TAR Lombardia (MI), Sez. II, n. 2405, del 30 settembre 2014
Urbanistica.Rielaborazione complessiva del Piano territoriale di coordinamento provinciale

Può considerarsi rielaborazione complessiva del Piano territoriale di coordinamento provinciale quando fra la fase di adozione e quella di approvazione, siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione. Con riferimento ai piani urbanistici dei comuni, la giurisprudenza esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano quando in sede di approvazione vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 02405/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00260/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 260 del 2014, proposto da: 
IMMOBILIARE MARINA s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., e DARIA TREMOLADA, rappresentate e difese dall'avv. Francesco Basile, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Morgini, n. 2/A;

contro

PROVINCIA di MONZA E BRIANZA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luciano Fiori ed Elisabetta Baviera, con domicilio eletto presso la Segreteria di questo Tribunale in Milano, Via Corridoni, n. 39; 
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente p.t., non costituita;

nei confronti di

COMUNE di CAMPARADA, in persona del Sindaco p.t., non costituito;

per l'annullamento

della delibera di Consiglio Provinciale di Monza e Brianza in data 10 luglio 2013, n. 16, avente ad oggetto “approvazione Piano territoriale di coordinamento provinciale della Provincia di Monza e Brianza”;

della delibera di Consiglio Provinciale di Monza e Brianza in data 22 dicembre 2011, n. 31 avente ad oggetto l’adozione del piano territoriale di coordinamento provinciale della Provincia di Monza e Brianza;

della delibera della Giunta regionale della Lombardia n. IX/3398 del 9 maggio 2012 avente ad oggetto “verifica regionale ai sensi dell’art. 17 della l.r. 11/03/2005 n. 12 del piano territoriale di coordinamento adottato dalla Provincia di Monza e Brianza”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Monza e Brianza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2014 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Immobiliare Marina s.r.l. (d’ora innanzi anche “Immobiliare”) e la sig.ra Daria Tremolada sono proprietarie di aree situate sul territorio del Comune di Camparada, identificate al foglio 5, mapp. 17, 89, 90, 94 e 95 (proprietà Immobiliare) nonché, sempre al foglio 5, mapp. 78 (proprietà Tremolada).

2. Con il ricorso in esame, impugnano principalmente le delibere di Consiglio provinciale della Provincia di Monza e Brianza n. 31 del 22 dicembre 2011 e n. 16 del 10 luglio 2013 con le quali è stato, rispettivamente, adottato ed approvato, il piano territoriale di coordinamento provinciale.

3. Le ricorrenti lamentano che le loro aree sono state inserite dallo strumento di pianificazione provinciale all’interno della rete verde di ricomposizione paesaggistica, per la quale l’art. 31 delle norme di piano (NdP) vieta la realizzazione di nuove edificazioni e opere che comportino l’impermeabilizzazione del suolo.

4. Si è costituita in giudizio, per resistere al gravame, la Provincia di Monza e Brianza.

5. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti costituite hanno depositato memorie, insistendo nelle proprie conclusioni.

6. Tenutasi la pubblica udienza in data 3 luglio 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo, le ricorrenti sostengono che le rilevanti modifiche apportate al piano in sede di approvazione definitiva, rispetto al contenuto che esso aveva in sede di adozione, avrebbero reso necessaria la sua ripubblicazione. L’omessa ripubblicazione, oltre ad essere in contrasto con i principi elaborati in materia dalla giurisprudenza, sarebbe anche contraria all’art. 17, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, in quanto lesiva delle prerogative attribuite da tale norma ai comuni.

8. La censura è strettamente connessa a quella contenuta nel terzo motivo, nel quale la parte sostiene che le rilevanti modifiche introdotte avrebbero dovuto comportare la rinnovazione del procedimento di valutazione di impatto ambientale (VAS).

