TAR Veneto Sez. I n. 767 del 8 giugno 2021
Urbanistica.Strumento urbanistico riproducente stessi vincoli dei precdenti piani
Uno strumento urbanistico, anche laddove riproduca i vincoli previsti dai precedenti atti di pianificazione, non può mai essere considerato (neppure in parte qua) un "atto meramente confermativo" poiché viene sempre assunto all'esito di una nuova e articolata istruttoria, volta a valutare una pluralità di elementi, così da dare corpo ad una rinnovazione unitaria delle complessive scelte urbanistiche.
Pubblicato il 08/06/2021
N. 00767/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00542/2007 REG.RIC.
N. 00233/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 542 del 2007, proposto da
Gheller Olga Maria, rappresentato e difeso dall'avvocato Danni Livio Lago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Rossano Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Denis Marsan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del Veneto, non costituita in giudizio;
nei confronti
Ca’ Diedo Immobiliare S.a.s. di Immobiliare Delta S.a.s. di Marchiorello Piera & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Ghirigatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 233 del 2009, proposto da
Ca' Diedo Immobiliare S.a.s. di Immobiliare Delta Sas di Marchiorello Piera & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Danni Livio Lago e Gianluca Ghirigatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia eletto presso lo studio Enrico Tonolo in Venezia, San Polo, 135;
contro
Comune di Rossano Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Denis Marsan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del Veneto, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
-- quanto al ricorso n. 542 del 2007:
per il ricorso al ricorso principale:
della delibera della Giunta Regionale Veneta n. 2013 del26/7/2005 di approvazione della variante parziale per il centro storico del Comune di Rossano Veneto;
della delibera del Consiglio Comunale di Rossano Veneto n. 31 del 9.4.2004 di adozione della predetta variante parziale al PRG;
per i motivi aggiunti depositati il 28 novembre 2007:
del decreto di esproprio prot. n. 15055 del 7/8/2007 emesso dal Comune di Rossano Veneto;
della determinazione n. 25 del 13/6/2007 n. 361 Rep. Gen. del 13/6/2007;
della determinazione n. 36 del 31/7/2007 n. 475 Rep.Gen. del 31/7/2007;
-- quanto al ricorso n. 233 del 2009:
del provvedimento 27.10.2008 prot.18960 a firma del Responsabile dell'Ufficio Espropri dott. Paolo Orso;
del precitato decreto di esproprio in data 7.8.2007 emesso dallo stesso dr. Paolo Orso;
di ogni atto ad esso prodromico e conseguente, in particolare, ma non solo, della determinazione n. 25 del 13/6/2007 n. 361 Rep. Gen. del 13 / 6 / 2007 a firma del Responsabile dell'Ufficio Espropriazioni dott. Paolo Orso, della determinazione n. 36 del 31/07 /2007 n. 475 Rep. Gen. del 31/07 /2007 a firma del Responsabile dell'Ufficio Espropriazioni dott. Paolo Orso;
di ogni atto comunque connesso anche qui non richiamato, ed in particolare per l'annullamento in parte qua o subordinatamente per la disapplicazione delle delibere GRV 2013/2005 e di C.C. 31/2003;
nonché del processo verbale di immissione nel possesso in data 14.11.2008 notificato a mezzo posta alla ricorrente e pubblicato all'Albo Pretorio dal giorno 5.12.2008.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rossano Veneto e di Ca’ Diedo Immobiliare S.a.s. di Immobiliare Delta S.a.s. di Marchiorello Piera & C.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza straordinaria del giorno 13 aprile 2021, tenuta in videoconferenza, il dott. Nicola Bardino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Nel 2007, il Comune di Rossano Veneto ha approvato il progetto definitivo per la realizzazione di un parcheggio pubblico, pertinenziale alla sede municipale.
L’opera avrebbe interessato, tra le altre, le aree di proprietà delle parti ricorrenti, che venivano perciò notiziate della suddetta approvazione e dell’intervenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, finalizzata alla successiva espropriazione dei mappali coinvolti dall’esecuzione dei lavori.
Appreso dell’intervento, la Sig.ra Gheller impugnava gli atti, in epigrafe descritti, di approvazione della variante urbanistica con la quale sarebbe stato reiterato un preesistente vincolo preordinato all’esproprio. A seguito della variante, le aree di sua proprietà, dislocate nel centro storico di Rossano Veneto e prossime alla sede municipale, sarebbero risultate asservite alla realizzazione dell’opera.
