TAR Campania (NA), Sez. IV, n. 470, del 22 gennaio 2014
Ambiente in genere.Legittimità riperimetrazione comparti estrattivi con esclusione delle zone ad alto rischio idrogeologico

E’ legittima la D.G.R. n.492/2009 con la quale è stata approvata la perimetrazione conclusiva dei comparti estrattivi in provincia di Napoli, con esclusione di quelli comprendenti aree boschive e con ulteriore esclusione dell’assentibilità di nuove autorizzazioni in zona ad alto rischio idrogeologico, classificate come R3 ed R4. L’articolo 9 delle norme di attuazione allegate al PRAE indica solo il fabbisogno regionale stimato per provincia per ciascun litotipo e dispone per la procedura di aggiornamento di tale fabbisogno, ma non vincola l’amministrazione ad alcuna compensazione di aree, tantomeno in sede di delimitazione dei comparti estrattivi. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00420/2014 REG.PROV.COLL.

N. 03391/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3391 del 2009, proposto da: 
Edilcalcestruzzi S.r.l., in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Corrado Diaco in Napoli, via dei Mille N.40;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della GR, rappresentato e difeso dall'avv. Michele Cioffi, con cui elett.te dom. in Napoli, via S.Lucia,81-C/0 Avvoc.Regionale; 
Comune di Casamarciano in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Biamonte, presso cui elett.te dom. in Napoli, via Duomo,348; 
Provincia di Napoli, in persona del Presidente p.t. della GP- n.c.

per l'annullamento

della delibera regionale n. 492 del 20.03.2009 di modifica perimetrazioni dei comparti estrattivi nel territorio della Provincia di Napoli;

della relazione della GR allegata alla delibera predetta;

di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di Casamarciano ;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2013 il Cons. Anna Pappalardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe la società Edilcalcestruzzi assumendo di essere titolare di esercizio di cava autorizzato ai sensi dell’ar.t 36 LR Campania 54/1985 in località Olivella del Comune di Casamarciano, cava individuata nel PRAE come area di riserva, espone che la Giunta Regionale della Campania con delibera n. 323/2007, procedeva, in attuazione del PRAE (Piano regionale attività estrattive) , alla perimetrazione di comparti estrattivi distinti per province e per gruppi merceologici, e per quanto qui interessa, per il gruppo Calcari nella provincia di Napoli, individuava intorno alla cava della società ricorrente un unico comparto estrattivo denominato C06NA_01 di estensione di circa 35 ettari.

Quest’ultimo doveva essere destinato a nuova attività estrattiva, in continuazione del perimetro della cava autorizzata.

Aggiunge la ricorrente che la validità della perimetrazione era stata subordinata unicamente alla verifica dell’esistenza di superfici boscate ,come definite dall’art. 14 LR n. 11 /1006 ; accertamento che per l’area in questione aveva dato esito negativo, giusta nota dirigenziale del 24.5.2007.

In seguito la legge regionale n. 1/2008, per i comparti di nuova estrazione, ha introdotto una ulteriore delimitazione, escludendo l’assentibilità di nuove autorizzazioni in zona ad alto rischio idrogeologico, classificate come R3 ed R4, sì che in presenza di tali aree imponeva una modifica dell’originario perimetro di cava.

In attuazione di tale norma, la regione ha provveduto alla riperimetrazione dei comparti estrattivi e con la gravata delibera, avendo riscontrato l’esistenza di zone R3 ed R4 nel comparto estrattivo in questione, ha rimodulato l’intera area estrattiva di interesse della ricorrente.

La società lamenta sia una diminuzione dell’originario perimetro di cava, sia la riduzione del perimetro del nuovo comparto estrattivo, sia la mancata compensazione delle aree stralciate con altre limitrofe e non vincolate.

Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

violazione della legge reg. 54/1985, incompetenza della GR a disporre variazioni di zonizzazioni al PRAE;

violazione art. 89 co 9 delle NTA allegata al PRAE, eccesso di potere tale norma prescrive che per le cave autorizzate in area di riserva il comparto deve essere perimetrato intorno alla cava autorizzata; al contrario la gravata delibera, modificando quella n. 323/2007, ha ridotto l’area estrattiva autorizzata, includendone parte nel comparto stesso, con decremento dell’area di nuova estrazione;

violazione art. 79 legge reg. n. 1/2008, eccesso di potere, violazione dell’art. 9 delle NTA al PRAE: la necessità dichiarata era quella di stralciare le aree ad alto rischio idrogeologico, mentre nel caso di specie è stata stravolta la configurazione dell’intera area di cava; non si è neppure provveduto ad una compensazione delle aree stralciate con diversi suoli, ricompresi in area di riserva, al fine di garantire l’estrazione del fabbisogno preventivato per la provincia di Napoli, come dispone l’art. 9 del PRAE;

identiche censure: non avrebbe alcun rilievo ai fini del disposto stralcio il richiamo alla delibera di GR 1404/2008 che prevede il protocollo di intesa per la riqualificazione dell’area nolana, , la quale avrebbe solo disposto la inclusione dell’area della ricorrente in area ZAC(Zona altamente critica); né per effetto della stessa è stata disposto alcuna variante al PRAE per la trasformazione della cava in area ZAC; non si ricadrebbe neppure nell’ipotesi prevista dall’art. 21 co 3 lett b delle NTA al PRAE che esclude la delimitazione dei comparti in aree in cui ricadono cave abusive;

violazione art. 7 legge n. 241/90 in riferimento alla modifica in senso sfavorevole alla ricorrente della originaria perimetrazione.

Si è costituita in giudizio la regione Campania, sostenendo l’infondatezza della domanda.

Si è costituito il comune di Casamarciano, che ha eccepito la inammissibilità ed infondatezza del ricorso.

Con memoria depositata in data 26.4.2013 la ricorrente ha sottolineato la sopravvenuta circostanza del rilascio in suo favore del decreto dirigenziale n. 67 del 8.4.2010, con cui la Regione Campania la ha autorizzata all’esercizio dell’attività estrattiva di materiale calcareo fino al 31.12.2019, in regime di prosecuzione, nell’ambito dell’originario perimetro di cava: da ciò deriverebbe il riconoscimento della legittimità della periemtrazione operata con la delibera di GR 323/2007, coincidendo con le cartografie ad essa allegate il perimetro dell’are oggetto del decreto del 2010.

Alla pubblica udienza del 18.12.2013 il ricorso è stato ritenuto in decisione.

DIRITTO

Può prescindersi dall’esame delle eccezioni inerenti la legittimazione e l’interesse al ricorso, in quanto lo stesso è infondato nel merito e va respinto.

Il gravame è incentrato sul presupposto che la delibera di GR n. 323/2007 contenesse già una delimitazione definitiva del comparto estrattivo, come tale costitutiva di una posizione di vantaggio della società ricorrente, e che essa sarebbe stata illegittimamente compromessa dalla delibera impugnata.

Occorre premettere un esame delle disposizioni che disciplinano le attività estrattive, che disciplinano la fattispecie in esame.

La cava gestita dalla ricorrente è sita in area di riserva, soggetta ad un regime speciale secondo le disposizioni del PRAE . Esse sono definite dall’art. 3 del PRAE come segue:

“ Costituiscono le riserve estrattive della Regione Campania e sono porzioni del territorio che, per caratteristiche geomorfologiche e per la presenza di litotipi di interesse economico, sono destinate all’attività estrattiva. Possono essere riclassificate in aree suscettibili di nuove estrazioni. “

Vi è un seconda definizione contenuta nelle NTA ( art. 26 PRAE) :” Articolo 26 Aree di Riserva

1. Le aree di riserva costituiscono le riserve estrattive della regione Campania e sono porzioni

del territorio, che per caratteristiche geomorfologiche e per la presenza di litotipi d’interesse

economico sono destinate all’attività estrattiva, previa valutazione della sostenibilità ambientale e territoriale delle iniziative estrattive.”

