Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4523, del 5 settembre 2014
Urbanistica.Pagamento oneri concessori per la trasformazione d’uso di edificio destinato al commercio

Costituisce intervento di ristrutturazione e non di manutenzione edilizia, ed è come tale soggetto a contribuzione, quello concretatosi in un insieme sistematico di opere con la conseguente realizzazione di un nuovo organismo del tutto diverso dal precedente; peraltro, sebbene sia stato considerato come manutenzione straordinaria (e non come ristrutturazione edilizia) l’intervento volto ad ampliare un’attività commerciale, già in precedente esercitata, mediante il semplice spostamento interno di tramezzi, idoneo a realizzare una differente ripartizione interna dei locali, sono stati considerati interventi di ristrutturazione edilizia quelli non destinati esclusivamente ad assicurare la funzionalità dell’organismo edilizio esistente, ma diretti a realizzare un quid novi nel rapporto tra le parti dell’edificio. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 04523/2014REG.PROV.COLL.

N. 08431/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8431 del 2003, proposto dalla s.r.l.IMMOBILIARE GEMME, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Ludovico Villani e Giuseppe Calvi, con domicilio eletto presso l’avvocato Ludovico Villani in Roma, via Asiago, n. 8;

contro

Il COMUNE DI BERGAMO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi e Vito Gritti, con domicilio eletto presso l’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14a/4;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - SEZ. STACCATA DI BRESCIA, n. 1145 del 10 agosto 2002, resa tra le parti, concernente il pagamento di oneri concessori per la trasformazione d'uso di un edificio destinato al commercio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bergamo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti l’avvocato Orlando Sivieri, su delega dell'avvocato Ludovico Villani, e l’avvocato Gabriele Pafundi;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Bergamo rilasciò all’Immobiliare Gemme s.r.l. due concessioni edilizie: la prima, n. 7874 del 7 gennaio 1993, per la trasformazione del locale sito in via S. Bernardino, n. 91, da magazzino/commerciale in ristorante/bar; la seconda, n. 8495 del 4 giugno 1993, in variante alla prima.

Gli interventi assentiti con la prima concessione riguardarono il rifacimento ed il potenziamento dei servizi igienici esistenti; la realizzazione di muri interni per delimitare il locale cucina ed il locale bar; il rifacimento dell’intonaco nei locali adibiti a servizi igienici; il rifacimento esterno dell’intonaco di facciata su tre prospetti e relativa tinteggiatura; la sostituzione di pavimenti e rivestimenti; la sostituzione di serramenti interni ed esterni ed il rifacimento dell’impianto elettrico e di riscaldamento; quelli assentiti con la seconda consistettero, sul versante sud, nel ridimensionamento di una apertura con contestuale creazione di due finestre e chiusura di una preesistente finestre e la ricalibratura di tre finestre ai fini di un riordino architettonico; sul prospetto nord, nella chiusura di tre finestre con la formazione di un’apertura di servizio; sul prospetto est, nella chiusura di una finestra in sostituzione di una porta e nella realizzazione di una porta in sostituzione di una finestra; sul prospetto ovest, nella chiusura di una finestra.

Entrambi i titoli concessori furono rilasciati a titolo oneroso, rispettivamente il primo previo pagamento di £. 83.590.779, il secondo di £. 8.318.240.

2. Con il ricorso giurisdizionale n. 799 del 1995, notificato il 7 giugno 1995, l’Immobiliare Gemme s.r.l. chiese al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, l’annullamento di quei titoli nella parte in cui per gli interventi assentiti era stato ritenuto indispensabile il rilascio della concessione edilizia, assoggettandoli erroneamente al pagamento dei relativi contributi, laddove essi costituivano opere di straordinaria manutenzione, da assentire con semplice autorizzazione gratuita, conformemente del resto alla puntuale disciplina edilizia di cui all’articolo 19 delle N.T.A. del vigente piano regolatore.

La società ricorrente richiese anche la restituzione delle somme indebitamente versate, maggiorate di interessi e rivalutazione monetaria.

