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TAR Lazio (RM) Sez. II-quater n.3375 del 18 marzo 2020
Urbanistica.Presupposti della fattispecie di lottizzazione abusiva

Ai fini della fattispecie di lottizzazione abusiva, ex art. 30 D.P.R. n. 380/2001, la verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. D.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché la conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire.

Pubblicato il 18/03/2020

N. 03375/2020 REG.PROV.COLL.

N. 07758/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7758 del 2008, proposto da
Alei Giovanni, rappresentato e difeso dagli avvocati Livio Lavitola, Riccardo Lavitola, con domicilio eletto presso lo studio Riccardo Lavitola in Roma, v.le Giulio Cesare, 71;

contro

Comune di Capena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio D’Amato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Farnesina n. 5;

per l’annullamento

- dell’ordinanza di sospensione lavori n. 22 del 17.04.2008, prot. 6631, del Responsabile del “Dipartimento 3°- Area tecnica” del Comune di Capena, adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Capena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2019 la dott.ssa Silvia Coppari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso spedito per la notificazione il 4 luglio 2008 e depositato il successivo 31 luglio 2008, il Sig. Alei Giovanni ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, dell’ordinanza n. 22 del 17 aprile 2008, prot. 6631, del Responsabile del “Dipartimento 3°- Area tecnica” del Comune di Capena, con la quale, configurando un’ipotesi di lottizzazione abusiva del compendio immobiliare ubicato in località Valle Rondine, distinto in catasto al foglio 15, mappali 183, 441, 507, 508, 509, 510, 512, 513, 514, 515, 516 e 517, gli veniva intimata la sospensione dei lavori, ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, con l’avvertimento che, in caso contrario, “trascorsi 90 giorni (…) le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune in cui il Dirigente o responsabile del competente Ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere” e che, “in caso di inerzia, si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’art. 31 comma 8 del DPR 380/2001”.

1.1. Il ricorrente, premesso di essere proprietario del compendio immobiliare sopra specificato, ha precisato che esso è composto da tre distinti lotti sui quali sarebbero stati realizzati in forza di “titoli abilitativi pienamente legittimi ed efficaci”, regolarmente rilasciati dal Comune di Capena, alcuni fabbricati con destinazione residenziale e relativi annessi agricoli, e che “in seguito” avrebbe presentato “una serie di domande di condono edilizio” al fine di sanare taluni “interventi abusivi e difformi dai titoli abilitativi rilasciati concernenti prevalentemente il cambio di destinazione d’uso a residenziale di alcuni locali (…) e alcuni frazionamenti di unità eseguiti negli edifici residenziali”. Nondimeno, il ricorrente ha specificato di non aver avuto “alcuna finalità, o meglio volontà, di natura lottizzatoria”, allegando di essere in ogni caso in procinto di “presentare col supporto dei propri tecnici e legali di fiducia una specifica istanza (…) finalizzata a ottenere il dissequestro dell’area”, per poter ripristinare lo stato dei luoghi “in conformità ai titoli abilitativi”.

1.2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I) violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione avvio del procedimento, con conseguente “violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale”, posto che, con specifico riguardo al “procedimento sanzionatorio in materia di lottizzazione abusiva”, la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990 costituirebbe “un obbligo non eludibile”;

II) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, in quanto: a) il provvedimento impugnato si sarebbe limitato a richiamare genericamente la “relazione tecnica prot. 3915 del 6.3.2008”, mai notificata, né autonomamente, né contestualmente, al provvedimento impugnato, cosicché tale rinvio risulterebbe inidoneo ad integrare una valida motivazione anche per relationem; inoltre l’ordinanza impugnata si fonderebbe persino sugli “atti di ufficio e i titoli richiamati nella citata relazione tecnica”, così operando un’inammissibile motivazione per relationem di “secondo livello”; b) sul piano sostanziale, sarebbe del tutto irragionevole qualificare la trasformazione urbanistica operata mediante il frazionamento dell’originario lotto in tre distinti lotti come lottizzazione negoziale (o formale), trattandosi di frazionamento posto in essere con il consenso della P.A.; quanto poi all’asserita trasformazione mediante l’esecuzione di opere edilizie, occorrerebbe considerare che le stesse risulterebbero “sostanzialmente conformi ai titoli rilasciati”, mentre quelle non conformi, “mediante le quali si è dato luogo ad un maggior numero di unità immobiliari e ad un diverso uso delle stesse”, sarebbero “tutte oggetto di rituali e tempestive domande di condono”, richiamate nello stesso provvedimento impugnato;

