IL SISTEMA DELLE AGENZIE REGIONALI E PROVINCIALI AL SERVIZIO DEL PAESE
di
CORRADO CARRUBBA
di
CORRADO CARRUBBA
11^ CONFERENZA DELLE AGENZIE AMBIENTALI
ISPRA – ARPA - APPA
ROMA 1 – 2 APRILE 2009
IL SISTEMA DELLE AGENZIE REGIONALI E PROVINCIALI AL SERVIZIO DEL PAESE
Relazione di
CORRADO CARRUBBA, COMMISSARIO DI ARPA LAZIO
Questa conferenza si colloca temporalmente in un momento importante, dettato dal’agenda politica istituzionale non solo italiana ma oserei dire mondiale.
Ormai, infatti, il tema ambientale per usare una figura comunicativa, ha definitivamente bucato lo schermo, la sostenibilità dello sviluppo è al centro delle attenzioni e delle preoccupazioni di governi e autorità, dai mutamenti climatici alla sfida delle nuove energie
rinnovabili, dalla tutela della biodiversità alla gestione dell’acqua diritto e bene comune dell’umanità tutta, dal disegno di una economia moderna e responsabile alla definizione di trumenti normativi sovranazionali sempre più vincolanti ed efficaci.
Oggi i governi dei grandi Stati guida pongono ormai la sfida ambientale non solo al centro del loro agire ma addirittura come cornice complessiva di una nuova e ormai improcrastinabile rivoluzione verde dell’economia, non vi è giorno che i media non ci informino di appuntamenti ed iniziative che convergono verso questa governante mondiale
dei grandi temi ambientali. Avremo a breve il G8 ambiente proprio qui in Italia a Siracusa curato dal Ministro Stefania Prestigiacomo, e poi sempre ad aprile il Forum dei vertici dei 15 Paesi su clima e ambiente a Washington convocato giorni addietro dal presidente Obama che trarrà le sue, speriamo positive, conclusioni al G8 della Maddalena il prossimo luglio.
Se tutto ciò è vero, ebbene anche in Italia, nel nostro Paese, i temi di cui oggi noi ci occupiamo sono temi centrali, temi a cui occorre dare risposte certe, rapide all’altezza della sfida.
In questo senso, quindi, ritengo di strategica importanza la riforma e il potenziamento del sistema delle Agenzie ambientali, delle ARPA, APPA e dell’ISPRA; un’esperienza che ormai ha dietro di sè quindici anni di storia.
Ricordo infatti come l’istituzione nell’ordinamento italiano, ad opera della L. 61/94, dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente - ANPA (successivamente trasformata, con D.lgs. 300/1999, nell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i Servizi tecnici - APAT) e la prevista istituzione, con rinvio ai legislatori regionali, delle Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione dell’Ambiente - ARPA/APPA, hanno appresentato un momento significativo nel processo di affermazione e riconoscimento della protezione ambientale in Italia. Le politiche di protezione ambientale e di sostenibilità
ed i relativi processi di attuazione hanno da allora potuto trovare nel sistema delle Agenzie, scaturito dalla L. 61/94, il necessario e autonomo supporto tecnico-scientifico. Il mandato istituzionale affida alle Agenzie attività di controllo e monitoraggio ambientale, di raccolta, elaborazione e diffusione di dati e informazioni ambientali nonché, più in generale, di supporto tecnico a favore delle funzioni di governo e di amministrazione attiva
del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare, delle Regioni e degli altri soggetti istituzionali territoriali.
Oggi, le Agenzie regionali e delle Province autonome, presenti e attive su tutto il territorio nazionale, hanno acquisito esperienza, professionalità, conoscenza del territorio e delle problematiche ad esso connesse, oltre che consapevolezza del proprio ruolo istituzionale. orti della strumentazione e delle competenze acquisite e consolidate, anche in “eccellenza”, coerentemente con la più recente evoluzione comunitaria e internazionale delle logiche di protezione ambientale e delle strategie di sviluppo sostenibile.
Tutto ciò è avvenuto anche in virtù dello sviluppo e del progressivo consolidamento di una logica di “sistema” basata su rapporti cooperativi e di sussidiarietà tra Agenzie. A partire dal 1996, infatti, il Sistema ha trovato nel Consiglio Nazionale delle Agenzie, dalle stesse voluto e reso operativo sino al 2002 (da quando, con l'entrata in vigore dello statuto APAT,
ha preso avvio l'attività del Consiglio Federale), oltre che una sede di indirizzo tecnico, anche un’occasione di promozione e sviluppo di progetti e iniziative a favore del consolidamento del Sistema stesso: ricordo le esperienze dei “gemellaggi” tra le Agenzie che hanno contribuito al decollo ed all’avvio dell’operatività delle Agenzie neo-istituite, oppure i progetti che hanno dato avvio ai Centri Tematici Nazionali, , o ancora l’intervento su casi di interesse nazionale quali la presenza di diossine in Campania nella catena alimentare nell’ambito dell’emergenza rifiuti.
Ma in questi anni di consolidamento, si è anche assistito alla crescita della domanda di prestazioni da parte delle istituzioni e della società civile e altresì a trasformazioni importanti del contesto istituzionale, a partire dalla revisione del Titolo V della Costituzione
e dell’affermarsi del federalismo amministrativo. In tale scenario, sono emersi fabbisogni di
adattamento del mandato delle Agenzie ambientali, ma allo stesso tempo, anche i limiti che presenta il modello di funzionamento e di erogazione delle prestazioni pubbliche di controllo e protezione ambientale delle Agenzie.
Accanto alla primaria necessità di rendere le attività agenziali sempre più omogenee ed efficaci, sia sul piano della diffusione sul territorio nazionale, sia sul piano tecnico e dell’innovazione, sono emerse, da tempo, anche esigenze di riforma istituzionale, dovute al
crescente problema dello “scollamento” tra l’aumento della domanda di controllo e di prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie e la definizione del relativo mandato e del sistema
di finanziamento.
