TAR Emilia-Romagna (BO), Sez. I, n. 342, del 2 maggio 2013
Urbanistica Parcheggio multipiano e D.M. 1444/1968.

In merito alla computabilità ai fini volumetrici dei parcheggi non pertinenziali, la giurisprudenza si è espressa in senso positivo, giacché le autorimesse edificate fuori terra vanno qualificate come nuove costruzioni. Non rileva che il parcheggio multipiano sia utile per la collettività in funzione dell’auspicato decongestionamento del traffico automobilistico della zona, perché una simile finalità è a ben vedere propria di qualunque tipo di struttura privata adibita a parcheggio di autovetture, indipendentemente dalle sue caratteristiche, anche quando utilizzabile in via temporanea da terzi, previo pagamento, nell’àmbito di un insediamento commerciale di interesse collettivo. Il legislatore ha riservato un regime differenziato ai soli parcheggi c.d. “pertinenziali”, facendo soggiacere tutti gli altri alle comuni regole edilizio-urbanistiche delle nuove costruzioni, ivi compreso il rispetto della cubatura consentita per la zona territoriale di effettiva localizzazione dell’autorimessa (nella fattispecie zona B). Non può neppure essere messa in dubbio l’immediata operatività del d.m. n. 1444 del 1968, trattandosi di normativa che costituisce fonte sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici, con la conseguenza che le relative prescrizioni non sono derogabili dalle normative urbanistiche locali, per essere le prime in realtà norme imperative e di ordine pubblico, per cui in sede di redazione e revisione degli strumenti urbanistici i comuni sono obbligati a non discostarsi dalle regole ivi fissate, le quali prevalgono sulla disciplina locale eventualmente difforme e sono applicabili dal giudice in via sostitutiva. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00342/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01398/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 1398 del 2004 proposto da Augusta Dallari, Antonella Dallari, Giovanni Dallari, Anna Maria Vezzi e Mirella Piccinini, rappresentati e difesi dall’avv. Guglielmo Della Fontana e dall’avv. Giovan Ludovico Della Fontana, con domicilio presso la Segreteria della Sezione;

contro

il Comune di Modena, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Villani e dall’avv. Raffaella Maritan, e presso quest’ultima elettivamente domiciliato in Bologna, via Larga n. 22/2;
la Regione Emilia-Romagna, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Fiorano Due S.p.A. e Piero Ferrari, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera n. 310 in data 3 marzo 1989 del Consiglio comunale di Modena e della delibera n. 5353 in data 26 novembre 1991 della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna, recanti rispettivamente l’adozione e l’approvazione del nuovo PRG del Comune di Modena;

del provvedimento prot. gen. n. 28176/93 del 18 novembre 1994, con cui l’Amministrazione comunale ha disposto il rinnovo della concessione edilizia per la costruzione di un garage multipiano con annessa attività polifunzionale in viale Trento Trieste n. 31 (progetto 617/88 del 1° aprile 1988), nonché delle concessioni edilizie prot. 303/89 del 7 giugno 1989 e prot. 139/90 del 6 marzo 1990, e delle autorizzazioni provvisorie all’agibilità rilasciate in data 7 giugno 1989 (prot. n. 10221/89) e in data 28 marzo 1990 (prot. n. 5801/90);

…………………….per la condanna…………………

del Comune di Modena al risarcimento del danno.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Modena;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il dott. Italo Caso;

Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 18 aprile 2013 i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con delibera consiliare n. 807 in data 16 luglio 1987 il Comune di Modena approvava una variante al piano regolatore, riguardante – tra l’altro – la realizzazione di strutture per la sosta e il ricovero di autovetture al servizio del centro cittadino, con individuazione di alcune aree da destinare a parcheggio, ivi compresa quella distinta al catasto al foglio 144 particella n. 141, in viale Trento Trieste; indi, con concessione edilizia n. 617/88 in data 1° aprile 1988 veniva assentita alla Fiorano Due S.p.A. la costruzione su tale area di un edificio ad uso garage con annessa attività commerciale. Adito dai ricorrenti (residenti nella zona), questo Tribunale annullava sia la variante urbanistica sia la concessione edilizia (v. sent. n. 298 del 7 luglio 1990), con decisione poi appellata innanzi al Consiglio di Stato, che nel 2002 dichiarava infine la perenzione del ricorso in appello. A séguito dell’intervenuto passaggio in giudicato della sentenza del 1990, i ricorrenti chiedevano allora all’Amministrazione comunale che fosse data esecuzione al giudicato e solo in quel momento venivano informati della circostanza che con provvedimento prot. gen. n. 28176/93 del 18 novembre 1994 era stato disposto il rinnovo della concessione edilizia per la costruzione di un garage multipiano con annessa attività polifunzionale in viale Trento Trieste n. 31 (progetto 617/88 del 1° aprile 1988).