Tale impugnazione assumeva il n. 542 del 2007 del Registro Generale; con essa, veniva contestata la reiterazione del vincolo da parte della variante urbanistica, ritenuta illegittima per carenza di adeguata motivazione, sulla base delle censure così rubircate: “(1) Violazione di legge: art. 2 L. 19/11/1968 n. 1187, art. 8 comma 1 lett. a ed art. 9 commi 2, 3 e 4 DPR 32712001. Violazione di legge: art. 3 L. 241/90, art. 42 comma 3 Cost. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di motivazione”; “( 2 ) Violazione di legge: art. 2 L. 19/11/1968 n. 1187. Violazione di legge: art. 3 L. 241190, art. 42 comma 3 Cost. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione”.
2. Successivamente, con determinazione n. 25 del 13 giugno 2007, l’Amministrazione comunale provvedeva a comunicare agli espropriandi gli importi determinati a titolo di indennità provvisoria, dovuta, per ciascun mappale interessato, ai sensi dell’art. 20 D. Lgs. n. 327 del 2001.
I ricorrenti non accettavano l’indennità di esproprio, che veniva perciò depositata presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Seguiva l’emissione del decreto di espropriazione, che veniva immediatamente impugnato da entrambi i ricorrenti.
In particolare, la Sig.ra Gheller proponeva motivi aggiunti con i quali reiterava entrambi i profili di censura formulati nel ricorso introduttivo, a sostegno dell’illegittimità derivata degli atti afferenti alla procedura espropriativa. Contestava inoltre la determinazione dell’indennità di esproprio, formulando al riguardo un terzo autonomo motivo, rubricato come segue: “( 3 ) Violazione di legge: art. 8 comma 1 lett. C, art. 20 comma 1, art. 32 comma 1, art. 37 commi 1 e 2 DPR 327 /2001. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione. Violazione di legge art. 3 L. 241/90”.
A propria volta, Ca’ Diedo Immobiliare S.a.s., premettendo di aver acquistato tutti i mappali interessati dall’espropriazione, ivi compresi quelli che appartenevano alla Sig.ra Gheller, formulava una propria autonoma impugnazione nella quale, riproducendo le tre censure già dedotte dalla precedente proprietaria (nel ricorso e nei motivi aggiunti), contestava gli atti della procedura espropriativa, unitamente alle presupposte varianti urbanistiche, nonché la quantificazione dell’indennità di esproprio. Con un ulteriore quarto motivo (rubricato: “Eccesso di potere: difetto di istruttoria ed insufficiente ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione di legge: art.42 Cost.”) sosteneva di avere acquistato il terreno privo di vincoli debitamente trascritti, ritenendo che non potesse esserle opposto il decreto di esproprio precedentemente notificato alla Sig.ra Gheller.
Tale gravame veniva iscritto al n. 233/2009 del Registro Generale.
3. Va infine ricordato che pende attualmente un terzo ricorso, proposto cumulativamente da Ca’ Diedo Immobiliare (per le aree di cui quest’ultima risultava originariamente proprietaria) nonché dalle Sig.re Maria Luisa e Olga Maria Gheller, avente ad oggetto il medesimo decreto di esproprio e gli atti ad essi presupposti (n. 2230/2007 del Registro Generale), che dopo essere stato chiamato a questa stessa udienza, con ordinanza collegiale n. 664 del 2021 è stato rinviato all’udienza straordinaria fissata per il 16 novembre 2021.
4. Il Comune di Rossano Veneto, costituitosi in giudizio, ha resistito nel merito e formulato numerosi rilievi in rito, eccependo, tra l’altro, l’improcedibilità di entrambe le impugnazioni per sopravvenuta carenza di interesse, per non essere stati impugnati gli strumenti urbanistici successivamente approvati dall’Amministrazione comunale, tramite i quali sarebbero state confermate le prescrizioni di zona (consolidando l’asservimento delle aree all’opera pubblica ivi prevista), e per essere stata stipulata tra le parti, in data 3 novembre 2009, una convenzione transattiva, con la quale sarebbe stato definito l’intero contesto, oggetto della controversia.
L’Ente Civico ha, inoltre, dedotto l’inammissibilità dei gravami, per quanto attiene alla contestazione della stima dell’indennità di esproprio, sussistendo, in materia, la giurisdizione del giudice ordinario.