In questo contesto si inserisce l’istituzione del nuovo Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale – ISPRA, avvenuta recentemente in forza di un singolo articolo, l’articolo 28, del D.L. 112/08, convertito con modificazioni con L. 133/08 mediante l’accorpamento di APAT, ICRAM e INFS e la contemporanea soppressione di tali organismi,
non prevedendo né abrogazioni espresse della L. 61/94, né l’introduzione di norme legate ad aspetti di sistema, rispetto al ruolo ed ai rapporti tra l’Istituto e le ARPA/APPA.
Le Agenzie ritengono che la nascita di ISPRA debba essere intesa quale prima tappa di una riforma organica, finalizzata al rilancio del Sistema delle Agenzie per la protezione dell'ambiente, oltre che alla garanzia della sua funzionalità, efficienza ed economicità; una riforma che si era già affacciata in Parlamento nelle passata legislatura e sui cui molto si era investito e lavorato. Da questo lavoro, volendo, Governo e il Parlamento potrebbero ripartire.
Vogliamo quindi cogliere questo importante momento dinanzi ad una platea così qualificata ed autorevole per fornire un nostro contributo - ove per nostro intendo delle Agenzie ambientali regionali e provinciali e di ASSOARPA, l’associazione che ci riunisce -, contributo a una nuova fase di riflessione, che possa riproporre, oggi, alcuni essenziali temi di revisione e riforma per un miglioramento complessivo del funzionamento del sistema agenziale.
E ciò, anche in concomitanza con alcuni processi di produzione normativa che, con probabilità, saranno avviati a breve termine: tra di essi, il processo di elaborazione del Decreto Ministeriale previsto dal comma 3 dell’art. 28, L. 133/08 con cui, tra l’altro, saranno definiti gli organi, la sede e le modalità di costituzione e funzionamento di ISPRA, nonché il processo di modifica del D.lgs. 152/06 c.d. Testo Unico ambientale.
Peraltro, con riferimento particolare all’elaborazione del Decreto Ministeriale relativo ad ISPRA, viste le possibili e auspicabili implicazioni per il funzionamento del sistema agenziale, le Agenzie ritengo importante un coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome, per il tramite della Conferenza Stato/Regioni, coinvolgimento ad oggi non previsto nella procedura normativa.
In questo quadro e per queste finalità mi permetto di indicare a nome di tutti noi vertici delle Agenzie, sperando di non incorrere in errori o imprecisioni, le principali aspettative e proposte per una riforma organica delle attività delle agenzie stesse e del loro funzionamento, così come ad oggi sono state elaborate e sintetizzate in quattro punti che
vado ad esporre.
1. CONFERMA E RILANCIO DELLA MISSIONE ISTITUZIONALE DELLE AGENZIE AMBIENTALI, MEDIANTE L’ISTITUZIONE FORMALE DEL “SISTEMA NAZIONALE DELLE AGENZIE AMBIENTALI”
L’obiettivo di sancire anche formalmente l’esistenza di un vero e proprio “Sistema nazionale di Agenzie ambientali”, composto dall’ISPRA, quale polo nazionale e dalle ARPA/APPA, quali poli regionali e territoriali, appare, oggi, quale premessa indispensabile per una conferma e un rilancio della missione istituzionale delle ARPA/APPA, affermando formalmente una logica di sistema, pensata e implementata, naturalmente, nel rispetto delle prerogative delle Regioni, delle Province Autonome.
Crediamo sia utile al Paese dotare il modello istituzionale di una rete nazionale di soggetti
tecnici, che nella logica della cooperazione e della sinergia, assicurino omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico dell’ambiente, a supporto delle politiche di protezione ambientale e di sostenibilità.
In questa ottica e, a maggior ragione, considerando anche l’istituzione di ISPRA e i nuovi e complessivi ruoli ad essa demandati, pare essenziale una revisione complessiva della L. 61/1994 per favorire il rafforzamento dello sviluppo della missione agenziale e di un’efficiente ed efficace collaborazione tra le Agenzie delle varie Regioni del paese.
2. PRECISAZIONE DEL MANDATO ISTITUZIONALE DELLE ARPA/APPA:
a. Aggiornamento dei compiti delle Agenzie e definizione delle attività di natura obbligatoria
Riteniamo necessario migliorare e attualizzare la definizione dei compiti delle Agenzie, superando gli squilibri tra le diverse aree geografiche e addivenendo ad una comune definizione della natura giuridica (obbligatorietà/non obbligatorietà) delle attività; in particolare, appare necessario rendere il mandato delle Agenzie più coerente con il nuovo assetto delle competenze istituzionali, basato sul federalismo amministrativo, per una effettiva cooperazione e integrazione delle diverse funzioni (tecniche e decisionali) relative alla protezione ambientale ed allo sviluppo sostenibile.
Un aggiornamento dei compiti appare inoltre necessario rispetto all’evoluzione della domanda e del quadro normativo (v. per es. processi di VAS e di partecipazione dei cittadini), con la definizione omogenea su tutto il territorio nazionale delle tipologie di attività che devono essere obbligatoriamente richieste alle Agenzie da parte degli enti di amministrazione attiva o che le Agenzie devono obbligatoriamente svolgere.
Ancora oggi più che mai, è prioritario rafforzare le attività di controllo e monitoraggio ambientale quale presidio di legalità e sicurezza ambientale; le nostre Agenzia sono quotidianamente in prima linea, a fianco della Magistratura e delle Forze dell’ordine nel contrasto all’illegalità, ma anche alla criminalità ambientale.
Ma un efficace svolgimento e pianificazione dell’attività di controllo pubblico sulle pressioni ambientali e sui relativi impatti sull’ambiente, deve partire anche dal presupposto che il coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività di vigilanza sulle attività antropiche da cui originano le pressioni, successiva al rilascio delle autorizzazioni, è da considerarsi obbligatorio e non meramente facoltativo o a richiesta degli enti; Si ritiene fondamentale, inoltre, che la “normale” ed “istituzionale” attività di controllo (cioè quella non generata dagli esposti dei cittadini), sia strutturata definendo preventivamente le priorità, secondo piani e programmi condivisi con le Autorità competenti (normalmente le Province e i Comuni) e basati su valutazioni tecnico-scientifiche, che dovrebbe essere compito specifico
delle Agenzie ambientali sottoporre all’attenzione di tali Autorità.