Avverso detto provvedimento, e avverso la delibera n. 310 in data 3 marzo 1989 del Consiglio comunale di Modena e la delibera n. 5353 in data 26 novembre 1991 della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna, recanti rispettivamente l’adozione e l’approvazione del nuovo PRG del Comune di Modena, hanno proposto impugnativa gli interessati. Lamentano la violazione dell’art. 11 della legge n. 47 del 1985, l’inosservanza dei limiti volumetrici di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, il contrasto tra il nuovo strumento urbanistico (art. 81.6 n.t.a.) e l’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, la difformità del titolo edilizio dalle prescrizioni di cui all’art. 83.1 e di cui all’art. 81.6 delle n.t.a. del piano regolatore, la contraddittorietà della scelta di realizzare un’ampia zona commerciale all’interno di edifici destinati a parcheggio (per venire in tal modo incrementata l’esigenza di nuovi parcheggi), l’elusione – sotto più profili – delle statuizioni contenute nella sentenza n. 298 del 7 luglio 1990, l’illegittimità delle scelte operate dal piano regolatore quanto all’ammissibilità di autosilos in zone residenziali e alla genericità delle regole relative alle tipologie di parcheggi consentiti, la mancata comunicazione di avvio del procedimento preordinato al rinnovo della concessione edilizia annullata dal giudice amministrativo, l’adozione dell’atto di rinnovo della concessione edilizia ad opera di un assessore comunale e non di un dirigente, l’inosservanza delle disposizioni locali (art. 9 reg. edil.) in tema di areazione e illuminazione dei locali, la violazione delle norme di piano in tema di limiti di densità fondiaria (art. 23 n.t.a. del PRG previgente) e di altezza degli edifici (art. 25 n.t.a. del PRG previgente), la difformità del titolo edilizio dalle prescrizioni di cui agli artt. 17 e 18 delle n.t.a. del piano regolatore (nel testo previgente). Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati e di condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

Si è costituito in giudizio il Comune di Modena, resistendo al gravame.

All’udienza del 18 aprile 2013, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

Il Collegio è innanzi tutto chiamato ad occuparsi dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione comunale in quanto, nelle more dell’impugnazione del provvedimento di rinnovo della concessione edilizia, la proprietà dell’immobile era stata trasferita ad altra società, alla quale dunque si assume dovesse essere notificato l’atto introduttivo della lite.

La questione è infondata.

Per costante giurisprudenza, ai fini dell’individuazione del controinteressato la relativa qualità va accertata con riguardo al momento di adozione dell’atto impugnato, irrilevanti essendo fatti e circostanze successivamente verificatisi, ancorché acquisiti nel corso del giudizio o addirittura desumibili dal merito della controversia (v. tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno 2008 n. 2985). Correttamente, quindi, la lite è stata instaurata nei confronti di chi (Fiorano Due S.p.A.) era proprietario del bene all’epoca di rilascio del titolo edilizio impugnato.

Né, all’esito dell’udienza di discussione della causa, osta alla decisione la circostanza che detta società, mai costituitasi in giudizio, si sarebbe medio tempore estinta. Invero, in simili casi l’art. 300, comma 4, cod.proc.civ. subordina l’effetto interruttivo del processo ad una formale comunicazione dell’evento secondo le modalità ivi previste, mentre nella fattispecie se ne è fatta solo una generica dichiarazione nel corso delle difese orali.

Nel merito, il Collegio ritiene degna di favorevole considerazione, e assorbente di ogni altra doglianza, la censura incentrata sulla violazione dei limiti volumetrici di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968 (“…Zone B): … Qualora le previsioni di piano consentano trasformazioni per singoli edifici mediante demolizione e ricostruzione, non sono ammesse densità fondiarie superiori ai seguenti limiti: … 6 mc/mq per comuni tra 200 mila e 50 mila abitanti; … Sono ammesse densità superiori ai predetti limiti quando esse non eccedano il 70% delle densità preesistenti …”).

