Consiglio di Stato Sez. VII n. 6550 del 23 luglio 2025
Ambiente in genere.VIA e strumenti urbanistici
La valutazione d’impatto ambientale non può non tener conto della compatibilità del progetto presentato con gli strumenti urbanistici. La funzione tipica della VIA è quella di esprimere un giudizio sulla compatibilità di un progetto valutando il complessivo sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita, che non è dunque espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali, con la conseguenza della sottrazione di tali scelte al sindacato del Giudice amministrativo se non laddove ricorrano evidenti profili di illogicità, irragionevolezza o errore di fatto.
Pubblicato il 23/07/2025
N. 06550/2025REG.PROV.COLL.
N. 04575/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4575 del 2022, proposto da
Rsg S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giampaolo Di Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Rocca San Giovanni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rita Teresa Aruffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lanciano, via Renzetti, 29;
Associazione Nuovo Senso Civico, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 495/2021, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e del Comune di Rocca San Giovanni;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Pasquale Morelli su delega dell’avvocato Giampaolo di Marco, e Rita Aruffo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. In data 5 giugno 2014, la società RSG s.r.l. formulava alla S.M.I. s.r.l. offerta irrevocabile di acquisto condizionata con la quale proponeva di acquistare la proprietà degli immobili compresi nel Lotto 22 e 23, “…..liberi da trascrizioni pregiudizievoli, impegnandosi in corrispettivo, a sostenere tutti gli oneri connessi agli obblighi di ripristino ambientale….” a condizione che la Regione Abruzzo rilasciasse “…..idonea A.I.A. (autorizzazione integrata ambientale), definitiva ed inoppugnabile, ai sensi della legislazione vigente, per la chiusura ed il recupero ambientale della discarica di Rocca San Giovanni, con utilizzo dei volumi residui per lo smaltimento di manufatti contenete amianto legato in matrice cementizia o resinoide”.
Successivamente, su indicazione del Servizio Valutazioni Ambientali, la società RSG s.r.l. presentava istanza di provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale ai sensi dell’art. 27 bis D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 per la realizzazione di un progetto di chiusura e recupero ambientale della discarica in esame, con utilizzo dei volumi residui per lo smaltimento di materiali da costruzione contenenti amianto legato.
2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, la società RSG s.r.l. impugnava il giudizio n. 2963 del 18 ottobre 2018, prot. n. 2017331500 del 29.12.2017, emanato dal CCR-VIA nell’ambito della procedura di valutazione di impatto ambientale, di cui all’art. 27 bis del D. Lgs. n. 152/2006, mediante il quale è stato comunicato parere non favorevole in ordine al progetto di chiusura e recupero ambientale summenzionato, nonché tutti gli atti presupposti, connessi e successivi.
Con il primo motivo di ricorso, la società denuncia la violazione degli artt. 117, comma II, lettera s) e l’art. 118, comma I, Cost., nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta, atteso che il CCR-VIA e la Conferenza dei Servizi avevano fondato il parere non favorevole sulla L.R. n. 5/2018, oggetto di un giudizio di costituzionalità pendente innanzi alla Corte costituzionale per contrasto con l’art. 117, comma II, lettera s) Cost., in combinato disposto con l’art. 199, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 e con l’art. 118, comma I, Cost.
Inoltre, l’entrata in vigore della citata L.R. sarebbe successiva al deposito del progetto.
Con il secondo motivo, la società deduceva il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta per aver il CCR-VIA e la Conferenza dei Servizi, in quanto il parere non favorevole era stato espresso anche per il mancato superamento da parte della ricorrente delle indicazioni contenute nei precedenti giudizi espressi dal Comitato stesso.