Simili considerazioni riteniamo possano essere avanzate anche con riferimento alle attività di monitoraggio dello stato delle componenti ambientali. E’ noto che l’attività istituzionale di controllo pubblico dell’ambiente demandata alle ARPA/APPA non si esaurisce nelle funzioni ispettivo–sanzionatorie, che in attuazione del principio del command and control sono finalizzate alla verifica di conformità di un determinato impianto, o di una attività, ai paradigmi contenuti nelle norme o nei provvedimenti adottati dalle Autorità Amministrative.
E’ evidente come non possa esserci un’azione di controllo ambientale efficace senza la ricostruzione di un quadro di conoscenza complessiva da realizzarsi attraverso opportune azioni di monitoraggio ambientale e territoriale. Tuttavia, anche su questo fronte, le disposizioni normative vigenti non aiutano a consolidare un ruolo obbligatorio e certo per le Agenzie.
Per tutti questi motivi riteniamo indispensabile riaffermare, su scala nazionale, il ruolo obbligatorio che le Agenzie e l’ISPRA devono ricoprire con riferimento al monitoraggio delle varie matrici ambientali e delle modificazioni che esse subiscono.
b. Riconoscere il carattere di “ufficialità” agli elementi conoscitivi raccolti e organizzati dalle Agenzie
Noi riteniamo essenziale che agli elementi conoscitivi derivanti dalle attività agenziali di monitoraggio, di controllo e di produzione dell’informazione e della conoscenza, sia riconosciuto carattere ufficiale e di riferimento pubblico a garanzia di istituzioni e cittadini. Si auspica, in sostanza, il riconoscimento e il consolidamento del ruolo obbligatorio delle ARPA/APPA/ISPRA quali “produttrici di sistemi ufficiali di conoscenza” anche in relazione all’affermato principio che un più ampio accesso alle informazioni e una maggiore partecipazione del pubblico ai processi decisionali migliorano la qualità delle decisioni assunte dalle amministrazioni e ne rafforzano l'efficacia.
La presentazione oggi del V Rapporto sulla qualità dell’ambiente urbano è un ottimo esempio di cosa intendiamo per strumento di conoscenza ufficiale prodotto dal nostro sistema agenziale.
Le ARPA/APPA ritengono utile se non essenziale, infine, che venga per esse affermato un ruolo obbligatorio nei processi di accesso all’informazione ambientale attivati dal pubblico, nonché di diffusione della stessa informazione, e che all’interno dei processi partecipativi (vedasi la VAS e altri processi decisionali caratterizzati da informazione e partecipazione del pubblico) sia riconosciuto al sistema agenziale un ruolo di garanti/certificatori dei patrimoni conoscitivi sulla base dei quali vengono assunte le decisioni. E ciò, in posizione di terzietà, sia rispetto alle istituzioni decidenti, sia rispetto al pubblico.
c. Rafforzare il ruolo preventivo di valutazione tecnica/istruttoria nell’ambito di procedimenti autorizzativi
L’efficacia e l’efficienza dell’attività di controllo ambientale delle Agenzie è strettamente connessa ad coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni di attività antropiche, da cui derivano pressioni ambientali; anche per questa tipologia di attività, si rintracciano difformità all’interno della normativa settoriale nazionale e regionale e il coinvolgimento delle ARPA/APPA risulta talvolta legato a richieste meramente facoltative degli enti e spesso non definito in termini di espressione di pareri tecnici, ma di mera “collaborazione alle istruttorie”.
Per questo motivo, riteniamo necessaria una riflessione sulla qualificazione del coinvolgimento delle ARPA/APPA nelle fasi istruttorie afferenti a procedimenti amministrativi gestiti dalle Province, dai Comuni o eventualmente alle Regioni (dove non sono operanti sistemi di delega amministrativa), coinvolgimento che, a nostro avviso, dovrebbe essere qualificato come intervento obbligatorio;e ciò anche in ragione del fatto che l’obbligatorietà dell’intervento nell’attività istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni, consentirebbe alle Agenzie stesse di definire con maggiore certezza i propri
strumenti di pianificazione. L’auspicio della qualificazione dell’intervento delle Agenzie come intervento “obbligatorio” si accompagna alla preoccupazione delle Agenzie stesse circa l’applicazione dell’art. 30 della L. 133/2008 sulla semplificazione dei controlli amministrativi a carico delle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità, nel cui regolamento di attuazione si ritiene importante che siano evitate forme troppo spinte di deregolamentazione che potrebbero comprimere i livelli di protezione ambientale garantiti oggi dalle Agenzie.
d. Definire i Livelli essenziali di tutela ambientale (LETA)
Ancora oggi restano tra i problemi aperti sia la perdurante non uniformità ed omogeneità nelle strategie collegate all’azione tecnica di controllo e protezione ambientale delle Agenzie sul territorio nazionale, sia lo scollamento tra la crescita della domanda di controllo e prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie e la congruità del relativo sistema di finanziamento.
Anche in questa sede reputo doveroso quindi rilanciare l’idea, già da tempo sostenuta dalle Agenzie e da ASSOARPA, di definizione dei c.d. “livelli essenziali di tutela ambientale”
(LETA) che le Agenzie dovrebbero garantire. In linea con l’assetto delle competenze legislative nella materia ambientale nel quadro costituzionale in merito ai livelli essenziali di prestazioni pubbliche concernenti diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio e, infine, in analogia con quanto previsto per i Livelli essenziali di assistenza (LEA) del settore sanitario.
