Consiglio di Stato Sez. IV n. 5985 del 9 luglio 2025
Urbanistica.Vincolo cimiteriale

L'art. 338 del R.D. n. 1265/1934 che prevede il divieto di costruire nuovi edifici di ampliare quelli preesistenti entro il raggio di 200 metri intorno ai cimiteri, è preposto a tutela sia di intuibili esigenze sanitarie, che della sacralità del luogo, pone nell'area interessata un vincolo di inedificabilità assoluta; il vincolo di inedificabilità previsto dalla disposizione deve considerarsi di carattere assoluto e tale da imporsi anche su contrastanti previsioni del piano regolatore generale non consentendo, pertanto, di allocare all'interno della fascia di rispetto, né edifici destinati alla residenza, né altre opere non precarie comunque incompatibili con i molteplici interessi sopra menzionati che tale fascia intende tutelare. Il divieto vale anche per i manufatti interrati, in relazione alle predette finalità di tutela igienico-sanitaria.

Pubblicato il 09/07/2025

N. 05985/2025REG.PROV.COLL.

N. 09691/2022 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9691 del 2022, proposto dalla società Società Ars Ecologia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ilaria Deluigi, Fausto Moreno, Luca Saguato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio determinato in Roma, piazza Capo di Ferro 13, presso la Segreteria della Sezione;

contro

il Comune di Sanremo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Nuvoloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Imperia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 832 del 5 ottobre 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sanremo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società Ars Ecologia s.r.l. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 832 del 5 ottobre 2022, che ha respinto il ricorso con cui si è domandato l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale del Comune di San Remo 6 ottobre 2021 n. 79 e altri atti ad essa connessi.

2. Si riassumono i fatti rilevanti per il giudizio.

2.1. In data 19 febbraio 2019, la società ha depositato presso la Provincia di Imperia l’istanza di autorizzazione unica ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 per la realizzazione di un polo logistico per la messa in riserva (R13) e deposito (D15) di rifiuti non pericolosi da realizzare in Località Valle Armea sul terreno censito a Catasto al F. 28 mappale 1993.

2.2. In data 10 giugno 2019, la Provincia di Imperia ha dato avvio al procedimento

2.3. In data 11 luglio 2019 prot. n. 62365, il Comune di San Remo è stato coinvolto nella conferenza di servizi ex art. 14 bis legge n. 241/1990.

2.4. In data 24 agosto 2020 prot. 60669, il Comune ha acquisito il parere favorevole da parte dell’ASL n. 1, prot. 36028 del 24 agosto 2020, ai fini dell’eventuale riduzione della fascia di rispetto cimiteriale ai sensi dell’art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/1934.

2.5. Con la deliberazione del Consiglio comunale n. 79 del 6 ottobre 2021, il Comune di Sanremo ha espresso “il proprio dissenso alla riduzione della fascia di rispetto cimiteriale in esito all’istruttoria svolta dagli Uffici comunali nell’ambito del procedimento avviato dalla Soc. ARS ECOLOGIA s.r.l., al fine dell’attuazione dell’intervento di realizzazione del polo logistico per la messa in riserva (R13) e deposito (D15) di rifiuti non pericolosi.”.

Con la nota del 29 ottobre 2021, il Comune ha trasmesso alla Provincia di Imperia e, per conoscenza, alla società ARS Ecologia, la deliberazione del Consiglio comunale.

3. La società ha proposto ricorso innanzi al T.a.r. la Liguria avverso la deliberazione del consiglio comunale n. 79/2021, la nota di trasmissione del 29 ottobre 2021, e gli atti del procedimento del Comune di Sanremo.

3.1. Si è costituito il Comune di Sanremo, che ha resistito al ricorso.

4. Con la sentenza n. 832/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato la società ricorrente alle spese di lite.

5. La società ha impugnato la sentenza del T.a.r., formulando due motivi di appello.

5.1. Il Comune di Sanremo si è costituito, resistendo all’appello.

5.2. In data 9 gennaio 2023 il Comune ha depositato una memoria difensiva.

5.3. Il 16 dicembre 2024 la società ha a sua volta depositato una memoria difensiva, cui, in data 23 dicembre 2024 sono seguite le repliche dell’amministrazione.

