Cass. Sez. III n. 12729 del 2 aprile 2021 (UD 14 dic 2020)
Pres. Andreazza Est. Andronio Ric. PG in proc. Dell’Isola  
Beni Ambientali.Immobili e aree di cui all’art. 143, lett. e) dlv 42\2004

L’affermazione secondo cui la tutela penale dell’art. 181 non si riferisce ai beni di cui all’art. 143, comma 1, lettera e), deve essere confermata, ma occorre parimenti ribadire che il vincolo imposto ai sensi di tale lettera e) non resta comunque privo di conseguenze. Sul piano amministrativo, la presenza del vincolo paesaggistico incide, infatti, sul procedimento per la formazione del titolo edilizio necessario per la legittimità degli interventi edilizi disciplinati dal d.P.R. n. 380 del 2001 (art. 6, comma 1; art. 20, comma 9; art. 22, comma 6) e sulla qualificazione delle variazioni al progetto approvato (ritenute sempre essenziali, quando non in totale difformità, dal citato d.P.R. n. 380, art. 32, comma 3); sul piano penale, la presenza del vincolo qualifica le condotte di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, ai sensi della lettera c) del comma 1 del medesimo articolo

RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza del 27/06/2019, il Tribunale di Lecce ha assolto l’imputato, per insussistenza del fatto, dal reato di cui all’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, a lui contestato perché, nella sua qualità di conduttore di un terreno, effettuava, senza autorizzazione, attività di dissodamento e livellamento, con macinazione delle pietre presenti; terreno sottoposto a vincolo paesaggistico in quanto individuato dal piano paesaggistico territoriale della regione Puglia come “prato e pascolo naturale”. Il Tribunale muove dall’assunto che i prati e pascoli naturali tutelati dal piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) non sono beni paesaggistici, perché tutelati dagli organi regionali ai sensi della lettera e) dell’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, con la conseguenza che, ai lavori di dissodamento e livellamento degli stessi, non si applica l’art. 181 dello stesso d.lgs.

2. Avverso la sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Lecce, criticando – con unico motivo di doglianza – l’interpretazione espressa da Cass., Sez. 3, n. 19146 del 2018, che sarebbe stata posta a base della decisione, secondo cui: a) ai sensi dell’art. 134 del d.lgs. n. 42 del 2004 non sono beni paesaggistici gli immobili e le aree individuate ai sensi della lettera e) dell’art. 143 dello stesso d.lgs.; b) per gli interventi che devono essere eseguiti in dette aree o suddetti immobili, l’art. 146, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 non richiede autorizzazione; c) se il piano imponesse l’autorizzazione anche per l’interventi relativi a immobili o aree individuate ai sensi della lettera e) dell’art. 143, la loro esecuzione in mancanza del titolo non integrerebbe il reato di cui all’art. 181 successivo, non trattandosi di beni paesaggistici. Il ricorrente richiama in senso contrario le sentenze Cass., Sez. 3, n. 41078 del 2007 e n. 5435 del 2017, al fine di ritenere ricompresi nell’ampia nozione di beni paesaggistici anche quelli individuati e tutelati dalla pianificazione paesaggistica regionale, nell’ottica di una protezione del paesaggio, quale valore costituzionale primario, improntata all’integrità e alla globalità, come emergerebbe anche dalle sentenze n. 151 del 1986 e n. 367 del 2007 della Corte costituzionale. In tale ottica dovrebbe farsi riferimento agli artt. 132 e 133 del d.lgs. del 2004, il primo dei quali richiama gli obblighi di rispetto delle convenzioni internazionali, tra cui la Convenzione europea del paesaggio, con la sua ampia nozione di paesaggio da tutelare; mentre il secondo richiama la cooperazione fra Ministero e Regioni per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti l’attività di pianificazione territoriale, nonché la gestione dei conseguenti interventi, al fine di assicurare la conservazione, il recupero e la valorizzazione degli aspetti e caratteri del paesaggio indicati nell’art. 131, comma 1. Sarebbe dunque possibile integrare il contenuto degli artt. 134 e 143, perché la prima di tali disposizione fa riferimento ai beni sottoposti a tutela dei piani paesaggistici e la seconda, alla lettera a), si riferisce alle caratteristiche paesaggistiche impresse dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni ai sensi degli artt. 131 e 135; con la conseguenza che tali caratteristiche importerebbero anche la tutela della conformazione dei suoli, rispetto alla quale appare adeguato presidio la previsione di un regime autorizzatorio e di un reato contravvenzionale di pericolo. E, secondo il ricorrente, non è di ostacolo a tale interpretazione la formulazione dell’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, perché lo stesso non contiene testuali riferimenti che escludono la rilevanza delle autorizzazioni regionali previste dal piano paesaggistico e non limita la sua portata sanzionatorie alle sole attività edilizia in senso stretto. Non può essere dunque condiviso l’orientamento espresso dalle sentenze Cass., Sez. 3, n. 1955 e 19146 del 2018, perché lo stesso offre un’interpretazione letterale dell’art. 134, lettera c), ritenendo che la soppressione dell’avverbio “comunque” operata dagli interventi di riforma sul decreto legislativo del 2004 sia dirimente per ritenere superata l’interpretazione fatta propria dalla sentenza n. 41078 del 2007, cosicché non si pone la necessità di fare luogo alla procedura di dichiarazione di notevole interesse pubblico, perché questa deve ritenersi implicitamente assorbita e sostituita dalla sottoposizione del bene individuato nel piano ad uno specifico regime di tutela posto nell’interesse pubblico. Né potrebbe ritenersi rilevante il riferimento alla relazione di accompagnamento del decreto legislativo in questione, a fronte del tenore dell’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale afferma che i diversi livelli territoriali di governo assicurano la conoscenza, la salvaguardia, la pianificazione e la gestione del territorio in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono, attraverso i piani paesaggistici, che definiscono prescrizioni e previsioni ordinate, in particolare, alla conservazione degli elementi costitutivi della morfologia dei beni paesaggistici sottoposti a tutela.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.