In questo senso la Sezione si era già espressa allorquando aveva annullato nel 1990 la concessione edilizia successivamente oggetto di rinnovo (“…il D.M. 2.4.1968 … stabilisce – in tema di limiti di densità edilizia per le diverse zone territoriali omogenee – che nelle zone B non sono ammesse densità fondiarie superiori al limite di 6 mc/mq. per comuni tra 200.000 e 50.000 abitanti (art. 7). Va osservato che sia il comune di Modena, sia la società controinteressata non contestano espressamente che, nel caso in esame, si abbia in concreto un superamento dei limiti volumetrici predetti … Va, d’altra parte, considerato che le autorimesse come quella in esame possono fors’anche configurarsi genericamente come infrastrutture, ma costituiscono essenzialmente e principalmente degli esercizi pubblici, per il loro carattere e natura ben diversi da quelli di normali parcheggi sulla pubblica via. La loro esclusione dai limiti volumetrici di densità fondiaria appare, dunque, difficilmente configurabile, non solo nella fattispecie in esame, ma anche in sede teorica …”). La circostanza, poi, che quella pronuncia avesse ritenuto nella fattispecie superati i limiti di volumetria ammessi dalla legge rendeva sufficiente per i ricorrenti la mera riformulazione della censura, sicché non convince l’obiezione dell’Amministrazione secondo cui sarebbe mancata la puntuale e documentata indicazione dell’entità della cubatura eccedente la soglia consentita, spettando semmai all’ente locale, che detiene la relativa documentazione, fornire a questo punto la prova dell’erroneità dell’assunto; prova che, però, non è stata data, così venendo indirettamente confermata la correttezza, in punto di fatto, della doglianza, tanto più che nella memoria difensiva depositata il 28 marzo 2013 gli interessati hanno quantificato in 32.000 mc. la volumetria del fabbricato e in 23.000 mc. il limite desumibile dalla legge.

Quanto, ancora, alla computabilità ai fini volumetrici dei parcheggi non pertinenziali, la giurisprudenza si è espressa in senso positivo (v. TAR Friuli - Venezia Giulia 12 giugno 2006 n. 426), giacché le autorimesse edificate fuori terra vanno qualificate come nuove costruzioni (v. Cons. Stato, Sez. IV, 17 maggio 2012 n. 2847 e 26 settembre 2008 n. 4645). D’altra parte, non rileva che il parcheggio multipiano oggetto della presente controversia sia utile per la collettività in funzione dell’auspicato decongestionamento del traffico automobilistico della zona, perché una simile finalità è a ben vedere propria di qualunque tipo di struttura privata adibita a parcheggio di autovetture, indipendentemente dalle sue caratteristiche – anche quando utilizzabile in via temporanea da terzi, previo pagamento, nell’àmbito di un insediamento commerciale di interesse collettivo –, e tuttavia il legislatore ha riservato un regime differenziato ai soli parcheggi c.d. “pertinenziali”, facendo soggiacere tutti gli altri alle comuni regole edilizio-urbanistiche delle nuove costruzioni, ivi compreso il rispetto della cubatura consentita per la zona territoriale di effettiva localizzazione dell’autorimessa (nella fattispecie zona B). Non può neppure essere messa in dubbio l’immediata operatività del d.m. n. 1444 del 1968, trattandosi di normativa che costituisce fonte sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici, con la conseguenza che le relative prescrizioni non sono derogabili dalle normative urbanistiche locali – per essere le prime in realtà norme imperative e di ordine pubblico –, per cui in sede di redazione e revisione degli strumenti urbanistici i comuni sono obbligati a non discostarsi dalle regole ivi fissate, le quali prevalgono sulla disciplina locale eventualmente difforme e sono applicabili dal giudice in via sostitutiva (v., ex multis, TAR Piemonte, Sez. I, 10 ottobre 2008 n. 2565); il che, pertanto, consente di prescindere nel caso di specie dal nuovo strumento urbanistico del 1991, onde non osta all’accoglimento della domanda giudiziale il disposto dell’art. 81.6 delle n.t.a. (laddove, nell’àmbito delle «aree destinate a parcheggi», prevedendo che le “…superfici destinate al rimessaggio non concorrono al computo della superficie utile …”, possa intendersi, direttamente o indirettamente, derogatorio della disciplina di cui al d.m. n. 1444/1968), né una preclusione si rinviene nell’art. 101.112 delle n.t.a. (che, nell’àmbito della «zona elementare n. 443», autorizza sì la “…realizzazione per iniziativa privata di un parcheggio multipiano a servizio del centro storico e delle adiacenze …” ma senza indicazione della volumetria ammessa).

In conclusione, assorbite le restanti censure, il ricorso va accolto nei termini indicati, con conseguente annullamento del provvedimento prot. gen. n. 28176/93 del 18 novembre 1994 (recante il rinnovo della concessione edilizia annullata dal Tribunale con sentenza n. 298/1990), mentre si può prescindere dalle questioni relative al piano regolatore variato. Inammissibile, invece, è l’istanza risarcitoria, perché del tutto sfornita di prova e per questo insuscettibile anche dell’ausilio della valutazione equitativa del danno ex art. 1226 cod.civ. (v. Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2012 n. 3441).

Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Modena, e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. gen. n. 28176/93 del 18 novembre 1994.

Condanna il Comune di Modena al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 18 aprile 2013, con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Calvo, Presidente

Alberto Pasi, Consigliere

Italo Caso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/05/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)