Lo Stato ben potrebbe fissare un livello minimo di qualità/intensità (inteso come standard operativo e funzionale) delle prestazioni a tutela dell’ambiente, demandando alle Regioni la facoltà di individuare ulteriori livelli di tutela, secondo principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza anche sul fronte finanziario.
L’introduzione e la definizione dei LETA, da adottarsi a livello statale con il concorso delle Regioni, consentirebbe di introdurre strumenti di garanzia di uniformità e omogeneità dell’azione delle Agenzie, di miglioramento della capacità di programmazione delle attività
e, più in generale, di controllo e di governo della spesa ambientale connessa al funzionamento di tali enti.
Peraltro, la definizione dei LETA dovrebbe tenere conto e rapportarsi al processo di definizione e aggiornamento dei LEA sanitari, prevedendone le necessarie integrazioni e sinergie. Già oggi, le ARPA/APPA giocano un ruolo importante nel contribuire alla garanzia dei LEA sanitari concernenti il rapporto ambiente-salute. E tale ruolo è stato sancito, in modo esplicito, anche dal DPCM 23/4/2008 con il quale si è provveduto all’aggiornamento
dei livelli. Tale atto ha previsto la necessaria integrazione tra strutture del Servizio sanitario e Agenzie ambientali per il raggiungimento dei LEA afferenti la prevenzione collettiva e la sanità pubblica.
3. REVISIONE COMPLESSIVA DELL’ASSETTO DELLE FONTI DI FINANZIAMENTO
Nel quadro più generale della spesa pubblica in campo ambientale sia nazionale che regionale, non posso esimermi poi dal richiamare come dal mondo delle Agenzie si ritenga
ormai improrogabile superare l’attuale assetto dei finanziamenti e delle risorse, incerto e non coerente con gli investimenti necessari per sostenere gli sviluppi di attività richiesti alle Agenzie. Per questo è da auspicarsi una revisione complessiva del sistema dei finanziamenti con l’obiettivo di garantire congruità delle risorse anche rispetto all’auspicata
introduzione dei LETA e al complessivo mandato istituzionale delle Agenzie. Si ritiene, pertanto, necessario l’avvio di una riflessione circa le modalità con cui perseguire, nel medio-lungo periodo, l’obiettivo del superamento del finanziamento di derivazione sanitaria anche attraverso l’introduzione nell’immediato di ulteriori fonti integrative di finanziamento.
Lo stato delle nostra riflessione ci porta a dire che ciò potrebbe avvenire attraverso: un’espressa garanzia nazionale di finanziamento minimo connesso ai costi standard dei LETA, la possibilità, a livello regionale, di integrare il finanziamento per i livelli aggiuntivi di
prestazioni eccedenti i LETA, l’integrazione delle fonti pubbliche di finanziamento, con le fonti “private” derivanti dall’applicazione del principio “chi inquina paga” e dall’internalizzazione dei costi ambientali attraverso un consolidamento del criterio dell’onerosità dei controlli e delle istruttorie, la riaffermazione del principio di compartecipazione alle entrate derivanti da tariffe per servizi pubblici ambientali e dal gettito di tributi (anche aventi finalità ambientali), l’ampliamento del metodo delle compartecipazioni al gettito di tributi con finalità ambientali (come nell’esempio positivo della compartecipazione al tributo per il conferimento in discarica di cui alla L. 549/95).
4. POTENZIAMENTO DEI RAPPORTI ALL’INTERNO DEL SISTEMA DELLE AGENZIE AMBIENTALI
E a conclusione e corollario di tutto questo, torniamo infine alla necessità della conferma e
del rilancio della missione delle Agenzie ambientali, mediante l’Istituzione formale del “Sistema nazionale delle Agenzie ambientali”, il rilancio e potenziamento dei rapporti e delle relazioni di Sistema, attraverso un riconoscimento e potenziamento del ruolo del Consiglio federale quale sede formale ed istituzionale di vero e proprio impulso,promozione e indirizzo dello sviluppo coordinato delle attività tecniche di protezionedell’ambiente di competenza delle ARPA/APPA.
In questa direzione appare, quindi, auspicabile, che nell’ambito del regolamento ministeriale, oltre alla composizione del Consiglio, vengano individuati altresì quegli atti che possano essere oggetto di proposte o di pareri preventivi da parte del Consiglio stesso
quali i programmi e i piani di attività di ISPRA per i contenuti di interesse e di necessario coinvolgimento delle Agenzie regionali e provinciali.
Appare, altresì, essenziale un rilancio e potenziamento del sistema di coordinamento e indirizzo tecnico delle attività agenziali e una revisione della suddivisione delle competenze
tra ISPRA/ARPA/APPA con affermazione di un principio di sussidiarietà all’interno del Sistema alla luce della crescente domanda di protezione ambientale manifestata da istituzioni e cittadini, dell’evoluzione della normativa comunitaria e nazionale in materia, dell’esigenza di una riflessione sul mandato delle ARPA/APPA alla luce dell’istituzione di ISPRA quale Istituto di ricerca e dell’ampliamento dei settori di intervento dovuto all’accorpamento di APAT, ICRAM e INFS.
E’ sempre più avvertita da tutti noi l'esigenza di un’efficace attività di indirizzo e coordinamento tecnico, funzione attualmente prevista in capo ad ISPRA come ad APAT delle attività conoscitive e di controllo pubblico ambientale, a supporto delle politiche di sostenibilità. Anche per assicurare omogeneità ed efficacia e per rispondere altresì alle aspettative di autorevolezza, certezza, omogeneità e semplificazione espresse, nei confronti dell’agire delle Agenzie, da parte degli enti istituzionali, della società civile e del mondo economico.
Tale rilancio, potrebbe essere altresì funzionale a rafforzare la legittimazione del Sistema agenziale quale interlocutore autorevole a supporto del Ministero dell’ambiente e delle regioni, per l’elaborazione e la proposta di normativa tecnica nel settore ambientale la cui incertezza, confusione e lacunosità sono ancora oggi uno dei maggiori problemi del Paese, ed il Sistema agenziale, attraverso ISPRA, potrebbe anche ricoprire un ruolo di fondamentale importanza per la rappresentanza scientifica degli interessi italiani in sede europea.