La delimitazione dei comparti estrattivi costituisce un procedimento disciplinato dall’ Articolo 21 delle norme di attuazione al PRAE, al fine di disciplinare, nelle aree di nuova estrazione, o nelle aree di riserva, l’ordinata attuazione dell’attività estrattiva, e quindi la salvaguardia dei valori ambientali, la effettività degli interventi di ricomposizione ambientale, e lo sviluppo programmato delle escavazioni.

“ Art. 21 -1. Il comparto estrattivo è un’area di estensione massima di 35 Ha, delimitata nelle aree suscettibili di nuove estrazioni, e nelle aree di riserva ove l’attività estrattiva è subordinata alla preventiva approvazione del progetto unitario di gestione produttiva del comparto medesimo.

2. Il comparto è funzionale alla salvaguardia dei valori ambientali, alla ricomposizione ambientale e riqualificazione territoriale dell’intera area interessata e ad uno sviluppo programmato degli interventi estrattivi.

3. Nelle aree suscettibili di nuove estrazioni e di riserva i comparti sono delimitati dalla giunta regionale della Campania, rispettivamente entro 6 mesi ed entro 18 dalla pubblicazione del P.R.A.E. nel B.U.R.C. , e nel rispetto dei seguenti criteri:

……

8. La delimitazione del singolo comparto deve avvenire tenendo conto della morfologia dei luoghi in modo tale da assicurare, per quanto possibile, una coltivazione che consente la sistemazione definitiva dei luoghi, e la delimitazione di ulteriori comparti aventi la medesima estensione, evitando la formazione di superfici estrattive non sfruttabili e, per quanto possibile, all’interno di un unico territorio comunale.

9. Il numero dei comparti da delimitare interessati dalla presentazione del progetto unitario di gestione produttiva, deve essere funzionale al soddisfacimento del fabbisogno provinciale ed alla disponibilità del giacimento del singolo comparto.”

Va sottolineato come le Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.), costituenti parte integrante del P.R.A.E., definiscono all’art. 21 i Comparti estrattivi come quelle superfici funzionali alla salvaguardia dei valori ambientali, alla ricomposizione ambientale e riqualificazione territoriale dell’intera area interessata e ad uno sviluppo programmato degli interventi estrattivi.

Con le N.T.A. vengono individuati i criteri di identificazione dei comparti così come riportati

agli articoli 21 e 89 commi 7 – 9 e 10, e per gli effetti del comma 12 del medesimo articolo; in particolare, i comparti sono da perimetrare al netto delle aree di eventuali cave attive

da ricomprendere nel comparto e delle aree vincolate di cui all’articolo 7 – comma 1 – della

N.T.A.

La previa delimitazione del comparto richiede l’attivazione di una speciale procedura, che non riguarda solo l’approvazione di un progetto unitario di gestione produttiva dell’area, ma anche quanto previsto dal comma 2 dell’art. 21, ossia la valutazione della salvaguardia dei valori ambientali, la ricomposizione ambientale e riqualificazione territoriale dell’intera area interessata e uno sviluppo programmato degli interventi estrattivi.

Tanto premesso in punto di diritto, va osservato quanto segue in punto di fatto.

La Giunta Regionale della Campania, con Delibera n. 323 del 07- 03-2007 ,ha proceduto ad una prima individuazione dee i comparti comprendenti anche le eventuali aree boschive , tra i quali era presente il comparto C 06NA-01.