9. I motivi sono infondati per le ragioni di seguito esposte.

10. In base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, la rielaborazione complessiva di uno strumento di pianificazione territoriale, avvenuta in sede di approvazione definitiva dello stesso, comporta la necessità della sua ripubblicazione.

11. Va però osservato che può parlarsi di rielaborazione complessiva quando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione (cfr. fra le tante, TAR Toscana, sez. 17 novembre 2011, n.1736).

12. Con riferimento ai piani urbanistici dei comuni, la giurisprudenza esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano quando in sede di approvazione vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4 dicembre 2013, n. 5769; id. 30 luglio 2012, n. 4321; id. 27 dicembre 2011 n. 6865).

13. E’ ovvio che i principi appena illustrati devono essere adattati quando oggetto di sindacato giurisdizionale non sia lo strumento urbanistico del comune ma un PTCP della provincia.

14. La scala provinciale impone di considerare irrilevanti, ai fini della ripubblicazione, non solo le modifiche che riguardino singole aree o gruppi di aree ma anche tutte quelle modifiche, intervenute in sede di approvazione, che investano settori circoscritti del territorio provinciale.

15. Nel caso concreto le interessate riferiscono di modifiche, intervenute in sede di approvazione del PTCP della Provincia di Monza e della Brianza, che interessano alcune aree del territorio del Comune di Camparada o, comunque, porzioni circoscritte del territorio provinciale (cfr. docc. Nn. 5 e 6 delle ricorrenti).

16. Si tratta dunque di interventi che, in sé considerati, non incidono sull’impostazione complessiva del piano e che, quindi, in applicazione dei principi sopra illustrati, non impongono l’obbligo di ripubblicazione.

17. Si può peraltro aggiungere che le innovazioni sono il risultato delle controdeduzioni e del parere espresso sul PTCP adottato dalla Giunta Regionale, ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

18. In tali casi può trovare applicazione la norma dell’art. 13, comma 9, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 che, seppure dettata per il procedimento di approvazione del PGT, vale a dire lo strumento urbanistico generale comunale, può essere analogicamente applicata anche al PTCP, quale atto di pianificazione generale in ambito però sovra comunale.

19. La norma esclude la necessità di nuova pubblicazione in caso di approvazione di <<…controdeduzioni alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali e regionali…>>.

20. Le argomentazioni sin qui svolte valgono ovviamente anche per ciò che concerne la procedura VAS. Come rilevato dalla giurisprudenza, tale procedura costituisce non già un procedimento o sub-procedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell'espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima (cfr. fra le tante TAR Liguria, sez. I, 26 febbraio 2014, n, 359).

21. E’ dunque del tutto naturale che essa segua le sorti del procedimento urbanistico.

22. Va poi osservato che la decisone assunta dal Consiglio Provinciale di ampliare la superficie della rete verdi di ricomposizione paesaggistica non si pone ovviamente in contrasto con le valutazioni espresse in sede di VAS, posto che con essa viene ampliata e non compressa la tutela dei valori ambientali cui la stessa VAS è funzionale.

23. Né si può ritenere che l’iter seguito abbia in qualche modo leso le prerogative procedimentali dei comuni, giacché questi hanno comunque potuto far valere le loro ragioni attraverso la proposizione di osservazioni al PTCP adottato.

24. Per queste ragioni va ribadita l’infondatezza del motivo in esame.

25. Con il secondo motivo, le ricorrenti censurano la norma di salvaguardia contenuta nel citato art. 31 della NdP che, come detto, sancisce il divieto di realizzare nuove edificazioni sulle aree inserite nella rete verde di ricomposizione paesaggistica. Tale norma fa salve le contrastanti previsioni contenute negli strumenti urbanistici vigenti al momento di adozione del PTCP. La disposizione, a dire delle parti, sarebbe irrazionale e, soprattutto, contraria all’art. 17, comma 10, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, laddove fa riferimento al momento d’adozione del piano provinciale, posto che fino alla pubblicazione della delibera di approvazione, il PTCP è privo di qualsiasi efficacia.