1.1. Ai sensi della vigente formulazione dell’art. 134 del d.lgs. n. 42 del 2004 sono beni paesaggistici, oltre alla tradizionale categoria delle “bellezze naturali” (art. 136) che siano individuate come di “notevole interesse pubblico” ai sensi degli artt. 138-141 (lettera a dell’art. 134), quella delle aree tutelate per legge di cui all’art. 142 (proveniente dalla disciplina del d.l. n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985; lettera b dell’art. 134), e – ciò che qui maggiormente rileva – «gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell’art. 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156». Tale ultima categoria, indicata dalla lettera c) dell’art. 134, si riferisce ancora una volta alle “bellezze naturali” e assume significato nella misura in cui include tra i beni paesaggistici quelle bellezze che non siano individuate come di notevole interesse pubblico ai sensi degli artt. 138-141 (già richiamate dalla lettera a dell’art. 134), ma siano incluse nella pianificazione paesaggistica, in particolare ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’art. 143, la quale, simmetricamente, si riferisce alla «eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’art. 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1». Integra il quadro – per la parte che qui rileva – la successiva lettera e) del comma 1 dell’art. 143, la quale prevede che l’elaborazione del piano paesaggistico comprenda la «individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione»; disposizione che non si riferisce ai beni paesaggistici in senso stretto, elencati, appunto, dall’art. 134, perché li esclude espressamente.
1.2. Il successivo art. 146 prescrive che chi voglia svolgere interventi (comma 1) su «immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157» debba dotarsi di autorizzazioni (comma 2 dell’art. 146). Il regime autorizzatorio paesaggistico riguarda, dunque: tutte le aree tutelate per legge, ai sensi dell’articolo 142, nonché le bellezze naturali tutelate «in base alla legge», ovvero quelle individuate come di “notevole interesse pubblico” ai sensi degli artt. 138-141 e quelle incluse nella pianificazione paesaggistica, ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’art. 143. Non si riferisce, invece, agli ulteriori contesti di cui alla successiva lettera e) del comma 1 dell’art. 143, perché tali contesti non sono riconducibili a nessuna delle categorie di cui sopra, essendo diversi dai beni paesaggistici di cui all’art. 134, ovvero diversi dalle “bellezze naturali” e dalle aree tutelate per legge.
1.3. Da quanto precede consegue che il regime sanzionatorio penale dell’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004 non trova applicazione per i menzionati “ulteriori contesti” di cui alla lettera e) del comma 1 dell’art. 143, in quanto tale regime punisce l’esecuzione di «lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici», «senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa», riferendosi dunque ai soli lavori in relazione ai quali sia prescritta l’autorizzazione paesaggistica.