3. L’adito tribunale:

- con una prima sentenza interlocutoria n. 293 del 13 aprile 1999, aveva ordinato all’intimata amministrazione comunale il deposito del testo dell’art. 33 delle N.T.A. del vigente piano regolatore generale (e di eventuali altre disposizione da quello richiamate), oltre alla copia integrale, certificata conforme all’originale, del fascicolo istruttorio presso l’Ufficio tecnico comunale relativo alla suddetta pratica edilizia;

- con un’altra sentenza interlocutoria n. 1126 del 13 dicembre 1999, aveva reiterato la richiesta istruttoria (respingendo l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio per tardività dell’impugnazione, in quanto le controversie in materia di contributi di concessione edilizia, pur devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, attengono a diritti soggettivi perfetti e la relativa azione non è subordinata a termini di decadenza);

- con la sentenza n. 1145 del 10 agosto 2002 respingeva il ricorso, rilevando che l’intervento edilizio assentito aveva comportato “…un complessivo riordino delle facciate dell’edificio mediante una articolata serie di interventi di modifica delle aperture, di guisa che la precedente scansione architettonica ne è uscita del tutto modificata”, dando luogo non già ad interventi di manutenzione straordinaria, bensì di ristrutturazione edilizia con assoggettamento ad oneri concessori…”, il che rendeva superfluo verificare la sussistenza anche di un mutamento della destinazione d’uso rilevante (verifica ai fini della quale non vi erano peraltro elementi sufficienti, stante le contrapposte tesi delle parti).

Il TAR ha rilevato che non poteva convenirsi con la prospettazione della ricorrente, secondo cui la stessa amministrazione aveva implicitamente qualificato i lavori in questione di straordinaria manutenzione, solo questi essendo consentiti dalla vigente disciplina edilizia, atteso che ciò implicava un sindacato di legittimità sui titoli edilizi rilasciati, che esulava dall’ambito della controversia instaurata.

4. Con atto di appello notificato l’8 settembre 2003, la s.r.l. Immobiliare Gemme impugnava la sentenza del TAR, lamentandone l’illegittimità e l’ingiustizia alla stregua degli stessi motivi di censura sollevati in primo grado, a suo avviso, malamente apprezzati, superficialmente esaminati e respinti con motivazione approssimativa e lacunosa, assolutamente non condivisibile.

Resisteva al gravame il Comune di Bergamo che ne chiedeva il rigetto, siccome inammissibile ed infondato.

5. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, le parti hanno illustrato con apposte memorie le rispettive tesi difensive, replicando a quelle avverse.

Alla pubblica udienza del 14 maggio 2014, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. I motivi di gravame, che per la loro intima connessione possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati.

6.1. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo per discostarsi, gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi non si configurano come manutenzione straordinaria (né come restauro o risanamento conservativo), ma rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia (Cons. St., sez. V, 17 dicembre 1996, n. 1551), che è pertanto ravvisabile nella modificazione della distribuzione della superficie interna e dei volumi e dell’ordine in cui sono disposte le diverse porzioni dell’edificio anche per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d’uso esistente: infatti anche in questi casi si configura il rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell’immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo, che invece presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie (Cons. St., sez. V, 17 marzo 2014, n. 1326; 18 ottobre 2002, n. 5775; 23 maggio 2000, n. 2988).

E’ stato anche rilevato che costituisce intervento di ristrutturazione e non di manutenzione edilizia, ed è come tale soggetto a contribuzione, quello concretatosi in un insieme sistematico di opere con la conseguente realizzazione di un nuovo organismo del tutto diverso dal precedente (Cons. St., sez. V, 25 novembre 1999, n. 1971); peraltro, sebbene sia stato considerato come manutenzione straordinaria (e non come ristrutturazione edilizia) l’intervento volto ad ampliare un’attività commerciale, già in precedente esercitata, mediante il semplice spostamento interno di tramezzi, idoneo a realizzare una differente ripartizione interna dei locali (con rilascio gratuito del relativo titolo autorizzatoria, Cons St., sez. V, 19 luglio 2005, n. 3827), sono stati considerati interventi di ristrutturazione edilizia quelli non destinati esclusivamente ad assicurare la funzionalità dell’organismo edilizio esistente, ma diretti a realizzare un quid novi nel rapporto tra le parti dell’edificio (Cons. St., sez. V, 2 dicembre 1998, n. 1176).

6.2. Applicando tali principi alla fattispecie in esame, la sentenza impugnata non merita censura, avendo correttamente rilevato che, pur non essendo provato il mutamento di destinazione d’uso (da magazzino/commerciale a ristorante/bar) dei locali oggetto degli interventi edilizi assentiti con le concessioni edilizie (contestate solo quanto all’assoggettamento al pagamento degli oneri concessori), gli interventi realizzati costituiscono ristrutturazione edilizia e non manutenzione straordinaria.

6.2.1. Deve innanzitutto rilevarsi che, benché autorizzati con due diversi titoli concessori, i lavori assentiti sull’immobile di proprietà della società appellante devono essere logicamente e giuridicamente considerati come un unico intervento, pur sviluppatosi progressivamente, in quanto tutti gli interventi risultano finalizzati a rendere idonei ed adeguati i locali rispetto alla attività di ristorante/bar da esercitare.

Non può pertanto trovare favorevole accoglimento la prospettazione suggestiva, ma fuorviante, dell’appellante, secondo cui solo gli interventi assentiti con il secondo titolo concessorio potrebbero eventualmente essere qualificati come ristrutturazione edilizia, laddove quelli oggetto del primo titolo sarebbe inequivocabilmente interventi di manutenzione straordinaria (realizzabili, pertanto, come una semplice autorizzazione edilizia gratuita), non potendo ammettersi l’autonomia, logica e funzionale, dei lavori assentiti col primo titolo concessorio, rispetto a quelli di cui al secondo titolo concessorio che, peraltro, è stato significativamente rilasciato in variante al primo (ciò costituendo un significativo elemento, quanto meno indiziario, dell’unicità degli interventi che hanno interessato l’immobile in questione).

Peraltro, a parte l’infondatezza della prospettazione dell’appellante, deve rilevarsi che tra gli interventi assentiti con il primo titolo concessorio vi era la realizzazione di due muri interni per delimitare il locale cucina ed il locale bar, idoneo ex se a modificare la distribuzione della originaria superficie interna, con conseguente ascrivibilità di quegli interventi a ristrutturazione edilizia e non a manutenzione ordinaria.

6.2.2. Nel complesso, poi, come sottolineato dai primi giudici, per effetto degli interventi assentiti l’immobile della società appellante, oltre alle modifiche interne funzionali alla sua diversa utilizzazione, da magazzino/commerciale a ristorante/bar (che, determinando un quid novi nel rapporto tra le varie pari dell’edificio, non si esauriscono nella funzione di garantire la mera funzionalità dell’edificio e non possono essere qualificate come opere di manutenzione straordinaria), è stato caratterizzato da un complessivo riordino delle facciate mediante una serie d’interventi di modifiche delle aperture, che non può essere ridotta, come proposto dall’appellante, alla semplice chiusura di sei finestre, con contestuale apertura di due finestre sul prospetto sud, ricalibratura di tre sempre sulla facciata sud, apertura di una porta di servizio a nord e trasformazione di una finestra in porta e di una porta in finestra sul lato est, trattandosi piuttosto di una radicale e ben visibile modifica della precedente scansione architettonica, del tutto incompatibile con la mera sostituzione o rinnovazione degli elementi costitutivi di un edificio che, secondo gli indirizzi giurisprudenziali sopra accennati, connotano le ipotesi di manutenzione straordinaria.

Inoltre, ai fini della corretta qualificazione delle opere in questione come ristrutturazione edilizia, piuttosto che come manutenzione straordinaria, è irrilevante l’asserito scarso rilievo strutturale delle opere stesse ed il loro limitato impatto estetico.

Per definire come manutenzione straordinaria un intervento edilizio non è sufficiente che esso miri alla conservazione della destinazione d’uso dell’edificio, occorrendo che esso, sotto il profilo funzionale, sia diretto alla mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell’edificio, mentre, sotto il profilo strutturale, non comporti modifiche alla consistenza fisica, interna ed esterna, delle preesistenze (Cons. St., sez. V, 18 ottobre 2002, n. 5775), condizioni che non si rinvengono nel caso di specie.

6.2.3. Per completezza deve aggiungersi che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, non vi è alcun elemento dal quale possa desumersi che l’amministrazione comunale abbia effettivamente qualificato come manutenzione straordinaria gli interventi assentiti coi titoli concessori sopra ricordati, a nulla rilevando che, secondo la disciplina edilizia vigente, nella zona in cui insisteva l’immobile erano consentiti solo interventi di manutenzione straordinaria: sul punto è decisivo considerare, in primo luogo, che la società non si può certo dolere che siano state accolte le sue istanze, malgrado il contrasto da essa stessa prospettato con le previsioni urbanistiche, e, in secondo luogo, che le concessioni edilizie sono state impugnate soltanto per essere state subordinate al pagamento degli oneri concessori, senza alcun rilievo in ordine alla loro pretesa illegittimità (profilo in relazione al quale peraltro il ricorso introduttivo del giudizio – salvo il principio del divieto di andare contra factum proprium - andava proposto nell’ordinario termine di decadenza).

7. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8431 del 2003, proposto dall’Immobiliare Gemme s.r.l. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 1145 del 10 agosto 2002, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Bergamo delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano complessivamente in €. 5.000,00 (cinquemila), oltre I.V.A., C.P.A. ed altri accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Fabio Franconiero, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Raffaele Prosperi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)