III) “violazione del principio di legalità, buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa”, poiché l’azione complessiva dell’Amministrazione si sarebbe svolta in contrasto con il principio del giusto procedimento;

IV) “violazione della normativa sul condono l.326/2003 e L.R, n. 18/2004”, in quanto sarebbe stato adottato il provvedimento malgrado la pendenza delle “varie domande di condono”: l’Amministrazione avrebbe invece dovuto previamente concludere i procedimenti incardinati con le “domande di condono edilizio o in alternativa sospendere il procedimento relativo alla contestazione di lottizzazione abusiva”, posto che l’eventuale esito positivo della richiesta di condono muterebbe parzialmente “lo stato giuridico dei beni oggetto del procedimento per l’accertamento della lottizzazione abusiva”, richiedendo quindi una “nuova valutazione della complessiva valutazione”.

2. Si è costituito il Comune di Capena con articolata memoria, chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza n. 4190 del 2008, il Tribunale rigettava la sospensiva richiesta, posto che alla data della camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare (28 agosto 2008) si era “già determinato ex lege l’effetto previsto dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, atteso il lasso di tempo trascorso dalla notifica dell’ordinanza impugnata”, con la conseguenza che “un eventuale accoglimento” di essa non avrebbe potuto esplicare “alcuna incidenza, fatta salva la possibilità per il Comune di agire in via di autotutela, ove ne ravvisi i presupposti che però fa leva solo sul decorso dei termini e sull’assenza di periculum”.

4. La causa è stata chiamata all’udienza camerale del giorno 11 giugno 2019 per verificare la permanenza dell’interesse al ricorso e, a seguito della relativa conferma, essa veniva rinviata all’udienza pubblica del 17 dicembre 2019 per la trattazione del merito.

5. La causa veniva quindi ritualmente chiamata all’udienza pubblica del 17 dicembre del 2019 e, a tale udienza, passava in decisione.

6. Preliminarmente, occorre ricostruire l’origine della vicenda che ha dato luogo alla controversia, nonché il quadro fattuale posto a fondamento della fattispecie di lottizzazione abusiva contestata al ricorrente con il provvedimento impugnato.

6.1. Il Comune di Capena, a seguito di un esposto pervenuto in data 22.06.2007, con il quale si denunciava che nella zona agricola in questione era stata realizzata “una serie di manufatti fino ad arrivare a circa 20 villini” per i quali sarebbero stati presentati altrettanti “condoni ovviamente tutti falsi” (in quanto presentati prima che “gli immobili fossero realizzati alla data prevista per renderli sanabili), adottava l’ordinanza n. 74 del 25.07.2007 di sospensione dei lavori in corso (accertati nel sopralluogo effettuato di competenti uffici tecnici in data 20.07.2007), con l’avvertimento che il provvedimento costitutiva altresì comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge 1990 n. 241, in ordine alla fattispecie di cui agli artt. 30 e 31 del d.P.R. 380 del 2001.

6.2. Con atto in data 6.03.2008 prot. n. 3915, il Coordinatore del “Dipartimento 3° - Area Tecnica” del Comune predisponeva quindi una relazione tecnica nella quale, alla luce della ricostruzione dell’evoluzione della situazione formale e sostanziale dello stato dei luoghi e delle opere in corso di realizzazione (“... sono presenti, in corso di realizzazione, strade collegamento ai fabbricati rilevati con in comune alcuni parcheggi e impianto fognario in corso di completamento”), definiva l’intervento, nel suo complesso considerato, in contrasto con la destinazione urbanistica dell’area “E1 agricola rurale” del PRG vigente.