Infine, con il terzo motivo, si assumeva il vizio di eccesso di potere per sviamento della funzione della procedura di VIA per irrilevanza delle previsioni del PRG, nonché violazione dei principi di irrilevanza della pianificazione urbanistica ex art. 208, comma 6, TUA. In realtà, secondo il ricorrente, alcuna disposizione stabiliva che la valutazione di impatto ambientale doveva riguardare anche la compatibilità del progetto presentato con gli strumenti urbanistici, considerato peraltro che il rilascio della autorizzazione integrata ambientale costituiva una variante ex lege degli strumenti urbanistici incompatibili con l’intervento autorizzato (art. 208, comma 6, del D.Lgs. n. 152/2006).
3. Con sentenza del 3 novembre 2021, n. 495, il Tar respingeva il ricorso.
In particolare, il Tribunale osservava come, in forza del principio del tempus regit actum, la legittimità del provvedimento amministrativo adottato al termine di un procedimento deve essere valutata con riguardo alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale e non al tempo della presentazione della domanda del privato. Ebbene, in data 18 ottobre 2018, era pienamente in vigore la L.R. 23 gennaio 2018, n. 5, entrata in vigore in data 1 febbraio 2018, sicché l’amministrazione era tenuta ad applicarla, ancorché la stessa fosse stata oggetto di impugnativa da parte del Governo innanzi al Giudice delle leggi. A tal riguardo, del resto, non poteva ipotizzarsi una sospensione del procedimento in attesa della pronuncia della Consulta, perché la sospensione costituisce un potere eccezionale e facoltativo, rimesso alla valutazione discrezionale della amministrazione procedente. In ogni caso, il Consiglio regionale con Delibera n. 110/8 del 2 luglio 2018 aveva approvato ai sensi dell’art. 199, comma 8, del D. Lgs. n. 152/2006 e dell’art. 11 della L.R. n. 45/2007, il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti proprio al fine di superare la prospettata incostituzionalità della scelta della Regione di adottare il Piano rifiuti mediante legge regionale anziché attraverso un provvedimento amministrativo. Peraltro, nonostante la sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità della L.R. n. 5/2018 ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 28/2019, il provvedimento gravato non risultava illegittimo proprio in ragione dell’approvazione della delibera consiliare esaminata, che prevedeva l’installazione delle discariche che smaltivano i rifiuti contenenti amianto a una distanza superiore ai 1500 ml rispetto ai luoghi con funzioni sensibili. Nel caso di specie, invece, il plesso scolastico di Treglio si poneva a circa 1200 ml dalla discarica, di talché il progetto della società non rispettava la distanza prevista dal nuovo Piano.
Rilevava poi che il provvedimento impugnato era plurimotivato. Di conseguenza trovava applicazione il principio secondo cui, nell’ipotesi di atto amministrativo plurimotivato, ovvero fondato su una pluralità di autonomi motivi, l’accertata fondatezza e legittimità di una delle ragioni poste a base dell’atto lesivo determina la carenza d’interesse a prendere in esame e a decidere il motivo ulteriore diretto a contestare le altre ragioni giustificatrici del provvedimento sfavorevole, essendo sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale.
Infine, riteneva che la VIA doveva considerare la compatibilità del progetto presentato con gli strumenti urbanistici, poiché la valutazione deve tener conto della coerenza dell’intervento con le indicazioni e prescrizioni contenute nei programmi e piani urbanistici in relazione a una verifica di impatto del progetto sul sistema paesaggio nel suo complesso.
4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la società RSG s.r.l., articolando due motivi di gravame.
Con il primo motivo ha dedotto “Errores in iudicando per omessa motivazione; eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza; violazione del principio di legittimo affidamento e di trasparenza dell’azione amministrativa; violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell’art. 1 comma 3 Legge Regionale n. 36/2010; ingiustizia manifesta; violazione del principio di imparzialità”.
L’odierna appellante lamenta l’erroneità della sentenza del Tar per aver omesso di motivare in ordine al contrasto del provvedimento gravato con le previsioni della L.R. n. 36/2010.