1.4. Tale conclusione interpretativa si pone in linea con la più recente giurisprudenza di legittimità, la quale evidenzia come residui comunque un ambito di tutela penale anche per tali “ulteriori contesti”, laddove afferma che non costituiscono “beni paesaggistici”, ai sensi dell’art. 134, del d.lgs. n. 42 del 2004, gli immobili e la aree sottoposti a tutela dai piani paesaggistici ai sensi della lettera e) dell’art. 143, comma 1, del medesimo d.lgs; ne deriva che gli interventi su dette aree ed immobili senza autorizzazione del medesimo non sono punibili ai sensi dell’art. 181 d.lgs n. 42 del 2004, ma, in quanto soggetti a vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001 (Sez. 3, n. 19146 del 22/11/2017, dep. 04/05/2018, Rv. 273195; Sez. 3, n. 1955 del 22/06/2017, dep. 18/01/2018, Rv. 272673). Ricostruendo l’evoluzione storica della disciplina, si afferma, in particolare, che mai vi è stato dubbio che la pianificazione paesaggistica possa realizzare una maggiore tutela del paesaggio (in linea con quanto affermato dalla Corte costituzionale: ex plurimis n. 151 del 1986, n. 327 del 1990, n. 367 del 2007), oggi ai sensi del richiamato art. 143, comma 1, lettera e), nell’attuale formulazione, introdotta dall’art. 2, comma 1, lettera p), del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63. Nondimeno, la richiamata giurisprudenza si sofferma sulle ragioni delle modifiche introdotte con il d.lgs. n. 63 del 2008, individuandole: a) nel primato dello Stato sulle Regioni a statuto ordinario in materia di tutela del paesaggio (attribuita alla competenza legislativa esclusiva del primo dall’art. 117 Cost., primo comma, lettera s); b) nella concorrente necessità di adeguare la definizione di “paesaggio” a quella della Convenzione Europea del paesaggio fatta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata con la legge 9 gennaio 2006, n. 14. Proprio in tale ottica, il legislatore del 2008 ha inteso incidere – per quanto qui rileva – sulla individuazione dei “beni paesaggistici” di cui all’art. 134. Tale disposizione, nella sua iniziale stesura, definiva tali: a) gli immobili e le aree indicati all’art. 136, individuati ai sensi degli artt. da 138 a 141 (“bellezze naturali”); b) le aree indicate all’art. 142 (già oggetto di tutela ope legis ai sensi del d.P.R. n. 616 del 1977, art. 82, comma 5, e della successiva disciplina); c) gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156. Quanto alla lettera c) della disposizione, la stessa è stata toccata una prima volta dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157 (art. 4, comma 1), che vi introdusse una modifica in virtù della quale erano considerati beni paesaggistici «gli immobili e le aree tipizzati, individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156». Successivamente, il già richiamato d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, art. 2, comma 1, lettera d), n. 3), ha introdotto la versione definitiva: «gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell’art. 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156». All’esito della riforma del 2008, si è dunque consolidata l’eliminazione dell’avverbio “comunque” dalla lettera c) dell’art. 143 già intervenuta nel 2006. Inoltre, si è inciso sulle modalità di formazione dei “piani paesaggistici” di cui all’art. 135 (dovendosi intendere per tali anche i “piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici”), la cui elaborazione deve avvenire congiuntamente tra Ministero e Regioni quando riguarda i beni paesaggistici di cui all’art. 143, comma 1, lettere b), c) e d) (art. 135, comma 1; con esclusione, dunque, di quelli di cui alla lettera e), con la possibilità, per il Ministero, di approvare il piano in via sostitutiva limitatamente a detti beni (art. 143, comma 2). E l’eliminazione dell’avverbio “comunque” dall’art. 134, lettera c), deve essere interpretata tenendo conto delle modifiche parallelamente introdotte agli artt. 143 e 146 (sulla cui dinamica, nel dettaglio, si veda la richiamata sentenza n. 1955 del 2018). L’art. 143, come visto, ha graficamente collocato nella lettera e) del primo comma i contesti, eventuali e diversi da quelli indicati dall’art. 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione. Del resto, la stessa relazione di accompagnamento allo schema di decreto definisce i beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d), come “beni paesaggistici in senso proprio”, per i quali il parere del soprintendente nel procedimento autorizzatorio è obbligatorio e vincolante (art. 143, comma 3, e art. 146, comma 5). Mentre – come già visto – l’art. 146, parallelamente rispetto alla precedente versione, impone l’autorizzazione solo per gli interventi da eseguire su immobili o aree di cui agli artt. 142, 136 e all’art. 143, comma 1, lettera d) (ulteriori immobili od aree di notevole interesse pubblico individuati in sede di pianificazione paesaggistica).