ISPRA – ARPA - APPA
ROMA 1 – 2 APRILE 2009
IL SISTEMA DELLE AGENZIE REGIONALI E PROVINCIALI AL SERVIZIO DEL PAESE
Relazione di
CORRADO CARRUBBA, COMMISSARIO DI ARPA LAZIO
Questa conferenza si colloca temporalmente in un momento importante, dettato dal’agenda politica istituzionale non solo italiana ma oserei dire mondiale.
Ormai, infatti, il tema ambientale per usare una figura comunicativa, ha definitivamente bucato lo schermo, la sostenibilità dello sviluppo è al centro delle attenzioni e delle preoccupazioni di governi e autorità, dai mutamenti climatici alla sfida delle nuove energie
rinnovabili, dalla tutela della biodiversità alla gestione dell’acqua diritto e bene comune dell’umanità tutta, dal disegno di una economia moderna e responsabile alla definizione di trumenti normativi sovranazionali sempre più vincolanti ed efficaci.
Oggi i governi dei grandi Stati guida pongono ormai la sfida ambientale non solo al centro del loro agire ma addirittura come cornice complessiva di una nuova e ormai improcrastinabile rivoluzione verde dell’economia, non vi è giorno che i media non ci informino di appuntamenti ed iniziative che convergono verso questa governante mondiale
dei grandi temi ambientali. Avremo a breve il G8 ambiente proprio qui in Italia a Siracusa curato dal Ministro Stefania Prestigiacomo, e poi sempre ad aprile il Forum dei vertici dei 15 Paesi su clima e ambiente a Washington convocato giorni addietro dal presidente Obama che trarrà le sue, speriamo positive, conclusioni al G8 della Maddalena il prossimo luglio.
Se tutto ciò è vero, ebbene anche in Italia, nel nostro Paese, i temi di cui oggi noi ci occupiamo sono temi centrali, temi a cui occorre dare risposte certe, rapide all’altezza della sfida.
In questo senso, quindi, ritengo di strategica importanza la riforma e il potenziamento del sistema delle Agenzie ambientali, delle ARPA, APPA e dell’ISPRA; un’esperienza che ormai ha dietro di sè quindici anni di storia.
Ricordo infatti come l’istituzione nell’ordinamento italiano, ad opera della L. 61/94, dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente - ANPA (successivamente trasformata, con D.lgs. 300/1999, nell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i Servizi tecnici - APAT) e la prevista istituzione, con rinvio ai legislatori regionali, delle Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione dell’Ambiente - ARPA/APPA, hanno appresentato un momento significativo nel processo di affermazione e riconoscimento della protezione ambientale in Italia. Le politiche di protezione ambientale e di sostenibilità
ed i relativi processi di attuazione hanno da allora potuto trovare nel sistema delle Agenzie, scaturito dalla L. 61/94, il necessario e autonomo supporto tecnico-scientifico. Il mandato istituzionale affida alle Agenzie attività di controllo e monitoraggio ambientale, di raccolta, elaborazione e diffusione di dati e informazioni ambientali nonché, più in generale, di supporto tecnico a favore delle funzioni di governo e di amministrazione attiva
del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare, delle Regioni e degli altri soggetti istituzionali territoriali.
Oggi, le Agenzie regionali e delle Province autonome, presenti e attive su tutto il territorio nazionale, hanno acquisito esperienza, professionalità, conoscenza del territorio e delle problematiche ad esso connesse, oltre che consapevolezza del proprio ruolo istituzionale. orti della strumentazione e delle competenze acquisite e consolidate, anche in “eccellenza”, coerentemente con la più recente evoluzione comunitaria e internazionale delle logiche di protezione ambientale e delle strategie di sviluppo sostenibile.
Tutto ciò è avvenuto anche in virtù dello sviluppo e del progressivo consolidamento di una logica di “sistema” basata su rapporti cooperativi e di sussidiarietà tra Agenzie. A partire dal 1996, infatti, il Sistema ha trovato nel Consiglio Nazionale delle Agenzie, dalle stesse voluto e reso operativo sino al 2002 (da quando, con l'entrata in vigore dello statuto APAT,
ha preso avvio l'attività del Consiglio Federale), oltre che una sede di indirizzo tecnico, anche un’occasione di promozione e sviluppo di progetti e iniziative a favore del consolidamento del Sistema stesso: ricordo le esperienze dei “gemellaggi” tra le Agenzie che hanno contribuito al decollo ed all’avvio dell’operatività delle Agenzie neo-istituite, oppure i progetti che hanno dato avvio ai Centri Tematici Nazionali, , o ancora l’intervento su casi di interesse nazionale quali la presenza di diossine in Campania nella catena alimentare nell’ambito dell’emergenza rifiuti.
Ma in questi anni di consolidamento, si è anche assistito alla crescita della domanda di prestazioni da parte delle istituzioni e della società civile e altresì a trasformazioni importanti del contesto istituzionale, a partire dalla revisione del Titolo V della Costituzione
e dell’affermarsi del federalismo amministrativo. In tale scenario, sono emersi fabbisogni di
adattamento del mandato delle Agenzie ambientali, ma allo stesso tempo, anche i limiti che presenta il modello di funzionamento e di erogazione delle prestazioni pubbliche di controllo e protezione ambientale delle Agenzie.
Accanto alla primaria necessità di rendere le attività agenziali sempre più omogenee ed efficaci, sia sul piano della diffusione sul territorio nazionale, sia sul piano tecnico e dell’innovazione, sono emerse, da tempo, anche esigenze di riforma istituzionale, dovute al
crescente problema dello “scollamento” tra l’aumento della domanda di controllo e di prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie e la definizione del relativo mandato e del sistema
di finanziamento.