5.4. All’udienza del 16 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione e con l’ordinanza n. 1053 del 10 febbraio 2025, il Collegio ha domandato alle parti di prendere posizione ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a. sull’eventuale inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per difetto d’interesse, essendo stato impugnato un atto endo-procedimentale (la delibera di consiglio comunale emanata nell’ambito della conferenza di servizi decisoria).

5.5. Le parti hanno svolto le loro osservazioni sul punto depositando, il Comune, la memoria dell’11 marzo 2025 e, la società, la memoria del 12 marzo 2025.

5.6. In vista dell’udienza del 29 maggio 2025, sia la società (memoria del 28 aprile) che il comune (repliche del 7 maggio) hanno depositato ulteriori memorie.

6. All’udienza del 29 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In rito e in relazione al rilievo processuale svolto ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a. con l’ordinanza collegiale n. 1053/2025, il Collegio intende ribadire l’orientamento consolidato di questo Consiglio, secondo cui: “Nel processo amministrativo non sono di regola immediatamente lesivi gli atti endoprocedimentali, che non esprimono la determinazione finale della pubblica amministrazione e che possono essere contestati soltanto unitamente al provvedimento finale conseguentemente adottato, in quanto la lesione della sfera giuridica del soggetto destinatario dello stesso è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento. Siffatta regola generale non opera soltanto in caso di: atti intermedi di natura vincolata (quali pareri o proposte), quando siano idonei come tali ad imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva; atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l'aspirazione dell'istante al celere soddisfacimento dell'interesse pretensivo prospettato; atti soprassessori che - rinviando ad un avvenimento futuro e incerto nell'an e nel quando il soddisfacimento dell'interesse pretensivo fatto valere dal privato - determinano un arresto del procedimento che lo stesso privato ha attivato a sua istanza” (ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 15 giugno 2023 n. 5923).

7.1. Applicando i principi enunciati dal suddetto orientamento al caso di specie, va evidenziato che la deliberazione del consiglio comunale impugnata nel presente processo, che si esprime negativamente rispetto alla riduzione della fascia di rispetto cimiteriale, risulta essere stata emanata, a quanto espressamente e testualmente si legge nella motivazione di tale provvedimento, nell’ambito della conferenza di servizi decisoria semplificata (art. 14 bis legge n. 241/1990), convocata per il rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 208 d.lgs. n. 152/2008.

A stretto rigore, dunque, l’applicazione dei su richiamati principi di diritto comporterebbe la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

7.2. Tuttavia, nel caso di specie, all’esito dell’istruttoria disposta nell’ambito della richiamata ordinanza collegiale n. 1053/2025 (“far conoscere al Collegio quale sia stato l’esito del procedimento di autorizzazione unica intrapreso dalla società appellante con l’istanza del 19 febbraio 2019”) è emerso che la Provincia ha desistito da ogni determinazione procedimentale relativamente all’autorizzazione unica a causa della mancata emanazione del parere (positivo) da parte del Comune di Sanremo, sicché può qualificarsi il parere in questione come “arresto procedimentale” e ritenerne eccezionalmente ammissibile l’impugnazione.

8. Con il primo motivo di appello, la società insiste sul fatto che nella locuzione “intervento urbanistico” di cui all’art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/1933, che, in astratto, consentirebbe al consiglio comunale di disporre la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale, debba essere ricompreso anche quello progettato, ancorché di iniziativa privata.

Si rimarca che l’intervento urbanistico per il quale si è domandato il rilascio dell’autorizzazione ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 costituisce un intervento di interesse pubblico o comunque un intervento di urbanizzazione, come tale sussumibile nella nozione adoperata dalla disposizione.

Si rimarca poi la differenza fra il caso in esame e la vicenda decisa da un precedente di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. IV, n. 3144/2021) che riguarderebbe un’opera di esclusivo interesse privato.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. A mente dell’art. 338, comma 5, r.d. 27 luglio 1934 n. 1265: “Per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell'area, autorizzando l'ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

