti, la recinzione ha una sua autonoma portata solo nella misura in cui se ne è tentata la sanatoria distintamente, ma assume rilievo non ex se, in ragione della sua consistenza, bensì siccome inserita nella complessiva trasformazione del suolo in un “locale di vendita”.
19. Da quanto sopra detto discende anche l’infondatezza delle censure mosse alla sentenza con riferimento alla presunta genericità dell’ingiunzione a demolire. Tale atto, infatti, mutua alla lettera il proprio contenuto dalla descrizione dello stato dei luoghi per come accertato nel sopralluogo del 21 luglio 2021, precisando altresì che con riferimento alla recinzione vi è anche già stato un rigetto della richiesta sanatoria. Il ripristino, pertanto, ha chiaramente ad oggetto tutto ciò che è stato indicato come strumentale alla trasformazione del terreno in negozio, così come la medesima trasformazione, evidenziata “barrando” il riferimento alle strutture mobili a servizio permanente di attività lavorativa, sta alla base della richiesta sanatoria.
19.1. D’altronde, anche a voler analizzare singolarmente i “manufatti” descritti in tale verbalizzazione, diversamente da quanto sostenuto dalla Società si addiverrebbe egualmente alla conclusione che la loro installazione necessitava di un permesso di costruire, non a caso successivamente richiesto.
L’asservimento, infatti, di un c.d. “camion negozio”, tipo quelli utilizzati per il commercio su aree pubbliche, a cassa dell’esercizio di vicinato all’aperto, con tanto di registratore per le ricevute, evoca chiaramente la lettera e.5) del comma 1 dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, che assoggetta a tale titolo l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, tra le quali annovera perfino «roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro»; lo stesso è a dire per i cassoni di camion ubicati sul retro, in quanto destinati chiaramente a «depositi, magazzini e simili». In generale poi il deposito di merci e materiali, quali le piante nei loro vasi, rientra nella previsione di cui alla successiva lettera e.7) della medesima norma, che gli dà rilievo solo in quanto la sua permanenza si traduce in un impatto urbanistico sul territorio. È di tutta evidenza che affinché ciò accada non è necessario che le merci siano di difficile movimentazione, essendo invece sufficiente che siano destinate a stare lì esposte fino al momento dell’acquisto, al pari di quanto avviene per qualsiasi altro prodotto in un esercizio commerciale “al chiuso”.
19.2. Quanto detto svuota di significatività anche i tentativi di dare rilievo alla inconsistenza in termini di grandezza della recinzione, definita come «rete di cantiere» sotto il profilo meramente tipologico in sede di verbalizzazione del sopralluogo. Quale che ne sia la grandezza, infatti, ovvero il materiale utilizzato - fattori che normalmente assumono rilievo al fine della valutazione della rilevanza urbanistico-edilizia dell’intervento - nella specie essa non viene in evidenza ex se, ma in quanto parte di un intervento complessivo, destinato in quanto tale a produrre una modifica dell’assetto del territorio.
20. In sintesi, la concomitante presenza di vari elementi, anche non ancorati fissamente al suolo, e ancorché irrilevanti ove presi isolatamente, finisce per acquisire rilievo nella sua unitarietà nella misura in cui è finalisticamente orientata ad imprimere stabilmente una determinata destinazione al suolo, modificandone l’assetto. Da qui sia la plausibilità, a monte, della richiesta di permesso di costruire; sia, a valle, la legittimità dell’intimato ripristino dello stato dei luoghi, posto che la relativa installazione è avvenuta in sua assenza.
21. Infine, a differenza di quanto sembrerebbe pretendere l’appellante, l’amministrazione, prima di emettere il provvedimento repressivo, non avrebbe dovuto certo adempiere ad un asserito obbligo di emanare un provvedimento espresso sull’istanza di riqualificazione urbanistica dell’area presentata dall’interessata, in quanto, da un lato, essa non è diventata edificabile (che sia o meno decaduto il vincolo ivi apposto) e, dall’altro, non sussiste comunque un obbligo di provvedere su richieste dei privati volte a sollecitare la nuova destinazione urbanistica di una zona, trattandosi di una valutazione di merito amministrativo ampiamente discrezionale nell’an, nel quando e nel quomodo. Essa è propria dell’ente locale, il quale è titolare dell’iniziativa di pianificazione, mentre nessun potere con effetti vincolanti al riguardo è conferito al cittadino.
21.1. In ogni caso, la legittimità dell’ordinanza di demolizione va valutata alla stregua dell’assetto urbanistico vigente, non potendo essere il ripristino della legalità violata rinviato sine die in attesa di un’eventuale - e soprattutto non necessitata - nuova pianificazione dell’area nel senso auspicato dall’appellante. E nel caso di specie è innegabile che l’intervento è stato effettuato sine titulo in zona che per regime edificatorio vigente non lo consentiva.
22. Per tutto quanto detto, l’appello deve essere respinto e per l’effetto deve essere confermata la sentenza impugnata, integrandone la motivazione nei sensi innanzi esposti.
23. La peculiarità della gestione del procedimento sotteso alla controversia giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