26. Anche questa doglianza non può trovare condivisione per le ragioni di seguito esposte.

27. Il PTCP approvato dalla Provincia di Monza e Brianza, con riguardo alle aree di proprietà delle ricorrenti, ha introdotto una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dal piano di governo del territorio (PGT) del Comune di Camparada. Quest’ultimo le colloca invero in un ambito di trasformazione e, quindi, le classifica come aree in cui l’edificazione è ammessa.

28. Ciò premesso, va osservato che, ovviamente, le province non sono vincolate dai previgenti PGT approvati dai comuni; sicché è sempre ammessa la possibilità per i PTCP di introdurre una disciplina peggiorativa.

29. Va ancora osservato che, in linea generale, in base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, non sussiste ipotesi di affidamento qualificato in capo al proprietario della singola area che veda introdurre, da parte dello strumento di pianificazione sopravvenuto, prescrizioni meno favorevoli rispetto a quelle previgenti. Va difatti considerato affidamento generico quello alla non reformatio in peius della previgente disciplina (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 28 febbraio 2005, n. 719; id. 26 maggio 2003 n. 2827).

30. La giurisprudenza ha però rilevato che, in alcune ipotesi, tale qualificato affidamento sussiste.

Una di queste ipotesi ricorre proprio nel caso in cui il piano sopravvenuto, emanato da una regione o da un ente infraregionale, introduca disposizioni discordanti con gli strumenti urbanistici comunali vigenti (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. II; 24 luglio 1995, n. 986.

31. Tuttavia, anche in tali ipotesi non è necessaria l’introduzione di norme di salvaguardia, essendo invece sufficiente che l’ente sovracomunale assolva ad un onere motivazionale aggravato, indicando le puntuali ragioni che l’hanno indotto a disattendere le norme del piano urbanistico (cfr. ancora TAR Lombardia Milano sent. n. 986 del 1995 cit.).

32. Nel caso di specie risulta dagli atti che l’estensione delle aree da inserire nella rete verde di ricomposizione paesaggistica è stata dettata dalla necessità di recepire le indicazioni fornite dalla Giunta regionale in sede di espressione del parere di conformità sul PTCP, reso ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

33. Ritiene il Collegio che tale argomentazione costituisca di per sé ragione, oltre che congrua, sufficientemente dettagliata, tale quindi da soddisfare i requisiti sopra indicati.

34. Difatti, al di là di ogni disquisizione circa la vincolatività o meno delle prescrizioni impartite dalla Regione in sede di parere di conformità, va rilevato che la particolare natura degli interessi sottesi a tali prescrizioni (tutela dell’ambiente e del paesaggio), rende ragionevole ed opportuna la decisione di adeguarsi ad esso.

35. Ne consegue che la Provincia avrebbe potuto, sulla base di tale motivazione, introdurre una disciplina peggiorativa non mitigata da alcuna norma di salvaguardia.

36. Non può quindi essere censurata la disposizione di cui all’art. 31 delle NdP, giacché questa, come dimostrato, costituisce comunque una ulteriore forma di garanzia non strettamente dovuta che non si può considerare irrazionale ed arbitraria solo perché individua, quale momento rilevante ai fini della salvezza delle disposizioni previgenti, quello di adozione del PTCP.

37. Va per queste ragioni ribadita l’infondatezza del motivo.

38. Con il quarto motivo, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 18, comma 2, lett. a) e 77 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nonché degli artt. 134 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004., sostenendo che il PTCP non potrebbe individuare aree da inserire nella rete verde di ricomposizione che non siano già individuiate come meritevoli di particolare tutela dagli strumenti di pianificazione regionale. Non sarebbe altresì possibile introdurre prescrizioni vincolanti per i comuni quale quella contenuta nell’art. 31 delle NdP che, come visto, fa assoluto divieto di realizzare nuove edificazioni.