8.3. Sulla nozione di “intervento urbanistico”, invocato dall’appellante a sostegno del primo motivo di appello e al cui ricorrere l’art. 338, comma 5, r.d. consente al consiglio comunale, ove lo ritenga opportuno e purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, di disporre la riduzione della zona di rispetto, vanno richiamati, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, i seguenti principi della giurisprudenza:

i. “…il vincolo cimiteriale ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale; detta situazione di inedificabilità, prodotta dal vincolo cimiteriale, è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338 comma 5, R.D. 1 luglio 1934, n. 1265” (Consiglio di Stato sez. IV, 06 ottobre 2017, n.4656);

ii. “…la situazione d'inedificabilità prodotta dal vincolo cimiteriale è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell' art. 338, quinto comma, t.u. leggi sanitarie” (Cons. Stato, sez. IV , 13 dicembre 2017 , n. 5873, che specifica, inoltre, che tale ultima previsione “non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un'area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura”; sulla necessità di stretta interpretazione delle deroghe di cui al quinto comma dell'art. 338 R.D. 1 luglio 1934, n. 1265 cit., si veda Cons. Stato, sez. IV, 06 ottobre 2017, n. 4656);

iii. “La deroga al vincolo cimiteriale non può applicarsi a fattispecie relative all'edilizia residenziale privata, chiarendosi che la locuzione "per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico" deve essere interpretata nel senso che gli interventi urbanistici ai quali il legislatore ha inteso fare riferimento sono solo quelli pubblici o comunque aventi rilevanza pubblica e destinati a soddisfare interessi pubblicistici di rilevanza almeno pari a quelli posti a base della fascia di rispetto dei duecento metri. Ne deriva che, pur volendo considerare il loro rilievo pubblicistico, i piani degli interventi per la realizzazione di alloggi ex lege n. 167/1962 (ai sensi della quale sussiste l'obbligo per i Comuni di formare piani "delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare nonché alle opere e servizi complementari, urbani e sociali, ivi comprese le aree a verde pubblico"), non rientrano tra gli "interventi urbanistici" che consentono la deroga alla fascia di rispetto cimiteriale, trattandosi di iniziative pur sempre aventi a riguardo - funzionalmente - l'insediamento di edilizia residenziale (sia pure con le modalità e le caratteristiche proprie della disciplina di favore per consentire l'accesso diffuso all'abitazione) con la quale pertanto condividono l'esigenza di protezione delle ragioni di ordine igienico-sanitario, e della sacralità dei luoghi di sepoltura che sono sottese alla disciplina della fascia di rispetto.” (così, T.a.r. Lazio, sez. II ter, 15 luglio 2019, n. 9358, confermata da Cons. Stato, sez. IV, 1 dicembre 2020 n. 7617 che ha ulteriormente evidenziato come “l’intervento, sebbene venga ricondotto alla categoria generale della edilizia residenziale pubblica (c.d. housing sociale) in quanto avente l’obiettivo di fornire provvista di abitazioni per determinate fasce della popolazione, è realizzato da soggetto privato e si traduce nella realizzazione di beni di proprietà privata. Lo stesso deve pertanto essere ricondotto, piuttosto che alla nozione di opera pubblica, alla nozione di opera di pubblica utilità, la quale, pur volta a soddisfare un interesse della collettività, concreta una situazione di vantaggio per singoli soggetti privati.

In conclusione, facendo applicazione delle summenzionate coordinate giurisprudenziali, non risulta integrato il presupposto per l’applicabilità della deroga ex art. 338, comma 5, r.d. 27 luglio 1934, n. 1265”; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 24 aprile 2023 n. 4118, §. 4.2.).

8.4. Richiamata la normativa e la sua interpretazione secondo la giurisprudenza largamente maggioritaria di questo Consiglio, il Collegio è chiamato a valutare se la motivazione comunale, secondo cui l’opera proposta non rientra nell’ambito della locuzione “intervento urbanistico” che legittimerebbe la deroga prevista dall’art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/1934, sia o meno conforme alla legge e alla sua consolidata interpretazione da parte della giurisprudenza che il Collegio condivide.

Il Comune ha chiarito nell’ambito del parere negativo reso dal consiglio comunale che l’opera proposta non rientra nella locuzione “intervento urbanistico”, perché consistente in un impianto di trattamento dei rifiuti che persegue finalità economiche e produttive esclusivamente a vantaggio della proponente.

Il Comune richiama in motivazione la circostanza che «la locuzione “per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico” deve essere interpretata nel senso che gli interventi urbanistici ai quali il legislatore ha inteso fare riferimento sono solo quelli pubblici o comunque aventi rilevanza pubblicistica destinati a soddisfare interessi pubblicistici di rilevanza almeno pari a quelli posti a base della fascia di rispetto dei duecento metri».