La citata delibera indica chiaramente la natura provvisoria delle perimetrazione nelle sue premesse:

riscontra necessario procedere, attesi i tempi previsti dalla N.T.A. del P.R.A.E., ad una prima individuazione dei comparti comprendenti anche le eventuali aree boscate, demandando ad una fase

successiva l’accertamento per ciascuno di essi di tali superfici così come definite dall’ articolo

14 della L.R.11/1996e s.m. e i.;

Di seguito, con Delibera di G.R. n.492 del 2009 è stata approvata la perimetrazione conclusiva dei comparti estrattivi in provincia di Napoli, con esclusione di quelli comprendenti aree boschive e con esclusione di ulteriori aree per le quali i fattori ostativi sono stati individuati con la legge regionale

n. 1/2008; quest’ultima, per i comparti di nuova estrazione, ha introdotto una ulteriore delimitazione, escludendo l’assentibilità di nuove autorizzazioni in zona ad alto rischio idrogeologico, classificate come R3 ed R4, sì che in presenza di tali aree imponeva una modifica dell’originario perimetro di cava. In attuazione di tale norma, la Regione Campania ha provveduto alla riperimetrazione dei comparti estrattivi e con la gravata delibera, avendo riscontrato l’esistenza di zone R3 ed R4 nel comparto estrattivo in questione, ha rimodulato l’intera area estrattiva di interesse della ricorrente.

Pertanto è infondata la prima censura, dedotta sub specie di incompetenza della Giunta regionale a disporre modifiche della perimetrazione dei comparti, atteso che la modifica in oggetto è intervenuta in attuazione vincolata di una disposizione di legge regionale.

Neppure è ravvisabile violazione dell’ art. 89 co 9 delle NTA allegata al PRAE: se è vero che tale norma prescrive che per le cave autorizzate in area di riserva il comparto deve essere perimetrato intorno alla cava autorizzata , ciò non può costituire deroga alla presenza di aree vincolate, la cui inclusione nel perimetro di comparto non può essere affermata.

Vi è infatti da stabilire , in relazione ai vincoli idrogeologici gravanti sulla zona in oggetto, se gli stessi abbiano valenza ostativa ,ovvero se il secondo comma dell’articolo 7 delle NdA ponga un’eccezione ai divieti stabiliti dal primo comma ( che indica le aree escluse dall’esercizio delle attività estrattive elencando una serie di vincoli quale quello paesistico archeologico, quello di aree boscate, quello risultante dagli strumenti di pianificazione dell’autorità di Bacino) o se , come emerge dal suo tenore letterale, si limiti a richiamare le eventuali diverse previsioni dello stesso PRAE che consentano specificamente l’esercizio dell’attività estrattiva.

La disposizione citata prevede:

“Art. 7 co 2:

2. Nelle aree interessate dai vincoli ricompresi nell’elenco che precede e da ulteriori vincoli, l’attività estrattiva, ove consentita dalla normativa del P.R.A.E. nelle aree perimetrate, è soggetta al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo. Ove non rappresentati o non sufficientemente definiti in termini cartografici, gli ambiti territoriali dei vincoli sono individuati dall’autorità predetta, a scala di progetto, in sede di istruttoria per il rilascio della relativa autorizzazione e/o concessione.”

Il secondo comma dell’articolo 7 va letto in coordinato , per quanto interessa in questa sede, con la disposizione di cui all’art 26 comma 3 del PRAE riguardante le aree di riserva, a mente della quale le autorizzazioni e concessioni per l’esercizio dell’attività estrattiva sono rilasciate nelle aree esenti da vincoli di cui all’art. 7 delle norme di attuazione.

“Art. 26 co 3:

3. Le autorizzazioni e le concessioni per l’esercizio dell’attività estrattiva sono rilasciate nelle aree esenti dai vincoli di cui all’articolo 7 delle norme di attuazione, relativamente a superfici aventi un’estensione prima dell’approvazione del progetto unitario di gestione produttiva del comparto non inferiore ai 5 Ha costituenti un unico lotto, nell’ambito di comparti delimitati di superficie complessiva non superiore ai 35 Ha.”

In base a tale specifica disposizione riguardante le aree di riserva l’attività estrattiva non è consentita nelle aree incluse nei vincoli di cui all’articolo 7 comma 1, e pertanto nella specie, le stesse non possono concorrere alla delimitazione del comparto estrattivo.