In particolare, con giudizio n. 2906 del 22 maggio 2018, il Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione d’Impatto Ambientale (CCR-VIA) - con preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241/1990 - riteneva l’istanza della RSG improcedibile ai sensi dell’art. 1, comma 3, L.R. n. 36/2010, nonché contraria al vigente PR.G. del Comune di Rocca San Giovanni. Ebbene, secondo l’odierno appellante, l’applicazione di tale disposizione normativa al caso di specie dovrebbe ritenersi irragionevole, posto che l’Autorità competente avrebbe dovuto sospendere il procedimento sin ab origine, a seguito della presentazione dell’istanza da parte della società ricorrente e riattivare il procedimento una volta approvato il piano di localizzazione. Di contro, l’amministrazione avrebbe acconsentito allo svolgimento del procedimento amministrativo.
Inoltre, il primo giudice non avrebbe considerato che l’organo esecutivo si sarebbe ingerito nelle scelte operate nel procedimento autorizzatorio. Difatti, in una comunicazione a firma del Sottosegretario alla Presidenza della Regione Abruzzo, con delega all’Ambiente e all’Ecologia, l’organo dell’esecutivo regionale disponeva che il Comitato CCR-VIA avrebbe dovuto adottare il provvedimento di rigetto del progetto in esame. Ebbene, siffatta comunicazione rappresenterebbe un’ingerenza dell’organo facente parte dell’Esecutivo Regionale sull’operato degli organi amministrativi competenti, in violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e separazione dei poteri.
Con il secondo motivo ha dedotto “Errores in iudicando per omessa motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà ed irragionevolezza; violazione del principio di legittimo affidamento e di proporzionalità; violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell’art. 208 comma 6 D. Lgs n. 152/2006; violazione del principio di proporzionalità; sviamento dalla causa tipica”.
L’odierna appellante denuncia l’erroneità della sentenza del Tar per non aver accertato l’illegittimità dell’azione amministrativa nella parte in cui la stessa rilevava la contrarietà dell’istanza della società ricorrente agli strumenti urbanistici vigenti per il Comune di Ortona.
Del resto, la valutazione di impatto ambientale costituisce una conseguenza diretta del recepimento della Direttiva 85/337/CEE del 27 giugno 1985, il cui obiettivo sarebbe quello di assicurare che i progetti suscettibili di avere un impatto rilevante sull’ambiente siano obbligatoriamente e preventivamente oggetto di una valutazione ambientale. Ebbene, alcuna disposizione stabilirebbe la compatibilità tra il progetto presentato e gli strumenti urbanistici, irrilevanti ai fini del rilascio della autorizzazione integrata ambientale, la quale ultima, se rilasciata, comporta una variante ex lege degli strumenti urbanistici incompatibili con l’intervento autorizzato. In tal senso, militerebbe poi l’art. 208, comma 6, D. Lgs. n. 152/2006.
Ancora, il provvedimento impugnato sarebbe contraddittorio laddove al punto n. 2 delle motivazioni addotte a giustificazione del rilascio del parere non favorevole riteneva che le controdeduzioni fornite dalla società RSG s.r.l. non risultavano esaustive e risolutive di problematiche ambientali eccepite nei giudizi del CCR-VIA n. 2906 del 25 maggio 2018 e n. 2914 del 12 giugno 2018. In realtà, nella Sezione VII della relazione istruttoria depositata in atti verrebbe chiarito che “la ditta ha risposto puntualmente alle criticità sollevate da Arta e dal Servizio Valutazioni Ambientali nell’ambito della CdS del 03.05.2018”.
Infine, l’iter procedurale non contemplerebbe l’acquisizione del consenso da parte del Comune interessato ai fini del rilascio dell’autorizzazione della localizzazione di un impianto, posto che l’impianto potrebbe essere localizzato in un’area in cui la pianificazione comunale ha destinato altro, senza con ciò realizzare un’invasione nella sfera di competenza urbanistica comunale.