6.3. Sulla base di tale relazione, il Comune adottava l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 22 del 17 aprile 2008, prot. 6631, oggetto di impugnazione, in cui evidenziava che, a seguito del frazionamento della particella originaria n. 4, erano individuabili tre lotti rispettivamente identificati al foglio 15 particella n. 507, al foglio 15 particella n. 510 e al foglio 15 particella 513, ubicati in Capena, località Valle Rondine, sui quali era stata realizzata una serie di edifici, ai quali si poteva accedere mediante una medesima “strada privata”, e “tutti destinati ad abitazioni residenziali”, così suddivisa: “tre edifici quadrifamiliari e tre edifici bifamiliari, per un totale di 18 unità abitative”, a servizio delle quali erano in corso di realizzazioni infrastrutture e opere di urbanizzazioni comuni. Gli ingressi di tutti i fabbricati risultavano raggiungibili mediante uno stesso percorso interno. Le unità abitative in questione erano state ottenute mediante una “divisione effettuata in corso d’opera e per la quale [erano] state inoltrate al Comune di Capena delle richieste di concessione in sanatoria ai sensi della legge n. 326/2003”.

6.4. Alla luce di tale situazione di fatto, l’Amministrazione ha quindi ritenuto che fosse stata integrata una “trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti”, derivante dal “frazionamento del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, denunciano la destinazione a scopo edificatorio, anche in forza dei relativi accatastamenti che certificano la natura residenziale degli immobili con n. 18 unità abitative”. A supporto dell’inquadramento delle opere in concreto realizzate nella fattispecie di lottizzazione abusiva di cui all’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il Comune evidenziava, inoltre, che “le infrastrutture di diversa natura e consistenza realizzate sui singoli lotti, le recinzioni, le strade bianche di penetrazione in ogni singolo lotto sono tutti elementi che, se letti insieme alla segmentazione giuridica del lotto unitario, chiari[vano] la volontà di dare inizio anche alla lottizzazione materiale del sito attraverso un mutamento della sua destinazione d’uso”.

7. Tanto premesso, occorre rilevare che ciò che si contesta con il gravame non è né la situazione di fatto né quella giuridica di ciascun fabbricato (ricavabile dai titoli edilizi rilasciati e da quelli in sanatoria richiesti) riportata nel provvedimento impugnato, bensì la sussunzione del quadro fattuale così rilevato nella fattispecie di lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001. In sostanza, ad avviso del ricorrente, l’Amministrazione, oltre ad aver commesso una serie di violazioni procedimentali, non avrebbe dato conto degli elementi in base ai quali risulterebbe configurabile una lottizzazione abusiva, o, comunque, tali elementi sarebbero del tutto incongruenti e/o insufficienti, posto che sarebbe stato logicamente necessario, prima di adottare il provvedimento de quo, concludere i procedimenti avviati sulla base delle richieste di condono e, poi, valutare la giuridicità o meno delle opere realizzate.

7.1. Ebbene, il ricorso è infondato sotto tutti i profili sollevati.

7.2. L’art. 30, comma 1, del d. P.R. n. 380/2001 così prevede: “Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.

7.3. Tale norma individua due distinte fattispecie: una lottizzazione c.d. “materiale”, consistente nella realizzazione, anche nella sola fase iniziale, di opere che comportino un’abusiva trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici; e una lottizzazione c.d. “negoziale”, ovvero “cartolare”, allorquando la trasformazione avvenga tramite atti negoziali o catastali che determinino un frazionamento del terreno in lotti tali da denunciare in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio. Tale distinzione non esclude logicamente che la lottizzazione abusiva possa derivare dalla combinazione delle due tipologie appena richiamate (c.d. “lottizzazione abusiva mista”), quando si verifichi un intreccio di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia di terreni non autorizzata oppure in violazione della pianificazione vigente.