5. Chiamate all’udienza straordinaria, fissata per lo smaltimento dell’arretrato, del 13 aprile 2021, le cause venivano assegnate alla decisione.
6. In via preliminare deve essere disposta, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., la riunione dei due procedimenti, consideratane la chiara connessione oggettiva e parzialmente soggettiva.
7. Il Collegio ritiene fondati i rilievi in rito formulati dall’Amministrazione comunale, con conseguente declaratoria, in parte di improcedibilità e in parte di inammissibilità, di entrambi i gravami.
7.1 L’Amministrazione ha evidenziato che, sin dall’epoca di proposizione dei due ricorsi, si sono succedute ben nove varianti allo strumento urbanistico generale.
In particolare, con deliberazione consiliare n. 59 del 2019, il Comune ha approvato la Variante n. 9 al Piano degli Interventi, la quale ha espressamente confermato la destinazione delle aree di cui è causa ad ospitare il parcheggio posto al servizio della sede municipale.
Ebbene, come già osservato da questo Tribunale, i nuovi strumenti urbanistici divenuti inoppugnabili, anche nel caso in cui abbiano meramente confermato le previsioni contenute nei precedenti, “non possono considerarsi atti meramente confermativi perché approvati all'esito di complessi procedimenti che hanno richiesto una nuova attività istruttoria da parte delle Amministrazioni competenti e una rinnovata ponderazione degli interessi in gioco alla luce sia della nuova normativa regionale (L.R. n. 11 del 2004) sia delle modifiche socio-economiche del tessuto urbano” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 904 del 2020).
Deve essere quindi escluso qualsiasi nesso di giuridica continuità tra la strumentazione urbanistica oggetto del giudizio e le successive varianti al Piano degli Interventi (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 371 del 2014). Costituisce infatti ius receptum il principio, ormai pacifico in giurisprudenza, secondo cui uno strumento urbanistico, anche laddove riproduca i vincoli previsti dai precedenti atti di pianificazione, non può mai essere considerato (neppure in parte qua) un "atto meramente confermativo" poiché viene sempre assunto all'esito di una nuova e articolata istruttoria, volta a valutare una pluralità di elementi, così da dare corpo ad una rinnovazione unitaria delle complessive scelte urbanistiche. (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 512 del 2007).
Si deve quindi concludere che la mancata impugnazione degli atti di pianificazione nel frattempo intervenuti, frutto di autonome valutazioni, e per loro stessi idonei a definire la destinazione delle aree di proprietà dei ricorrenti, priva gli istanti di un interesse concreto e attuale a ottenere l'annullamento della pregressa strumentazione urbanistica, in quanto l'eventuale annullamento di essa non sarebbe idoneo a travolgere la disciplina impressa alle aree dalla strumentazione successivamente intervenuta (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 904 del 2020) e con essa l’avversata localizzazione del parcheggio ad uso pubblico.
Sotto il profilo esaminato, entrambe le impugnazioni vanno di conseguenza dichiarate improcedibili, nella parte in cui sono volte a conseguire l’annullamento della presupposta strumentazione urbanistica e, in ragione della sola illegittimità della prima, dei susseguenti atti della procedura espropriativa (rispetto ai quali non risultano dedotti vizi ad essi intrinseci), culminati nel decreto di esproprio.
7.2 Appare meritevole di positivo apprezzamento anche l’ulteriore rilievo dell’Amministrazione, che ritiene venuto meno l’interesse sottostante ad entrambe le impugnazioni, essendo le parti addivenute alla stipulazione di una convenzione transattiva, in data 3 novembre 2009, ai sensi dell’art. 6, L. R. n. 11 del 2004.
Tale convenzione ha infatti definito l’intero contesto oggetto della controversia in esame, mediante l’assegnazione alla società Ca’ Diedo di una cospicua cubatura da realizzare nella residua area di proprietà e la più favorevole individuazione delle opere di urbanizzazione da eseguire a scomputo degli oneri dovuti, a fronte dell’impegno, quanto alle parti ricorrenti, di rinunciare, per quanto qui interessa, “ai ricorsi pendenti avanti al T.A.R. Veneto avverso gli atti della procedura ablativa” (punto 2) e, quanto al Comune, di inserire nella strumentazione urbanistica la previsione del suddetto incremento della volumetria assentibile (doc. 21 dell’Amministrazione).