In questo contesto si inserisce l’istituzione del nuovo Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale – ISPRA, avvenuta recentemente in forza di un singolo articolo, l’articolo 28, del D.L. 112/08, convertito con modificazioni con L. 133/08 mediante l’accorpamento di APAT, ICRAM e INFS e la contemporanea soppressione di tali organismi,
non prevedendo né abrogazioni espresse della L. 61/94, né l’introduzione di norme legate ad aspetti di sistema, rispetto al ruolo ed ai rapporti tra l’Istituto e le ARPA/APPA.
Le Agenzie ritengono che la nascita di ISPRA debba essere intesa quale prima tappa di una riforma organica, finalizzata al rilancio del Sistema delle Agenzie per la protezione dell'ambiente, oltre che alla garanzia della sua funzionalità, efficienza ed economicità; una riforma che si era già affacciata in Parlamento nelle passata legislatura e sui cui molto si era investito e lavorato. Da questo lavoro, volendo, Governo e il Parlamento potrebbero ripartire.
Vogliamo quindi cogliere questo importante momento dinanzi ad una platea così qualificata ed autorevole per fornire un nostro contributo - ove per nostro intendo delle Agenzie ambientali regionali e provinciali e di ASSOARPA, l’associazione che ci riunisce -, contributo a una nuova fase di riflessione, che possa riproporre, oggi, alcuni essenziali temi di revisione e riforma per un miglioramento complessivo del funzionamento del sistema agenziale.
E ciò, anche in concomitanza con alcuni processi di produzione normativa che, con probabilità, saranno avviati a breve termine: tra di essi, il processo di elaborazione del Decreto Ministeriale previsto dal comma 3 dell’art. 28, L. 133/08 con cui, tra l’altro, saranno definiti gli organi, la sede e le modalità di costituzione e funzionamento di ISPRA, nonché il processo di modifica del D.lgs. 152/06 c.d. Testo Unico ambientale.
Peraltro, con riferimento particolare all’elaborazione del Decreto Ministeriale relativo ad ISPRA, viste le possibili e auspicabili implicazioni per il funzionamento del sistema agenziale, le Agenzie ritengo importante un coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome, per il tramite della Conferenza Stato/Regioni, coinvolgimento ad oggi non previsto nella procedura normativa.
In questo quadro e per queste finalità mi permetto di indicare a nome di tutti noi vertici delle Agenzie, sperando di non incorrere in errori o imprecisioni, le principali aspettative e proposte per una riforma organica delle attività delle agenzie stesse e del loro funzionamento, così come ad oggi sono state elaborate e sintetizzate in quattro punti che
vado ad esporre.
1. CONFERMA E RILANCIO DELLA MISSIONE ISTITUZIONALE DELLE AGENZIE AMBIENTALI, MEDIANTE L’ISTITUZIONE FORMALE DEL “SISTEMA NAZIONALE DELLE AGENZIE AMBIENTALI”
L’obiettivo di sancire anche formalmente l’esistenza di un vero e proprio “Sistema nazionale di Agenzie ambientali”, composto dall’ISPRA, quale polo nazionale e dalle ARPA/APPA, quali poli regionali e territoriali, appare, oggi, quale premessa indispensabile per una conferma e un rilancio della missione istituzionale delle ARPA/APPA, affermando formalmente una logica di sistema, pensata e implementata, naturalmente, nel rispetto delle prerogative delle Regioni, delle Province Autonome.
Crediamo sia utile al Paese dotare il modello istituzionale di una rete nazionale di soggetti
tecnici, che nella logica della cooperazione e della sinergia, assicurino omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico dell’ambiente, a supporto delle politiche di protezione ambientale e di sostenibilità.
In questa ottica e, a maggior ragione, considerando anche l’istituzione di ISPRA e i nuovi e complessivi ruoli ad essa demandati, pare essenziale una revisione complessiva della L. 61/1994 per favorire il rafforzamento dello sviluppo della missione agenziale e di un’efficiente ed efficace collaborazione tra le Agenzie delle varie Regioni del paese.
2. PRECISAZIONE DEL MANDATO ISTITUZIONALE DELLE ARPA/APPA:
a. Aggiornamento dei compiti delle Agenzie e definizione delle attività di natura obbligatoria
Riteniamo necessario migliorare e attualizzare la definizione dei compiti delle Agenzie, superando gli squilibri tra le diverse aree geografiche e addivenendo ad una comune definizione della natura giuridica (obbligatorietà/non obbligatorietà) delle attività; in particolare, appare necessario rendere il mandato delle Agenzie più coerente con il nuovo assetto delle competenze istituzionali, basato sul federalismo amministrativo, per una effettiva cooperazione e integrazione delle diverse funzioni (tecniche e decisionali) relative alla protezione ambientale ed allo sviluppo sostenibile.
Un aggiornamento dei compiti appare inoltre necessario rispetto all’evoluzione della domanda e del quadro normativo (v. per es. processi di VAS e di partecipazione dei cittadini), con la definizione omogenea su tutto il territorio nazionale delle tipologie di attività che devono essere obbligatoriamente richieste alle Agenzie da parte degli enti di amministrazione attiva o che le Agenzie devono obbligatoriamente svolgere.
Ancora oggi più che mai, è prioritario rafforzare le attività di controllo e monitoraggio ambientale quale presidio di legalità e sicurezza ambientale; le nostre Agenzia sono quotidianamente in prima linea, a fianco della Magistratura e delle Forze dell’ordine nel contrasto all’illegalità, ma anche alla criminalità ambientale.
Ma un efficace svolgimento e pianificazione dell’attività di controllo pubblico sulle pressioni ambientali e sui relativi impatti sull’ambiente, deve partire anche dal presupposto che il coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività di vigilanza sulle attività antropiche da cui originano le pressioni, successiva al rilascio delle autorizzazioni, è da considerarsi obbligatorio e non meramente facoltativo o a richiesta degli enti; Si ritiene fondamentale, inoltre, che la “normale” ed “istituzionale” attività di controllo (cioè quella non generata dagli esposti dei cittadini), sia strutturata definendo preventivamente le priorità, secondo piani e programmi condivisi con le Autorità competenti (normalmente le Province e i Comuni) e basati su valutazioni tecnico-scientifiche, che dovrebbe essere compito specifico
delle Agenzie ambientali sottoporre all’attenzione di tali Autorità.