5. Si sono costituiti in giudizio la Regione Abruzzo e il Comune di Rocca San Giovanni per chiedere il rigetto d
6. Le parti hanno presentato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.
6.1 In primo luogo, nella sua memoria, la Rsg s.r.l. precisava che l’istanza volta al rilascio dell’A.I.A. non avrebbe dovuto essere dichiarata improcedibile con giudizio n. 2906 del 22 maggio 2019 reso dal CCR-VIA. Del resto, l’art. 1, comma 2 e 3 della Legge Regione Abruzzo n. 36/2010 prescrive che i termini per il rilascio delle autorizzazioni si intendono sospesi nelle more dell’approvazione del piano di localizzazione die siti. Ebbene, l’amministrazione avrebbe dovuto applicare la sospensione del procedimento sin ab origine e riprendere il procedimento una volta approvato il piano di localizzazione. Inoltre, il primo giudice avrebbe altresì omesso di considerare l’ingerenza dell’organo esecutivo nelle scelte operate nel procedimento autorizzatorio, in disprezzo del principio di buon andamento, imparzialità e di separazione delle funzioni.
Ancora, l’azione della p.a. resistente sarebbe illegittima nella misura in cui rileva la contrarietà dell’istanza dell’odierna appellante agli strumenti urbanistici vigenti.
Le controdeduzioni della società rsg s.r.l. sarebbero infatti state risolutive delle problematiche ambientali sollevate nei giudizi CCR-VIA n. 2906 del 25 maggio 2018 e n. 2914 del 12 giugno 2018.
In ogni caso, nessuna disciplina imporrebbe la valutazione circa la compatibilità del progetto presentato con gli strumenti urbanistici comunali.
6.2 Con memoria, l’amministrazione comunale eccepiva l’inammissibilità e l’improcedibilità del ricorso in appello ex art. 101 comma 2 c.p.a.
Si rilevava cioè che la mancata riproposizione dei motivi assorbiti, con particolare riguardo agli argomenti sulle distanze previste dal PRGR, renderebbe inammissibili e/o improcedibili le domande non esaminate in primo grado.
Ancora e sempre in via preliminare, si eccepisce la “inammissibilità del ricorso per assenza di specifici motivi di impugnativa della sentenza; inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione delle ‘rationes decidendi’ dei provvedimenti impugnati”, atteso che l’appello non conterrebbe motivi specifici di contestazione.
Nel merito, il Comune contesta all’appellante di introdurre una variazione degli argomenti difensivi in violazione dell’art. 104 c.p.a., con peculiare riguardo al richiamo al preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241/1990.
In ogni caso, precisava che l’iniziativa della RGS non poteva essere accolta per varie criticità emerse in sede di istruttoria procedimentale.
Con riguardo alla presunta ingerenza dell’organo esecutivo, rilevava la pretestuosità della affermazione.
Infine, in relazione al secondo motivo di appello, il comune precisa che il CCR VIA avrebbe sempre rilevato come le controdeduzioni della società non fossero risolutive. Né potrebbero condividersi le censure concernenti il rapporto tra VIA e strumenti urbanistici.
6.3 Con memoria del 2 maggio 2025, la Regione assumeva che il preavviso di rigetto del 22 maggio 2018 non avrebbe avuto un’incidenza sul giudizio CCR VIA 2963 del 18 ottobre 2018. Inoltre, la comunicazione del Sottosegretario Mazzocco non avrebbe influito sul procedimento. In ogni caso, tale circostanza dovrebbe essere dedotta nelle sedi opportune e non nel giudizio in esame.
Infine, non vi sarebbero profili di contraddittorietà interna al provvedimento e, comunque, non sarebbe stata contestata specificatamente la motivazione della sentenza del primo giudice.
7. La RSG s.r.l., il Comune di Rocca San Giovanni e la Regione Abruzzo hanno depositato memorie di repliche, ribadendo le conclusioni già rassegnate nei precedenti scritti.
In particolare, la RSG s.r.l. precisa che l’appello proposto non difetta di specificità. Difatti, l’odierna appellante avrebbe esplicitato in maniera analitica e dettagliata i motivi di appello.
8. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa passava in decisione.