Conseguentemente non scatta l’ipotesi derogatoria prevista dal comma secondo dello stesso articolo 7 ( collegata solo ad una diversa configurazione della normativa del PRAE che ne consenta l’utilizzo a fini estrattivi). L e Norme di Attuazione confermano all’art. 5 comma 6, come fondamento della compatibilità del PRAE con i vincoli sopravvenuti, la prevalenza della prescrizione che vieta la coltivazione di cava nelle aree vincolate;.

Da quanto premesso, discende che:

nessuna posizione di vantaggio parte ricorrente può vantare dalla previsione della delibera di GR n. 323/2007 che riveste carattere del tutto provvisorio con riferimento alla delimitazione dei comparti estrattivi; e ciò esclude anche l’obbligo di attivare la procedura ex art. 7 legge 241/90 con riferimento alla delimitazione dei comparti contenuta nella delibera del 2009;

la perimetrazione definitiva del comparto estrattivo C06NA_01 della provincia di Napoli è avvenuta solo con la delibera di GR 492/2009.

In data 22/05/2009 con DGRC n. 992 la Giunta Regionale ha approvato le linee guida per la re-

dazione e l’aggiornamento in variante al P.R.A.E. ai sensi dell’art. 2 della L.R. 54/85 mediante la

quale si è riscontrata l’esigenza di una revisione ed un aggiornamento delle NTA e della carto-

grafia nonché sono state previste ulteriori misure di mitigazione ambientale.

Invero, la perimetrazione di cui alla delibera di GR 323/2007 è stata oggetto di specifica impugnativa proprio, tra l’altro dal Comune di Casamarciano, ed il PRAE risulta annullato da questo TAR con sentenza n. 2135/2008. Tale pronuncia è stata gravata in appello , ed in tal sede si è dichiarata la cessazione della materia del contendere, a seguito dell’adozione della delibera di GR n. 992 del 22.5.2009. Detta ultima delibera non è stata gravata da parte ricorrente, né è stato impugnato il presupposto atto (DGRC 1404/2008).

Quanto alla censura che lamenta violazione dell’art. 9 delle NTA al PRAE, per non essersi provveduto ad una compensazione delle aree stralciate con diversi suoli, ricompresi in area di riserva, al fine di garantire l’estrazione del fabbisogno preventivato per la provincia di Napoli, il Collegio osserva che il citato articolo 9 indica solo il fabbisogno regionale stimato per provincia per ciascun litotipo e dispone per la procedura di aggiornamento di tale fabbisogno,ma non vincola l’amministrazione ad alcuna compensazione di aree , e tantomeno in sede di delimitazione dei comparti estrattivi. Il potere riservato alla Giunta regionale è quello di definizione dei comparti per una corretta coltivazione e sistemazione ambientale, e tale potere ha natura ampiamente discrezionale, rispetto ad esso la spiegata censura introduce elementi di sindacato che impingono nel cd. merito amministrativo, inammissibili nella presente sede giurisdizionale.

Infine, va respinta l’argomentazione sollevata dalla ricorrente con memoria successivamente depositata, nella quale si deduce la sopravvenuta circostanza del rilascio in suo favore del decreto dirigenziale n. 67 del 8.4.2010, con cui la Regione Campania la ha autorizzata all’esercizio dell’attività estrattiva di materiale calcareo fino al 31.12.2019, in regime di prosecuzione, nell’ambito dell’originario perimetro di cava. Da ciò non deriva, come parte ricorrente deduce, il riconoscimento della legittimità della perimetrazione operata con la delibera di GR 323/2007, ma la mera legittimazione alla prosecuzione dell’attività per un periodo di tempo circoscritto; esso quindi ha conferito alla ricorrente, che ne era medio tempore rimasta priva sin dalla data del 31.3.2007 , un titolo abilitativo .

Il ricorso va conclusivamente respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,lo respinge e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore delle costituite parti resistenti , liquidate in complessivi Euro 2000,00 (duemila/00) di cui Euro 1000,00 in favore della regione Campania ed Euro 1000,00 in favore del Comune di Casamarciano. Contributo unificato a carico di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Anna Pappalardo, Consigliere, Estensore

Fabrizio D'Alessandri, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/01/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)