Simili considerazioni riteniamo possano essere avanzate anche con riferimento alle attività di monitoraggio dello stato delle componenti ambientali. E’ noto che l’attività istituzionale di controllo pubblico dell’ambiente demandata alle ARPA/APPA non si esaurisce nelle funzioni ispettivo–sanzionatorie, che in attuazione del principio del command and control sono finalizzate alla verifica di conformità di un determinato impianto, o di una attività, ai paradigmi contenuti nelle norme o nei provvedimenti adottati dalle Autorità Amministrative.
E’ evidente come non possa esserci un’azione di controllo ambientale efficace senza la ricostruzione di un quadro di conoscenza complessiva da realizzarsi attraverso opportune azioni di monitoraggio ambientale e territoriale. Tuttavia, anche su questo fronte, le disposizioni normative vigenti non aiutano a consolidare un ruolo obbligatorio e certo per le Agenzie.
Per tutti questi motivi riteniamo indispensabile riaffermare, su scala nazionale, il ruolo obbligatorio che le Agenzie e l’ISPRA devono ricoprire con riferimento al monitoraggio delle varie matrici ambientali e delle modificazioni che esse subiscono.
b. Riconoscere il carattere di “ufficialità” agli elementi conoscitivi raccolti e organizzati dalle Agenzie
Noi riteniamo essenziale che agli elementi conoscitivi derivanti dalle attività agenziali di monitoraggio, di controllo e di produzione dell’informazione e della conoscenza, sia riconosciuto carattere ufficiale e di riferimento pubblico a garanzia di istituzioni e cittadini. Si auspica, in sostanza, il riconoscimento e il consolidamento del ruolo obbligatorio delle ARPA/APPA/ISPRA quali “produttrici di sistemi ufficiali di conoscenza” anche in relazione all’affermato principio che un più ampio accesso alle informazioni e una maggiore partecipazione del pubblico ai processi decisionali migliorano la qualità delle decisioni assunte dalle amministrazioni e ne rafforzano l'efficacia.
La presentazione oggi del V Rapporto sulla qualità dell’ambiente urbano è un ottimo esempio di cosa intendiamo per strumento di conoscenza ufficiale prodotto dal nostro sistema agenziale.
Le ARPA/APPA ritengono utile se non essenziale, infine, che venga per esse affermato un ruolo obbligatorio nei processi di accesso all’informazione ambientale attivati dal pubblico, nonché di diffusione della stessa informazione, e che all’interno dei processi partecipativi (vedasi la VAS e altri processi decisionali caratterizzati da informazione e partecipazione del pubblico) sia riconosciuto al sistema agenziale un ruolo di garanti/certificatori dei patrimoni conoscitivi sulla base dei quali vengono assunte le decisioni. E ciò, in posizione di terzietà, sia rispetto alle istituzioni decidenti, sia rispetto al pubblico.
c. Rafforzare il ruolo preventivo di valutazione tecnica/istruttoria nell’ambito di procedimenti autorizzativi
L’efficacia e l’efficienza dell’attività di controllo ambientale delle Agenzie è strettamente connessa ad coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni di attività antropiche, da cui derivano pressioni ambientali; anche per questa tipologia di attività, si rintracciano difformità all’interno della normativa settoriale nazionale e regionale e il coinvolgimento delle ARPA/APPA risulta talvolta legato a richieste meramente facoltative degli enti e spesso non definito in termini di espressione di pareri tecnici, ma di mera “collaborazione alle istruttorie”.
Per questo motivo, riteniamo necessaria una riflessione sulla qualificazione del coinvolgimento delle ARPA/APPA nelle fasi istruttorie afferenti a procedimenti amministrativi gestiti dalle Province, dai Comuni o eventualmente alle Regioni (dove non sono operanti sistemi di delega amministrativa), coinvolgimento che, a nostro avviso, dovrebbe essere qualificato come intervento obbligatorio;e ciò anche in ragione del fatto che l’obbligatorietà dell’intervento nell’attività istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni, consentirebbe alle Agenzie stesse di definire con maggiore certezza i propri
strumenti di pianificazione. L’auspicio della qualificazione dell’intervento delle Agenzie come intervento “obbligatorio” si accompagna alla preoccupazione delle Agenzie stesse circa l’applicazione dell’art. 30 della L. 133/2008 sulla semplificazione dei controlli amministrativi a carico delle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità, nel cui regolamento di attuazione si ritiene importante che siano evitate forme troppo spinte di deregolamentazione che potrebbero comprimere i livelli di protezione ambientale garantiti oggi dalle Agenzie.
d. Definire i Livelli essenziali di tutela ambientale (LETA)
Ancora oggi restano tra i problemi aperti sia la perdurante non uniformità ed omogeneità nelle strategie collegate all’azione tecnica di controllo e protezione ambientale delle Agenzie sul territorio nazionale, sia lo scollamento tra la crescita della domanda di controllo e prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie e la congruità del relativo sistema di finanziamento.
Anche in questa sede reputo doveroso quindi rilanciare l’idea, già da tempo sostenuta dalle Agenzie e da ASSOARPA, di definizione dei c.d. “livelli essenziali di tutela ambientale”
(LETA) che le Agenzie dovrebbero garantire. In linea con l’assetto delle competenze legislative nella materia ambientale nel quadro costituzionale in merito ai livelli essenziali di prestazioni pubbliche concernenti diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio e, infine, in analogia con quanto previsto per i Livelli essenziali di assistenza (LEA) del settore sanitario.
Lo Stato ben potrebbe fissare un livello minimo di qualità/intensità (inteso come standard operativo e funzionale) delle prestazioni a tutela dell’ambiente, demandando alle Regioni la facoltà di individuare ulteriori livelli di tutela, secondo principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza anche sul fronte finanziario.