9. Preliminarmente, va evidenziato come i capi di sentenza non impugnati debbano considerarsi come passati in giudicato.
10. Sempre in via preliminare, destituita di fondamento è l’eccezione di inammissibilità per mancanza di specificità dei motivi di appello. In proposito, va ribadito che per quanto riguarda i motivi di appello, non è necessario che siano rubricati in modo puntuale, né espressi con formulazione giuridica assolutamente rigorosa, rilevando invece che gli stessi vengano esposti con specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile alla identificazione delle tesi sostenute a supporto della domanda finale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VII, 22/04/2024, n. 3604). Inoltre, nel caso di specie i due motivi di appello risultano rubricato e specificati nella loro consistenza.
11. I due motivi non sono tuttavia fondati.
12. Il primo giudice ha esaminato le doglianze della società ricorrente, ribadendo un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui "per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento", sicché "il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze" (cfr., ad es Consiglio di Stato sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114 e sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403, 13 settembre 2018, n. 5362, 3 settembre 2003, n. 437).
13. Nel caso di specie, la sentenza di prime cure ha respinto tutte le censure dedotte avverso i tre ordini di motivi di diniego opposti all’istanza, così riassunti: “1) le distanze stabilite nei criteri localizzativi di cui alla L.R. 5/2018 non risultano rispettate, in particolare la distanza dell’edificio scolastico sito nel Comune di Treglio è inferiore alla distanza minima di 2000 ml stabilita per i luoghi con funzioni sensibili di cui alla tabella 18.6-2 del P.R.G.R., classificato criterio escludente per impianti di smaltimento rifiuti (discariche per rifiuti non pericolosi - A2); 2) le controdeduzioni fornite non risultano esaustive e risolutive delle problematiche ambientali sollevate nei precedenti giudizi: n. 2906 del 2570572018 e n. 2914 del 12/06/2018. Inoltre dato atto che l’area in cui insiste l’attuale discarica risulta classificata quale area del PRG a “zona recupero detrattori ambientali”, nonché adiacente al SIC “Grotta delle farfalle” (SIC IT 712082), il CCR-VIA sollecita il servizio Gestioni Rifiuti della Regione Abruzzo a completare il procedimento relativo al “piano di chiusura” e di “gestione post operativa “della discarica non in esercizio”.
13,1 La censura di appello si limita ad introdurre due deduzioni diverse da quelle di prime cure, né tali da incidere su tale pluralità di distinti motivi.
14. Anche il secondo motivo di appello è infondato.
14.1 Come correttamente sostenuto dal primo giudice, la valutazione d’impatto ambientale non può non tener conto della compatibilità del progetto presentato con gli strumenti urbanistici. Sul punto va ribadito che la funzione tipica della VIA sia quella di esprimere un giudizio sulla compatibilità di un progetto valutando il complessivo sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita (Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 361; Id. 1 marzo 2019, n. 1423), che non è dunque espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali, con la conseguenza della sottrazione di tali scelte al sindacato del Giudice amministrativo se non laddove ricorrano evidenti profili di illogicità, irragionevolezza o errore di fatto.
14.2 Il giudizio di compatibilità ambientale è reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione e attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all'interesse dell’esecuzione dell'opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l'istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all'Amministrazione, anche perché la valutazione di impatto ambientale non è un mero atto tecnico di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico - amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio, in senso ampio, attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico - sociale) e privati (Cons. Stato Sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 575 e Sez. II, 6 aprile 2020, n. 2248).
14.3 Sotto il profilo sostanziale, altresì evidenziato che il contenuto del provvedimento oggetto di gravame non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato avendo la Regione reintrodotto in via amministrativa il medesimo criterio attraverso la Delibera del Consiglio Regionale n. 110/8 del 02.07.2018, peraltro non impugnata.
15. Sussistono giusti motivi, stante la complessità della vicenda ed il sopravvenuto giudizio di costituzionalità, per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:
Daniela Di Carlo, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello, Consigliere
Annamaria Fasano, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
