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Le pressoché inutili innovazioni all’art. 94 bis del d.p.r. 380/2001 apportate dalla legge 156/2019

di Massimo GRISANTI

Santa Claus ha portato in dono alle regioni la conversione in legge del decreto-legge 24 ottobre 2019, n. 123 ammantandolo di buoni propositi - ravvisata la sussistenza di ragioni di estrema urgenza che  rendono indispensabile l’adozione di misure derogatorie e per l’accelerazione delle procedure di realizzazione degli interventi funzionali a superare la fase emergenziale, a garantire condizioni socio-abitative adeguate alle popolazioni interessate e ad assicurare la realizzazione degli interventi per la riparazione, la ricostruzione, l’assistenza alla popolazione e la ripresa economica nei territori interessati dagli eventi sismici – al fine di poter coniare un surrettizio condono edilizio sismico mediante la modifica dell’art. 94 bis d.P.R. 380/2001.
Infatti, l’art. 94 bis TUE viene modificato introducendo disposizioni che qualificano la zona sismica 3 a bassa sismicità, così rendendo ineseguibili, così può sembrare, le diverse sentenze della Suprema Corte di cassazione, sezione III penale, che nel condannare gli autori di lavori edilizi in zona 3 in assenza di autorizzazione sismica preventiva aveva stabilito, in via presupposta nell’iter logico motivazione delle sentenze, che la zona sismica 3 non è di bassa sismicità.
Quindi, non solo, nel concreto, è assai probabile che non verranno eseguite le sentenze di condanna che si basano su tale motivazione, ma addirittura la novella normativa potrebbe essere intesa nel senso che viene meno l’obbligo giuridico dei funzionari regionali e comunali di perseguire, quali abusi edilizi, le opere venute ad esistenza in forza di titoli abilitativi comunali manifestamente inefficaci perché privi di autorizzazione sismica.
Dal momento che uno degli effetti tipici del condono edilizio è quello del mantenimento in essere dell’abuso, ecco che per una terzia via, evitando di qualificarlo tale, il legislatore statale sembra coniare un condono edilizio innominato e surrettizio.
Peraltro, se la motivazione del proemio anziché contenuta in una legge fosse contenuta in un provvedimento amministrativo saremmo in presenza di dichiarazioni inveritiere, atteso che tra tutti i comuni colpiti dal “Sisma di Amatrice” non ve n’è uno che fosse classificato zona sismica 3. Da qui la manifesta inutilità della novella legislativa per dichiaratamente accelerare le procedure burocratiche di ricostruzione.
Questo fatto disvela che le disposizioni del decreto-legge, in realtà, sono servite da cavallo di Troia per permettere a regioni come la Toscana, l’Emilia Romagna, il Veneto, la Liguria ecc. di non far emergere gli errori del loro pregresso operare, quando in zona sismica 3 alcuna autorizzazione preventiva hanno rilasciato i propri funzionari dall’entrata in vigore del TUE. Ma tale disposizioni appaiono utili anche allo Stato, visto che per il terremoto dell’Aquila i Ministeri dell’Interno e delle Infrastrutture sono stati condannati al risarcimento di danni ai figli di due vittime per falsa e/o errata applicazione della disciplina antisismica (v. Tribunale L’Aquila, sentenza n. 732/2018).
Tuttavia a ben vedere – e qui saranno i Giudici della Suprema Corte di cassazione penale a mostrare la loro sensibilità al problema aderendo, o meno, alla prospettata rilevanza delle modifiche legislative – la nuova qualificazione della zona sismica 3 quale zona a bassa sismicità non fa venire meno l’obbligo di munirsi dell’autorizzazione regionale. E ciò per il semplice motivo che l’eccezione ex art. 94, comma 1, TUE – norma di stretta interpretazione perché derogante il principio di munirsi dell’autorizzazione per iniziare i lavori – non va oltre la fase operativa dell’inizio delle lavorazioni, mantenendo comunque fermo il precetto dell’assiduo controllo del territorio da concretarsi mediante il rilascio dell’autorizzazione regionale entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della domanda-denuncia ex art. 93 TUE. Trascorso il quale l’autorizzazione è negata per silenzio rigetto e le opere nel frattempo intraprese sono da qualificarsi abusive ex lege.
Né tale conclusione può essere smentita facendo ricorso alle disposizioni dell’art. 94 bis, comma 5, TUE, che consentono il controllo a campione, atteso che la vigilanza semplificata, sempre per il principio dell’eccezionalità rispetto al precetto dell’assiduo controllo, è esercitabile solamente nell’arco temporale che va dalla presentazione delle domande-denuncia al momento della formazione del provvedimento (anche negativo per silenzio rigetto) e non estensibile al punto da ritenere non necessaria l’autorizzazione sismica scritta necessaria per poter proseguire i lavori intrapresi oppure per consolidare gli effetti dell’inizio dell’attività edilizia.
Si rammenta che la Corte costituzionale (n. 164/2012) ha affermato che la SCIA (e la DIA prima) possono anche attenere ad un mero segmento del procedimento amministrativo che culmina con il rilascio del provvedimento (“… Al soggetto interessato, dunque, si riconosce la possibilità di dare immediato inizio all’attività (è questo il principale novum della disciplina in questione), fermo restando l’esercizio dei poteri inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli estremi. Inoltre, è fatto salvo il potere della stessa pubblica amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990. Si tratta di una prestazione specifica, circoscritta all’inizio della fase procedimentale strutturata secondo un modello ad efficacia legittimante immediata, che attiene al principio di semplificazione dell’azione amministrativa ed è finalizzata ad agevolare l’iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il diritto dell’interessato ad un sollecito esame, da parte della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di fatto che autorizzano l’iniziativa medesima ...”).
Ed è quello che emerge nel caso che ci occupa, ove la domanda-denuncia ex art. 93 TUE abilita solo l’inizio dei lavori nelle zone a bassa sismicità, ma non sostituisce l’autorizzazione regionale che comunque deve intervenire a titolo di controllo al fine di rendere al cittadino l’idonea garanzia sull’effettivo rispetto della normativa tecnica per le costruzioni in zona sismica (v. Cons. Stato, n. 4165/2003: “… In base al successivo art. 18 della stessa legge n. 64 del 1974, infatti, nelle località caratterizzate da un basso grado di sismicità indicate in specifici decreti ministeriali, è possibile iniziare i lavori senza avere ottenuto ancora l’autorizzazione dell’ufficio tecnico della Regione o dell’ufficio del Genio civile, pur vigendo comunque l’obbligo di presentare la documentazione prescritta dalla normativa antisismica per il controllo della realizzabilità della costruzione e per le verifiche sulla sua esecuzione ...”).
In conclusione, anche con le modifiche apportate all’art. 94 bis TUE dalla legge n. 156/2019 nell’ordinamento continua a permanere l’obbligo dei funzionari regionali del Genio Civile di controllare tutte le domande-denunce ex art. 93 mediante il rilascio dell’autorizzazione scritta, anche nelle zone sismiche 3 e 4. Con la differenza che mentre tale controllo deve essere preventivo nelle zone sismiche 1 e 2 per poter iniziare i lavori, può essere ex post rispetto all’inizio dell’attività edilizia nelle zone sismiche 3 e 4. Ed al fine di assicurare la vigilanza nelle zone sismiche 3 e 4 anche durante la fase di inizio dell’attività il controllo può essere a campione.