L’introduzione e la definizione dei LETA, da adottarsi a livello statale con il concorso delle Regioni, consentirebbe di introdurre strumenti di garanzia di uniformità e omogeneità dell’azione delle Agenzie, di miglioramento della capacità di programmazione delle attività
e, più in generale, di controllo e di governo della spesa ambientale connessa al funzionamento di tali enti.
Peraltro, la definizione dei LETA dovrebbe tenere conto e rapportarsi al processo di definizione e aggiornamento dei LEA sanitari, prevedendone le necessarie integrazioni e sinergie. Già oggi, le ARPA/APPA giocano un ruolo importante nel contribuire alla garanzia dei LEA sanitari concernenti il rapporto ambiente-salute. E tale ruolo è stato sancito, in modo esplicito, anche dal DPCM 23/4/2008 con il quale si è provveduto all’aggiornamento
dei livelli. Tale atto ha previsto la necessaria integrazione tra strutture del Servizio sanitario e Agenzie ambientali per il raggiungimento dei LEA afferenti la prevenzione collettiva e la sanità pubblica.
3. REVISIONE COMPLESSIVA DELL’ASSETTO DELLE FONTI DI FINANZIAMENTO
Nel quadro più generale della spesa pubblica in campo ambientale sia nazionale che regionale, non posso esimermi poi dal richiamare come dal mondo delle Agenzie si ritenga
ormai improrogabile superare l’attuale assetto dei finanziamenti e delle risorse, incerto e non coerente con gli investimenti necessari per sostenere gli sviluppi di attività richiesti alle Agenzie. Per questo è da auspicarsi una revisione complessiva del sistema dei finanziamenti con l’obiettivo di garantire congruità delle risorse anche rispetto all’auspicata
introduzione dei LETA e al complessivo mandato istituzionale delle Agenzie. Si ritiene, pertanto, necessario l’avvio di una riflessione circa le modalità con cui perseguire, nel medio-lungo periodo, l’obiettivo del superamento del finanziamento di derivazione sanitaria anche attraverso l’introduzione nell’immediato di ulteriori fonti integrative di finanziamento.
Lo stato delle nostra riflessione ci porta a dire che ciò potrebbe avvenire attraverso: un’espressa garanzia nazionale di finanziamento minimo connesso ai costi standard dei LETA, la possibilità, a livello regionale, di integrare il finanziamento per i livelli aggiuntivi di
prestazioni eccedenti i LETA, l’integrazione delle fonti pubbliche di finanziamento, con le fonti “private” derivanti dall’applicazione del principio “chi inquina paga” e dall’internalizzazione dei costi ambientali attraverso un consolidamento del criterio dell’onerosità dei controlli e delle istruttorie, la riaffermazione del principio di compartecipazione alle entrate derivanti da tariffe per servizi pubblici ambientali e dal gettito di tributi (anche aventi finalità ambientali), l’ampliamento del metodo delle compartecipazioni al gettito di tributi con finalità ambientali (come nell’esempio positivo della compartecipazione al tributo per il conferimento in discarica di cui alla L. 549/95).
4. POTENZIAMENTO DEI RAPPORTI ALL’INTERNO DEL SISTEMA DELLE AGENZIE AMBIENTALI
E a conclusione e corollario di tutto questo, torniamo infine alla necessità della conferma e
del rilancio della missione delle Agenzie ambientali, mediante l’Istituzione formale del “Sistema nazionale delle Agenzie ambientali”, il rilancio e potenziamento dei rapporti e delle relazioni di Sistema, attraverso un riconoscimento e potenziamento del ruolo del Consiglio federale quale sede formale ed istituzionale di vero e proprio impulso,promozione e indirizzo dello sviluppo coordinato delle attività tecniche di protezionedell’ambiente di competenza delle ARPA/APPA.
In questa direzione appare, quindi, auspicabile, che nell’ambito del regolamento ministeriale, oltre alla composizione del Consiglio, vengano individuati altresì quegli atti che possano essere oggetto di proposte o di pareri preventivi da parte del Consiglio stesso
quali i programmi e i piani di attività di ISPRA per i contenuti di interesse e di necessario coinvolgimento delle Agenzie regionali e provinciali.
Appare, altresì, essenziale un rilancio e potenziamento del sistema di coordinamento e indirizzo tecnico delle attività agenziali e una revisione della suddivisione delle competenze
tra ISPRA/ARPA/APPA con affermazione di un principio di sussidiarietà all’interno del Sistema alla luce della crescente domanda di protezione ambientale manifestata da istituzioni e cittadini, dell’evoluzione della normativa comunitaria e nazionale in materia, dell’esigenza di una riflessione sul mandato delle ARPA/APPA alla luce dell’istituzione di ISPRA quale Istituto di ricerca e dell’ampliamento dei settori di intervento dovuto all’accorpamento di APAT, ICRAM e INFS.
E’ sempre più avvertita da tutti noi l'esigenza di un’efficace attività di indirizzo e coordinamento tecnico, funzione attualmente prevista in capo ad ISPRA come ad APAT delle attività conoscitive e di controllo pubblico ambientale, a supporto delle politiche di sostenibilità. Anche per assicurare omogeneità ed efficacia e per rispondere altresì alle aspettative di autorevolezza, certezza, omogeneità e semplificazione espresse, nei confronti dell’agire delle Agenzie, da parte degli enti istituzionali, della società civile e del mondo economico.
Tale rilancio, potrebbe essere altresì funzionale a rafforzare la legittimazione del Sistema agenziale quale interlocutore autorevole a supporto del Ministero dell’ambiente e delle regioni, per l’elaborazione e la proposta di normativa tecnica nel settore ambientale la cui incertezza, confusione e lacunosità sono ancora oggi uno dei maggiori problemi del Paese, ed il Sistema agenziale, attraverso ISPRA, potrebbe anche ricoprire un ruolo di fondamentale importanza per la rappresentanza scientifica degli interessi italiani in sede europea.