1.5. Gli approdi interpretativi cui giunge la richiamata giurisprudenza di legittimità del 2017-2018, qui condivisi, non si pongono in diretto contrasto con Sez. 3, n. 41078 del 20/09/2007, Rv. 238098 – contrariamente a quanto sostenuto nel presente procedimento dal Procuratore generale ricorrente – perché la stessa resta ancorata al contesto normativo previgente, nella parte in cui afferma che il Piano Urbanistico Territoriale Tematico della Regione Puglia, riconducibile alla categoria dei piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, costituisce un intervento di pianificazione a carattere generale efficace su tutto il territorio regionale, non limitato alle aree ed ai beni elencati dal d.P.R. n. 616 del 1977, art. 82, comma 4, ovvero alle aree già sottoposte ad uno specifico vincolo paesistico. La sentenza prendendo in esame il d.lgs. n. 42 del 2004, art. 134, lettera c), nella formulazione che conteneva ancora l’avverbio “comunque”, ne aveva tratto un’interpretazione ampliativa, secondo cui erano “beni paesaggistici” tutti quelli “comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici”; interpretazione oggi non più praticabile a fronte del testo normativo vigente. Altre sentenze di questa Corte hanno esaminato l’attitudine del Piano Urbanistico Territoriale della Regione Puglia ad imporre vincoli paesaggistici, ma nessuna di esse ha affrontato ex professo il problema oggetto dell’odierna regiudicanda. In particolare: a) Sez. 3, n. 5435 del 25/10/2016, dep. 06/02/2017, Rv. 269773, ha condivisibilmente sostenuto la qualifica di piano paesaggistico del PUTT, senza che venissero espressamente in rilievo, nella fattispecie al suo esame, questioni interpretative relative alla portata della lettera e) del comma 1 dell’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004; b) Sez. 3, n. 26960 del 15/05/2013, n.m., ha solo tralatiziamente richiamato il principio di diritto affermato dalla citata sentenza del 2007 per utilizzarlo in un contesto cautelare reale nel quale era assorbente e prevalente la natura abusiva, ai sensi del d.P.R. n. 380 del 2001, dell’insediamento realizzato. A queste si aggiunge la sentenza Sez. 3, n. 37358 del 28/05/2015, Rv. 265086, riferita alla pianificazione regionale laziale, la quale ha affermato che integra il reato di cui all’art. 181, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 l’esecuzione di opere non autorizzate su aree classificate dai piani paesaggistici regionali come “paesaggio naturale” o “paesaggio naturale di continuità”. Tale pronuncia non si pone, però, in contrasto con le conclusioni della richiamata giurisprudenza del 2017-2018 – alle quali si intende qui dare continuità – perché si riferisce allo specifico caso di aree boscate, da considerarsi beni paesaggistici, in quanto riconducibili alla categoria di cui all’art. 142, richiamata, come tale, dalla lettera b) dell’art. 134.
1.6. L’affermazione secondo cui la tutela penale dell’art. 181 non si riferisce ai beni di cui all’art. 143, comma 1, lettera e), deve essere dunque confermata, ma occorre parimenti ribadire che il vincolo imposto ai sensi di tale lettera e) non resta comunque privo di conseguenze. Sul piano amministrativo, la presenza del vincolo paesaggistico incide, infatti, sul procedimento per la formazione del titolo edilizio necessario per la legittimità degli interventi edilizi disciplinati dal d.P.R. n. 380 del 2001 (art. 6, comma 1; art. 20, comma 9; art. 22, comma 6) e sulla qualificazione delle variazioni al progetto approvato (ritenute sempre essenziali, quando non in totale difformità, dal citato d.P.R. n. 380, art. 32, comma 3); sul piano penale, la presenza del vincolo qualifica le condotte di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, ai sensi della lettera c) del comma 1 del medesimo articolo.
1.7. E non ostano a tale conclusione i richiami operati dal Procuratore generale ricorrente agli artt. 131 e ss. del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché ai principi costituzionali, perché tali disposizioni e principi si limitano ad affermare la necessità di garantire una tutela ampia ed effettiva al paesaggio, che può e deve essere differenziata per le varie categorie di beni che vengono in rilievo, e non autorizzano, dunque, ampliamenti “analogici” dell’ambito di applicazione della sanzione penale, che deve rimanere limitato al corrispondente ambito di applicazione del regime autorizzatorio paesaggistico.

2. I principi appena enunciati trovano applicazione anche nel caso di specie, in cui il Tribunale offre una ampia – e non contestata – motivazione sulle ragioni per cui le aree sulle quali è intervenuto l’imputato (senza autorizzazione paesaggistica) sono da ricondurre, secondo la pianificazione regionale vigente, alla lettera e) dell’art. 143, trattandosi di prati e pascoli. Ne derivano logicamente la già rilevata l’insussistenza del reato contestato e l’infondatezza del ricorso, che deve essere perciò rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Si dà atto che, ai sensi dell’art. 546, comma 2, cod. proc. pen., conformemente alle indicazioni contenute nel decreto del Primo Presidente, n. 163/2020 del 23 novembre 2020 – recante “Integrazione linee guida sulla organizzazione della Corte di cassazione nella emergenza COVID-19 a seguito del d.l. n. 137 del 2020” – la presente ordinanza viene sottoscritta dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore.

Così deciso il 14/12/2020.