L’eccezione è stata invero contestata da entrambe ricorrenti che, richiamato il punto 10 della convenzione, nella parte in cui prevede che la modificazione della strumentazione urbanistica, nel senso previsto dall’accordo, avrebbe dovuto essere perfezionata “entro il termine di cinque anni dall’acquisizione al protocollo comunale del presente atto sottoscritto dalle parti private”, hanno osservato che le varianti al Piano degli Interventi, successivamente approvate, non hanno registrato alcun incremento delle cubature edificabili sull’area di proprietà.
Sostengono, in questa sede, che il termine quinquennale assegnato al Comune per adempiere all’obbligo assunto con la stipulazione della convenzione, ormai da tempo spirato, rivesta carattere essenziale, ed eccepiscono l’intervenuta risoluzione dell’accordo transattivo, il quale, privato di ogni effetto utile, non potrebbe neppure influenzare i contenziosi in essere, essendo venuto meno l’obbligo di rinunciarvi e non essendo comunque soddisfatto, benché per equivalente (mediante l’incremento della volumetria assentita), l’interesse ad essi sottostante.
Osserva tuttavia il Collegio che la prospettata qualificazione del suddetto termine, come essenziale, non può essere condivisa, specie quando, come nella specie, il medesimo termine, nell’economia dell’accordo, sia riferito ad un dato temporale inevitabilmente incerto, qual è, per comune esperienza, la durata dei procedimenti finalizzati all’approvazione degli strumenti urbanistici, sicché appare persino inverosimile ritenere che le parti abbiano inteso ancorare a tale dato temporale un automatismo risolutivo.
Questa conclusione è pienamente in linea con i canoni interpretativi dettati, in materia, dalla giurisprudenza civile, la quale evidenzia che “l'essenzialità del termine ad adempiere deve risultare o dalla volontà espressa delle parti o dalla natura del contratto”. Pertanto, “in caso di dubbio l'essenzialità del termine è da escludere, per la sua funzione eccezionale di privare il debitore della possibilità di adempiere fino al momento della domanda giudiziale di risoluzione (art. 1453 c.c.), o fino al momento in cui il creditore dichiara al debitore di avvalersi della clausola risolutiva espressa (art. 1456 c.c.)” (C. App. Milano, IV, n. 1937 del 2020; C. App. Ancona, I, n. 1417 del 2020).
Per le considerazioni che precedono, deve quindi essere negata la natura essenziale del termine, indicato dall’art. 10 della convenzione per l’approvazione degli strumenti urbanistici, ed esclusa, conseguentemente, l’intervenuta risoluzione dell’accordo transattivo, che, secondo la volontà inequivocabilmente manifestata dalle parti ha dunque comportato la definizione dell’intera controversia, vanificando l’interesse sotteso alla sua decisione, determinandone, quindi, l’improcedibilità.
7.3 Da ultimo, va giudicata inammissibile, per difetto di giurisdizione, la censura, comune ad entrambi i gravami, volta a contestare le modalità di determinazione dell’indennità di esproprio, dovendo in proposito essere richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo cui “qualsiasi domanda attinente alla determinazione […] della indennità di esproprio, quale che sia il vizio dedotto contro il provvedimento che la dispone, è appannaggio della giurisdizione del giudice ordinario, anche se concernente la scelta dei criteri in base ai quali liquidare l'indennità, se proposta dall'amministrazione per recuperare l'indennità indebitamente versata ad un privato, se connessa a quella risarcitoria da perdita del terreno, e financo se esercitata in sede di reclamo sulle determinazioni del commissario ad acta” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 8473 del 2020).
8. Per le considerazioni che precedono, entrambe le impugnazioni devono essere giudicate in parte improcedibili e in parte inammissibili, nei sensi sopra precisati.
Le spese di lite vanno compensate per l’intero, in considerazione della particolare complessità della vicenda esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe indicati, previa riunione dei medesimi, così provvede:
a) limitatamente alla comune domanda volta a contestare la determinazione dell’indennità di espropriazione, li dichiara inammissibili, non sussistendo in materia la giurisdizione del giudice amministrativo, fermo restando che la medesima domanda potrà essere riproposta, sussistendone i presupposti, dinanzi al giudice ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, cod. proc. amm.
b) li dichiara, per il resto, improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2021, tenutasi in videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:
Marco Rinaldi, Presidente
Nicola Bardino, Referendario, Estensore
Luca Emanuele Ricci, Referendario
