La via italiana all’economia circolare
di Massimo MEDUGNO
Come non leggere con interesse l’articolo di Gianfranco Amendola “L’allegra economia circolare all’italiana”.
Molti noi, studenti di giurisprudenza, si sono trovati in mano il suo “In nome del popolo inquinato”, testo fondamentale per chiunque volesse cimentarsi sui temi del c. d. “diritto ambientale”.
Con questo animo (ed anche con un sentimento di riconoscenza), leggendo e rileggendo l’articolo di cui sopra, mi sono fatto alcune annotazioni, che di seguito cerco di riportare in maniera ordinata.
1. Tutto comincia con il DPR n. 915/82 e la storia dei rifiuti da allora in poi (36 anni fa), nella ricostruzione fatta, sempre avere un’unico scopo, quello di “sottrarre rifiuti alla relativa regolamentazione”. Ma è davvero questa la storia dell’Italia in materia di rifiuti ? A me non sembra. Non lo è in termini di risultati. Il riciclo in Italia è il motore fondamentale dell’economia circolare. Secondo Eurostat, l’Italia è il paese europeo con la più alta percentuale di riciclo sulla totalità dei rifiuti con il 76,9% (riempimenti esclusi) (“Economia circolare in Italia” a cura di D. Bianchi, Edizioni Ambiente, p. 22). Non lo è neanche in termini di norme. La stagione dei residui e dei materiali quotati si chiude con il Dlgs n. 22/97 (c.d. Decreto Ronchi) in attuazione del quale viene emanato il DM. 5.2.1998 che istituisce le MPS, materie prime secondarie (citate nell’art. 3 della Direttiva Comunitaria n. 156/91) che, con alcune modifiche (ad esempio quella del 2006, richiesta dalla stessa Commissione Europea), è ancora vigente ed è una sorta di pionieristico sistema di EOW.
2. A livello italiano nel 2002, è vero, si elabora una interpretazione autentica sulla nozione di rifiuto. Nel 2007 però la Commissione adotta una Comunicazione interpretativa sui rifiuti e sui sottoprodotti (datata 21.12.2007) dopo diverse sentenze della Corte di Giustizia su scarti petroliferi, ceneri e fanghi. Sbagliava l’Italia a interpretare le norme comunitarie nel 2002, ma la Commissione, qualche anno dopo, comincia a correggere il tiro. Con la Direttiva 98/2008 il sottoprodotto, elaborazione della giurisprudenza, entra ufficialmente nelle norme comunitarie, insieme all’EOW. La recente Direttiva n. 851/2018 in materia di rifiuti (che dovremo recepire) continua a contemplare sia il sottoprodotto (che altro non è che una interpretazione della nozione di rifiuto) sia l’EOW (End of Waste, fine del rifiuto), molto somigliante alle MPS.
3. Lo stato “confusionale” della normativa ambientale, non riguarda purtroppo solo la normativa ambientale. La pessima qualità delle norme è un problema generalizzato. In questo contesto la magistratura è chiamata ad un duro compito di interpretazione, ma non sarebbe male che, anche nel diritto ambientale, fosse istituito l’istituto dell’interpello. Anche per evitare alla magistratura di dover chiarire se un binario per qualificarsi EOW debba essere cesoiato secondo le specifiche CECA, più o meno espressamente richiamate (si veda C.Cassazione, sez III, n, 47712 del 14.6.2018 depositata il 19/10/2018). In casi come questi viene effettivamente il dubbio se la Corte di Cassazione, oltre che amministrare la giustizia, stia svolgendo un ruolo più propriamente amministrativo.
4. In nome dell’economia circolare ci si preparerebbe a spazzare via norme in preda ad una ansia di liberalizzazione, eliminando gli ostacoli frapposti dalla “retrograda magistratura”. Lo stesso articolo, nel raccontare lo stato confusionale del diritto ambientale, ci indica come anche ciò faciliti le “tesi liberalizzatorie” usando eccezioni e subeccezioni sparse nei testi e negli allegati sempre più ridondanti. Ma ammesso che sia questa l’intenzione, se semplificassimo il quadro normativo non “spazzeremmo” anche un po’ di eccezioni e subeccezioni e ciò renderebbe - di per sé - il quadro normativo “meno confuso”? O no?
In realtà se andiamo a vedere il dibattito di questo momento, esso è incentrato sulle norme di attuazione sull’EOW. Quindi, non “meno” norme, ma “altre” norme. Il tema fondamentale non è più tanto la norma primaria, ma l’attuazione della stessa, quella secondaria che manca o, spesso, viene aggiornata con fatica.
5. L’articolo poi tratta della questione dei codici a specchio e sostiene che la classificazione dei rifiuti deve essere improntata al principio di precauzione. Discussione appassionante il cui esito condizionerà a fondo l’attuazione del pacchetto sull’economia circolare. Per ora l’Avvocato Generale Sanchez – Bordona nelle sue conclusioni scrive: “78. Per classificare un rifiuto con una voce MH non è neppure sufficiente addurre un semplice dubbio sulla sua pericolosità, invocando il principio di precauzione. Se lo fosse, tutti i codici specchio condurrebbero alla classificazione del rifiuto come pericoloso. Siffatta classificazione richiede invece, insisto, un’analisi individuale della composizione del rifiuto e la successiva verifica dell’eventuale pericolosità delle sostanze che lo compongono. La procedura di cui alla direttiva 2008/98 e alla decisione 2000/532 impone condizioni analoghe a quelle cui alla Corte subordina la possibilità di invocare il principio di precauzione. 79. Concordo con il governo italiano sul fatto che il produttore o detentore del rifiuto non ha l’obbligo di sottoporlo ad analisi esaustive al fine di individuare tutte le sostanze pericolose, ai sensi del regolamento n. 1272/2008, eventualmente presenti nello stesso e tutti i possibili indizi di pericolosità che esso può comportare, in applicazione dell’allegato III della direttiva 2008/98. Tale opinione è condivisa dal giudice del rinvio, il quale ritiene che sia necessaria non una ricerca indiscriminata di tutte le sostanze che i rifiuti potrebbero astrattamente contenere, ma un’adeguata caratterizzazione degli stessi basata prima sull’accertamento della loro esatta composizione e, successivamente, sulla verifica della pericolosità delle sostanze così individuate.”
6. Infine, per non far scomparire i rifiuti (quelli veri, ovviamente, non i sottoprodotti o gli EOW) occorre avere una politica industriale che ci porti a realizzare gli impianti necessari. Anche qui le norme comunitarie ci danno alcune indicazioni in termini di autosufficienza e prossimità. L’incenerimento non può essere sbandierato come la soluzione per la gestione delle problematiche sulla gestione dei rifiuti, ma dev’essere funzionale al riciclo e all’economia circolare. Il blocco della Cina ai rifiuti esportati dall’Europa ci pone il tema di rivedere le nostre politiche in materia a livello nazionale e europeo, in quanto sta evidenziando ancora di più le nostre carenze impiantistiche. Eppure, molti impianti industriali di riciclo sono fermi perché le autorizzazioni non arrivano. Il fatto è che l’economia circolare tende a diventare “ecologia dello spirito”, esercizio utile per articoli e convegni, ma meno rilevante quando si tratta di prendere decisioni sul territorio. E ciò non aiuta a proseguire su una via italiana all’economia circolare e a migliorare i dati soprariportati.