39. L’esatta comprensione del citato motivo di ricorso impone una ricostruzione, seppure per sommi capi, della complessa disciplina legislativa regionale sui PTCP e sul loro rapporto con la pianificazione comunale, in particolare con il Piano di Governo del Territorio (PGT), atto di pianificazione generale del Comune, ai sensi dell’art. 7 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

40. Il PTCP ha il contenuto di cui all’art. 15 della LR 12/2005 ed è approvato con le modalità procedimentali del successivo art. 17, il quale prevede – come già sopra evidenziato – l’intervento della Giunta Regionale ai fini della valutazione della conformità alla legge e della compatibilità con gli atti di programmazione regionale.

41. Quanto al contenuto, il PTCP ha in parte funzione di programmazione e indirizzo (art. 15, comma 2), e in parte efficacia vincolante e prevalente per i Comuni, che possono in tal caso apportare solo precisazioni e miglioramenti, dovendosi altrimenti conformare alla scelta provinciale (art. 15, comma 5).

42. L’art. 18 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, al comma secondo, stabilisce poi quali previsioni del PTCP hanno <<…efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT>>.

43. Si tratta, in particolare, delle previsioni sulla tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’art. 77 della medesima legge regionale (così il comma 2, lettera a dell’art. 18) e di quelle sulla individuazione degli ambiti di cui all’art. 15, comma 4, vale a dire gli ambiti <<destinati all’attività agricola di interesse strategico>> (così il comma 2, lettera c dell’art. 18).

44. L’art. 77 sopra menzionato attiene al coordinamento della pianificazione paesaggistica – di spettanza regionale – con gli altri strumenti di pianificazione, imponendo agli enti locali di adeguare i loro atti di piano agli obiettivi e alle misure generali di tutela dettati dal Piano Territoriale Regionale (PTR), quale piano paesaggistico ai sensi del precedente art. 76 e dell’art. 19 della medesima legge regionale.

45. Come si vede la normativa illustrata non impone una perfetta coincidenza fra PTR e strumenti di pianificazione approvati dagli enti infraregionali, essendo sufficiente che questi ultimi si adeguino agli obiettivi fissati dai primi.

46. Peraltro l’art. 77, primo comma, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 stabilisce che le province introducono, nei propri atti di pianificazione territoriale le ulteriori necessarie “...previsioni conformative di maggior definizione che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, risultino utili ad assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dal PTR”.

47. Quanto agli effetti di quest’ultimo ed ai rapporti del medesimo con gli altri atti di pianificazione, l’art. 20, comma 5, della succitata legge regionale, stabilisce che le previsioni di piano regionale di cui al precedente quarto comma (riguardanti, fra l’altro, l’individuazione delle zone di preservazione e salvaguardia ambientale), hanno immediata prevalenza su ogni altra difforme previsione contenuta nel PTCP ovvero nel PGT.

48. Dal combinato disposto di queste norme si evince che le province debbono sì adeguarsi alle prescrizioni vincolanti del PTR, ma anche che, per assecondarne gli obiettivi, possono integrare le previsioni in quest’ultimo contenute, anche individuando ulteriori aree da salvaguardare.

49. La Giunta Regionale, nella sua delibera del 9 maggio 2012 di approvazione del documento di verifica del PTCP di Monza e Brianza, ha provveduto all’individuazione delle previsioni del PTCP aventi efficacia prevalente ai sensi dell’art. 18, ponendo un forte accento sulla limitazione del consumo di suolo e concludendo nel senso dell’indicazione delle azioni, in capo alla Provincia, per il raggiungimento dell’obiettivo di contenimento del consumo di suolo.

50. Il PTCP appare - quindi - essersi orientato in senso conforme alle indicazioni regionali.

51. Anche questo motivo non può, pertanto, essere accolto.

52. In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso deve essere respinto.

53. La complessità delle questioni affrontate induce il Collegio a disporre la compensazione, fra le parti, delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Lorenzo Stevanato, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario, Estensore

Silvia Cattaneo, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 30/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)