Invero, la motivazione articolata dal Comune per giustificare il diniego alla riduzione della fascia di rispetto risulta perfettamente corrispondente alla disciplina normativa come costantemente interpretata dalla giurisprudenza di questo Consiglio.

A tale riguardo, non risulta idonea a dimostrare la sussistenza nella deliberazione impugnata dei dedotti vizi di legittimità la censura dell’appellante secondo cui l’opera proposta avrebbe le caratteristiche dell’“intervento urbanistico” idoneo a realizzare interessi pubblici “di rilievo pari o superiori” tali da giustificare la deroga al rispetto della fascia cimiteriale, considerato che, come richiamato anche nella deliberazione impugnata, tale meritevolezza non è stata ravvisata neppure quando l’intervento consisteva nella realizzazione di “edifici destinati all’edilizia residenziale pubblica”, rispetto ai quali è ben più manifesta la spiccata finalità sociale. Non incide, dunque, sulla legittimità della valutazione comunale che l’impianto di trattamento dei rifiuti costituisca opera di “pubblica utilità” (art 208 D.Lgs. n. 152/2006) e “attività di interesse pubblico” (art 177 D.Lgs. n. 152/2006) ed anche lo svolgimento di un “servizio pubblico”, in quanto il consiglio comunale ha ritenuto l’impianto non diretto (o non precipuamente diretto) a queste finalità, ma alla realizzazione di un “profitto economico, attraverso il soddisfacimento di esigenze collettive, anche nel caso di convenzionamento con il Comune;”, richiamando a sostegno di questa sua discrezionale valutazione anche il su richiamato orientamento di questo Consiglio.

9. Con il secondo motivo, si grava il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso con il quale si è dedotto che il progetto non contemplava la costruzione di “nuovi edifici” come previsto e vietato dall’art. 338 r.d. e che quest’ultima locuzione va interpretata in maniera restrittiva, come si evince da numerose sentenze del Giudice amministrativo: la locuzione “nuovi edifici” di cui all’art. 3, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 non corrisponderebbe alla locuzione “intervento edilizio” di cui all’art. 3, comma 5, d.P.R. n. 380/2001, ma corrisponderebbe ad un novero di realizzazioni più ristretto.

Si evidenzia, inoltre, che il diniego di deroga al vincolo cimiteriale non si è fondato su alcun accenno alle esigenze di decoro dei luoghi o ad esigenze di salvaguardia di altri interessi pubblici.

9.1. Il secondo motivo è infondato.

9.2. A mente dell’art. 338, comma 1, r.d. n. 1265/1934: “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”.

9.3. Sulla nozione di “nuovi edifici”, richiamata dall’appellante a presupposto del secondo motivo di appello va evidenziato che nell’ambito di tale locuzione rientrano non soltanto i manufatti, ma anche quelle opere incompatibili con il vincolo medesimo in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (Cons. Stato, sez. IV, 1 dicembre 2020 n. 7617).

Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, richiamata anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme “L'art. 338 del R.D. n. 1265/1934 che prevede il divieto di costruire nuovi edifici di ampliare quelli preesistenti entro il raggio di 200 metri intorno ai cimiteri, è preposto a tutela sia di intuibili esigenze sanitarie, che della sacralità del luogo, pone nell'area interessata un vincolo di inedificabilità assoluta; il vincolo di inedificabilità previsto dalla disposizione deve considerarsi di carattere assoluto e tale da imporsi anche su contrastanti previsioni del piano regolatore generale non consentendo, pertanto, di allocare all'interno della fascia di rispetto, né edifici destinati alla residenza, né altre opere non precarie comunque incompatibili con i molteplici interessi sopra menzionati che tale fascia intende tutelare. Il divieto vale anche per i manufatti interrati, in relazione alle predette finalità di tutela igienico-sanitaria.” (Cons. Stato, Sez. VI, 20 febbraio 2019, n. 1191; Cons. Stato, Sez. IV, 4 luglio 2019 n. 4586)

9.4. Quanto dedotto con il motivo di appello in esame, muove dunque da un presupposto interpretativo errato, smentito dall’interpretazione della nozione richiamata fornita dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, il che comporta l’infondatezza della relativa doglianza.

10. In conclusione, per i motivi suesposti, l’appello va respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti del Comune di Sanremo, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Ars Ecologia s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Sanremo, delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere