La mini-sanatoria edilizia introdotta dal Decreto-Legge 29 maggio 2024, n. 69 (cd. Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2024, n. 105 e le criticità applicative

di Antonio VERDEROSA

1. Fondamento e limiti Costituzionali della mini-sanatoria.

Il D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa) si colloca nel mutato panorama costituzionale seguito all'integrazione degli Art.t. 9 e 41 della Costituzione operata dalla L. Cost. n. 1/2022, che annovera la tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi tra i principi fondamentali della Repubblica. Nonostante le dichiarate finalità di rigenerazione urbana e riduzione del consumo di suolo, il ricorso alla decretazione d'urgenza è stato oggetto di forti critiche, poiché ritenuto inappropriato alla delicatezza della materia e privo del requisito di straordinaria necessità e urgenza richiesto dall'Art. 77 Cost.

La Corte Costituzionale, pur non rilevando la violazione dell'Art. 77 Cost. nel terzo condono (D.L. n. 269/2003), ne aveva stigmatizzato l'uso per la materia edilizia. Inoltre, l'introduzione di nuove fattispecie di sanatoria pone dubbi di legittimità rispetto al divieto di reiterazione di condoni straordinari, superabile solo in presenza di sopravvenuti elementi di discontinuità normativa.

2. Le nuove fattispecie di regolarizzazione e la questione del condono surrettizio.

Le disposizioni del D.L. 69/2024 introducono meccanismi di regolarizzazione che sono suscettibili di essere qualificati come condono edilizio surrettizio :

• VariantiAnte Bucalossi: Il nuovo Art. 34-ter del D.P.R. n. 380/2001 (TUE) prevede la regolarizzazione degli interventi eseguiti in parziale difformità rispetto a titoli rilasciati prima del 30 gennaio 1977 (Legge Bucalossi). Tale data è assunta a parametro temporale poiché prima di essa le varianti non erano disciplinate e risultavano, de facto, tutte abusive. Il meccanismo introduce una sanatoria per un abuso sostanziale ancorato a un dato temporale risalente, configurando una forma surrettizia di condono.

• Rimodulazione delle Tolleranze Costruttive: L'Art. 34-bis, comma 1-bis, TUE estende le tolleranze costruttive (altezza, cubatura, superficie coperta) fino al 6% per unità immobiliari inferiori a 60,00 mq. per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024. Tale parametrazione, superando il limite ordinario del 2% stabilito dal comma 1, può configurare un'ulteriore forma surrettizia di condono per l'eccedenza volumetrica.

3. Il Contrasto con i principi giurisprudenziali e la legislazione della Campania.

Le innovazioni del D.L. Salva Casa devono essere coordinate con il riparto di competenze in materia di "governo del territorio" (legislazione concorrente, Art. 117, comma 3, Cost.) e "tutela del paesaggio" (legislazione esclusiva statale, Art. 117, comma 2, lett. s, Cost.).

3.1. Il Precedente Contrasto Campano sulla Sanatoria e lo Stato Legittimo

Il nuovo Art. 34-ter del D.L. Salva Casa, pur essendo una norma statale, si colloca in un ambito già tentato dal legislatore della Regione Campania, con esiti dichiarati incostituzionali dalla Corte Costituzionale che aveva delineato i limiti della potestà regionale riformulando le L.R. Campania n. 13/2022 e n. 5/2024che avevano cercato di sanare le variazioni non essenziali ante Bucalossi (similmente all'Art. 34-ter nella sua più recente formulazione):

• Sentenza Corte Costituzionale n. 77/2021: Dichiarò illegittima una forma di sanatoria straordinaria introdotta dalla L.R. n. 13/2022 in quanto mancante del requisito della "doppia conformità" (Art. 36 e 37 D.P.R. 380/2001), ampliando l'ambito della sanatoria straordinaria oltre i principi statali.

• Sentenza Corte Costituzionale n. 217/2022: Dichiarò incostituzionale una norma della L.R. n. 5/2024 che semplificava la prova dello stato legittimo (tramite certificato di agibilità/abitabilità), in quanto contrastante con l'Art. 9-bis, comma 1-bis, TUE, ritenuto norma interposta espressione di un principio fondamentale della materia edilizia che richiede disciplina uniforme.

Tali pronunce sottolineano come le nuove previsioni del D.L. Salva Casa, in quanto norme statali, vincolino ora la disciplina regionale, sebbene introducano meccanismi (come la mono-conformità del nuovo Art. 36-bis) che in passato erano stati rigettati se introdotti a livello regionale.

3.2. Il Regime Paesaggistico e gli incrementi volumetrici.

L'Art. 36-bis, comma 4, TUE prevede l' accertamento postumo di compatibilità paesaggistica anche per gli interventi che abbiano determinato incrementi plano-volumetrici . Questa previsione si pone in evidente distonia con l'Art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), che ammette la sanatoria paesaggistica solo per opere che NON abbiano comportato la creazione di nuovi volumi o superfici. Tale deroga de facto ai vincoli paesaggistici costituisce un vulnus ai principi di tutela. Nonostante ciò, la norma introduce il silenzio-assenso nella procedura, in linea con l'orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato (es. Cons. Stato, Sez. VII, 2/2/2024, n. 1093) che applica l'Art. 17-bis della L. n. 241/1990 al silenzio della P.A. in materia paesaggistica. Su tale presunto conflitto è intervenuto il Ministero della Cultura con la Circolare n. 19 del 2 aprile 2025. Il Ministero ha chiarito che non sussiste un reale contrasto, poiché l'Art. 36-bis, essendo norma successiva, prevaleratione temporis, ma non deroga ai principi del Codice . La tutela, infatti, rimane ferma grazie al mantenimento del parere vincolante della Soprintendenza per la verifica di compatibilità paesaggistica. La nuova procedura si applica anche a immobili con vincoli sopravvenuti (introdotti dopo la costruzione). L'innovazione procedurale consiste nella previsione di una verifica di compatibilità paesaggistica semplificata, con l'applicazione del silenzio-assenso in caso di inerzia degli enti competenti (ai sensi dell'Art. 17-bis della L. n. 241/1990). In sintesi, il Ministero interpreta la norma come un ampliamento delle possibilità di sanatoria procedurale , anche in ambito paesaggistico, ma senza indebolire le tutele sostanziali .

4. Mutamento d'uso, Standard in Campania.

4.1. Irrilevanza degli Standard e giurisprudenza di riferimento.

L'Art. 23-ter TUE, come novellato, stabilisce una Regola Generale che ammette il mutamento d'uso tra le categorie funzionali (esclusa quella rurale) nelle Zone Omogenee A, B, C, prevedendo che tale mutamento non sia assoggettato all'obbligo di reperimento di standard urbanistici (previsti dal D.M. n. 1444/1968 e leggi regionali) o di parcheggi (ex L. n. 1150/1942). Tale esplicita esclusione rafforza il principio, già affermato dalla giurisprudenza amministrativa, che la debenza degli oneri di urbanizzazione e la necessità del reperimento degli standard siano legate a un concreto e dimostrato incremento del carico urbanistico , e non alla mera variazione funzionale. La pronuncia di riferimento è la Sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 22 del 2021 , che sancisce che il maggior carico urbanistico deve essere accertato in termini differenziali e deve comportare un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti . Se l'intervento si attua senza nuove opere e non aumenta il consumo di suolo , non si verifica ipso iure l'aggravamento del carico urbanistico e gli standard non sono dovuti.

4.2. La Normativa in Campania sul mutamento d'uso.

La disciplina regionale campana sul mutamento d'uso, in particolare l'Art. 42-bis della L.R. n. 11/2004 (introdotto dalla L.R. n. 19/2021), subordinava precedentemente l'intervento al rispetto degli standard urbanistici e ne prevedeva la monetizzazione in caso di irreperibilità. Tale impostazione appare ora superata e contrastante con la previsione statale introdotta dall'Art. 23-ter del TUE, che elimina l'obbligo di reperimento di standard per il mutamento d'uso non volumetrico nelle Zone A, B e C. Conseguentemente, la L.R. Campania deve procedere all' adeguamento ai principi del suddetto Art. 23-ter TUE, i quali godono di applicazione diretta. La Circolare CI/2025/3 della Regione Campania è intervenuta per fornire chiarimenti, cercando di coordinare la disciplina regionale preesistente con l'applicazione immediata della norma statale.

5. Il Regime giuridico del recupero dei sottotetti in Campania.

Il D.L. Salva Casa modifica l'Art. 2-bis, comma 1-quater, TUE per consentire alle leggi regionali di derogare le normative nazionali sulle altezze minime interne (D.M. Sanità 5 luglio 1975) ai fini del recupero abitativo dei sottotetti.

La Regione Campania esercita la propria potestà legislativa sul recupero dei sottotetti attraverso la L.R. 28 novembre 2000, n. 15 (legge quadro), integrata dalla L.R. 10 agosto 2022, n. 13 (Art. 2, commi 6 e 7) e dalla L.R. 22 dicembre 2004, n. 16 (come modificata dalla L.R. n. 5/2024). La disciplina campana, per espressa previsione dell'Art. 2-bis, comma 1-quater, TUE, può operare in regime di maggiore favore rispetto alla norma statale, stabilendo criteri dimensionali e procedurali meno stringenti. I limiti della normativa campana riguardano:

• Criterio Temporale: La L.R. n. 15/2000 limita il recupero ai sottotetti esistenti alla data del 25 agosto 2022 .

• Strumentazione Urbanistica: Il recupero è consentito solo nei Comuni dotati di valida strumentazione urbanistica (PSU) approvata.

La Circolare CI/2025/3 della Regione Campania ha confermato che la disciplina regionale, laddove più favorevole, resta pienamente applicabile . In sostanza, il D.L. 69/2024 legittima e rafforza la possibilità per la Campania di mantenere il proprio regime di deroga consentita e di semplificazione in materia di altezze minime.

6. Conclusioni: Un bilancio critico sul Decreto Salva Casa.

Il Decreto-Legge n. 69/2024, convertito nella Legge n. 105/2024 (cd. Decreto Salva Casa), si presenta come un tentativo di riforma organica dell'urbanistica e dell'edilizia, spinto dall'esigenza storica di rigenerazione urbana e di riduzione del consumo di suolo. Sebbene persegua finalità lodevoli e in linea con i principi fondamentali della Costituzione (Art. 9 e Art. 41 Cost.), l'impianto normativo complessivo risulta essere un mero sommarsi di "norme tampone" prive di un disegno unitario, introdotte, peraltro, con l'inopportuno strumento della decretazione d’urgenza . Il giudizio sul Decreto non può essere unidirezionale.

6.1. Aspetti positivi e semplificazione.

Il Decreto introduce indubbiamente elementi di semplificazione, tra cui spiccano:

• L'introduzione del nuovo Art. 36-bis TUE sancisce la sanabilità in presenza della sola conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione dell'istanza, superando l'obbligo di "doppia conformità" (presente nell'Art. 36 TUE)⁴⁵. Questo recupera un orientamento sostanzialistico storico del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria, n. 5/1974).

• La configurazione del silenzio-assenso nei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica (Art. 36-bis, comma 4), in linea con la recente giurisprudenza amministrativa sull'Art. 17-bis L. n. 241/1990.

• La semplificazione del regime probatorio dello stato legittimo degli immobili, favorendo una più agevole circolazione dei beni.

6.2. Criticità

Le criticità sono, tuttavia, profonde e di natura strutturale, soprattutto in relazione al riparto di competenze e alla tutela del territorio:

• L'introduzione dell'Art. 34-ter TUE per la regolarizzazione delle varianti ante Bucalossi e l'ampliamento delle tolleranze costruttive (Art. 34-bis, comma 1-bis) configurano, di fatto, nuove fattispecie di condono edilizio .

• L' Art. 36-bis, comma 4, TUE si pone in aperta distonia con l'Art. 167 D. Lgs. n. 42/2004, ammettendo la sanatoria ex post anche per incrementi plano-volumetrici in aree vincolate, ledendo i principi di tutela del paesaggio.

• La radicale riforma dell'Art. 23-ter TUE in materia di mutamento di destinazione d'uso (MdU), eliminando l'obbligo di reperimento degli standard urbanistici e dei parcheggi per i MdU non volumetrici, manifesta una bassa considerazione dell'interesse generale della collettività. Tale norma, imponendo alle Regioni di adeguarsi e trovando applicazione diretta , segna un' invasione dello Stato sulle prerogative delle Regioni e dei Comuni nella pianificazione urbanistica.

6.3. Impatto sulla Regione Campania.

Le innovazioni del D.L. Salva Casa devono essere coordinate con il riparto di competenze in materia di "governo del territorio" (legislazione concorrente, Art. 117, comma 3, Cost.) e "tutela del paesaggio" (legislazione esclusiva statale, Art. 117, comma 2, lett. s, Cost.). Il legislatore della Regione Campania aveva già tentato di introdurre normative di regolarizzazione con esiti dichiarati incostituzionali dalla Corte Costituzionale, delineando i limiti della potestà regionale:

• Sentenza Corte Costituzionale n. 77/2021: Dichiarò illegittima una forma di sanatoria straordinaria introdotta dalla L.R. n. 13/2022 in quanto mancante del requisito della "doppia conformità" (Artt. 36 e 37 D.P.R. 380/2001), ampliando l'ambito della sanatoria straordinaria oltre i principi statali.

• Sentenza Corte Costituzionale n. 217/2022: Dichiarò incostituzionale una norma della L.R. n. 5/2024 che semplificava la prova dello stato legittimo (tramite certificato di agibilità/abitabilità), in quanto contrastante con l'Art. 9-bis, comma 1-bis, TUE, ritenuto norma interposta espressione di un principio fondamentale della materia edilizia che richiede disciplina uniforme.

Tali pronunce sottolineano come le nuove previsioni del D.L. Salva Casa, in quanto norme statali, vincolino ora la disciplina regionale, sebbene introducano meccanismi (come la mono-conformità del nuovo Art. 36-bis) che in passato erano stati rigettati se introdotti a livello regionale.

L'applicazione del Decreto nella Regione Campania evidenzia le tensioni tra legislazione statale e regionale, storicamente in conflitto (come dimostrato dalle censure di incostituzionalità delle L.R. n. 13/2022 e n. 5/2024 da parte della Corte Costituzionale).

La disciplina statale prevale, superando le previsioni più restrittive della L.R. n. 11/2004 (Art. 42-bis) che subordinavano il MdU al rispetto degli standard. Tale esenzione è in linea con la giurisprudenza che lega gli oneri a un concreto e differenziale incremento del carico urbanistico , e non alla mera variazione funzionale.

Il Decreto (Art. 2-bis, comma 1-quater, TUE) legittima la disciplina regionale di deroga consentita alle altezze minime, permettendo alla normativa Campana (L.R. n. 15/2000) di operare in regime di maggiore favore.

Il Decreto-Legge n. 69/2024 (cd. Decreto Salva Casa ), sebbene mosso da principi condivisibili come la rigenerazione urbana e il contenimento del consumo di suolo, si configura come un insieme di "norme tampone" prive di un disegno unitario e introdotte con lo strumento eccezionale della decretazione d'urgenza.

Da un lato, il Decreto apporta elementi positivi di semplificazione procedurale, come la mono-conformità e il silenzio-assenso (la cui applicazione in ambito paesaggistico è stata chiarita dalla Circolare n. 19/2025 del Ministero della Cultura); dall'altro, genera forti tensioni sistemiche reintroducendo surrettiziamente ipotesi di condono (Art. 34-ter TUE) e operando una decisa invasione nella potestà legislativa regionale in materia di governo del territorio (Art. 23-ter TUE), il cui impatto è particolarmente sensibile in Campania data la sua complessa storia urbanistica. L'ambiguità e la frammentarietà dell'impianto normativo non risolvono strutturalmente il contenzioso edilizio, ma rischiano di minare la certezza del diritto , lasciando in capo alle future generazioni un quadro normativo confuso.