7.4. Ed invero, secondo i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia, il concetto di “opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia” dei terreni deve essere interpretato in maniera “funzionale” alla ratio della norma, “il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all’Amministrazione nonché l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire un’ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica” (così: Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2018, n. 5805).

7.5. Nel caso di specie, la contestazione di lottizzazione abusiva consiste nell’illecita trasformazione urbanistica a scopo edificatorio dell’area de qua in violazione degli strumenti urbanistici vigenti, realizzata mediante il mutamento di destinazione d’uso di una serie di fabbricati ed altre opere in corso di esecuzione considerate, nel loro complesso, in contrasto con la destinazione “E-1 agricola rurale” impressa all’area medesima dal vigente PRG. In particolare, il mutamento è stato accertato sulla base di una serie di operazioni sia materiali che giuridiche specificamente individuate nel provvedimento impugnato quali: a) il frazionamento artificioso del lotto originario, che nei fatti è stato utilizzato unitariamente per il complesso di edifici realizzati, tenuto conto dell’unitarietà della strada di accesso e delle diverse infrastrutture interne al complesso stesso; b) la sistematica attività di mutamento di destinazione d’uso dei nessi agricoli in edifici ad uso residenziale, in assenza e/o in difformità dei titoli edilizi rilasciati accompagnata da speculari richieste di condono edilizio post operam; c) l’ulteriore frazionamento dei singoli fabbricati in una pluralità di unità residenziali così come risultante dalla situazione catastale di ciascuno dei lotti considerati, che ne certifica la natura residenziale con “n. 18 unità abitative”.

7.6. Ebbene, gli elementi autonomamente considerati nel provvedimento impugnato risultano precisi e di per sé oggettivamente idonei a dimostrare lo specifico assetto dell’area perseguito, globalmente incompatibile sia con quello esistente, sia con quello previsto dagli strumenti urbanistici: segnatamente è stato in concreto rilevato come il frazionamento operato, gli accatastamenti dei vari immobili realizzati, le infrastrutture di diversa natura e consistenza realizzate sui lotti, fossero del tutto incompatibili con la destinazione agricola dei suoli, denotando in maniera univoca l’attuazione di un più vasto disegno edificatorio.

7.7. Infatti, diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente, “la verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. D.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché la conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire (circostanza che nel caso di specie, peraltro, non è neppure avvenuta, dal momento che la lottizzazione abusiva è stata contestata prima del rilascio del titolo abilitativo a costruire)” (Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2018, n. 3416). Conseguentemente non vi è alcuna illogicità e/o violazione di legge nell’aver contestato la lottizzazione abusiva prima di aver concluso i procedimento di condono, giacché nel caso di specie, le domande di permesso di sanatoria costituiscono uno degli strumenti utilizzati, in concreto, per realizzare l’illecita trasformazione perseguita dalla fattispecie di lottizzazione abusiva.

7.8. Pertanto, non potendosi rilevare alcuna carenza motivazionale che si sia tradotta nell’asserita violazione del principio di legalità e/o del giusto procedimento, devono essere respinti il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso.

7.9. Quanto alla dedotta violazione delle garanzie procedimentali, per la pretesa omissione della comunicazione di avvio del procedimento, è sufficiente osservare che, dalla ricostruzione in fatto operata dalla parte resistente, non smentita dalla parte ricorrente, il Comune, precedentemente all’adozione del provvedimento impugnato, aveva adottato l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 74 del 25.07.2007, con la quale aveva avvisato l’odierno ricorrente che il provvedimento costitutiva altresì comunicazione di avvio degli accertamenti tecnici per la contestazione dell’ipotizzata lottizzazione abusiva. Sicché, anche tale contestazione deve essere respinta.

8. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, quindi, il ricorso risulta infondato sotto tutti i profili sollevati e, pertanto, deve essere respinto.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Capena, liquidandole complessivamente in Euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Floriana Rizzetto, Presidente FF

Marco Bignami, Consigliere

Silvia Coppari, Primo Referendario, Estensore