Cass. Sez. III n. 14242 del 11 maggio 2020 (UP 10 gen 2020)
Pres. Izzo Est. Andronio Ric. La Greca
Beni Ambientali.Piani paesaggistici e legge regionale sul piano casa

I piani paesaggistici e quelli ad essi assimilabili secondo la previsione di cui all’art. 135, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, non possono subire deroghe da parte della legge regionale sul piano-casa, che regolamenta gli interventi assentiti in via eccezionale, e può consentire la deroga alla sola disciplina urbanistica

RITENUTO IN FATTO

1. Con ordinanza del 13 giugno 2019, il Tribunale di Salerno ha confermato il sequestro preventivo – disposto con ordinanza del Gip del Tribunale di Vallo della Lucania in relazione al reato di cui all’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001 – avente ad oggetto la sopraelevazione di un fabbricato, con realizzazione di un piano ex novo, per una superficie di metri quadri 36,72 e un volume di metri cubi 110,77, in mancanza di permesso di costruire, in zona sismica, nella perimetrazione del Parco nazionale del Cilento, in luogo abitato a meno di 300 m dalla linea di costa, compreso nella zona di recupero urbanistico edilizio e di restauro paesistico ambientale (RUA) del piano territoriale paesaggistico del Cilento costiero; lavori che – secondo l’ipotesi accusatoria – non costituiscono un mero adeguamento igienico-sanitario o tecnologico. Pur in presenza dei nullaosta della Sovraintendenza e dell’Ente Parco, nonché del permesso di costruire, il Gip ritiene che il titolo edilizio sia illegittimo, in quanto rilasciato in violazione degli artt. 8 (che consente solo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia non finalizzati ad incrementi delle volumetrie esistenti), 9 (che pone il divieto di operare su edifici siti a meno di 300 m dalla linea di costa), 14 (che consente ampliamenti di edifici preesistenti solo per adeguamenti igienico-sanitari e tecnologici e, comunque, per unità abitative aventi superficie entro 100 m) del Piano territoriale del Cilento costiero. Il Gip ritiene sussistente anche il periculum in mora, trattandosi di opere non ultimate, ed essendo il danno paesaggistico insito nell’edificazione illegittima. Il Tribunale del riesame conferma sostanzialmente tale impostazione, affermando che: a) l’immobile ricade in zona D della perimetrazione del piano del Parco nazionale del Cilento, in zona RUA del piano territoriale paesaggistico del Cilento costiero, in zona B del piano regolatore generale; b) il piano paesaggistico prevale su tutti gli altri strumenti di pianificazione e, dunque, anche sulla legge regionale n. 19 del 2009 (c.d. Piano-casa), la quale può derogare solamente agli strumenti urbanistici ma non ai piani paesaggistici; c) l’intervento concretamente realizzato è comunque illegittimo, anche applicando la disciplina del piano-casa, perché l’art. 3 di tale legge esclude l’operatività del piano per gli edifici collocati in territori di riserve naturali in parchi nazionali o regionali, nelle zone A e B (come nel caso di specie); d) l’art. 3 del piano-casa ha un tenore letterale non comprensibile (“oltre i limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree sono fatti salvi per le zone B quelli previsti all’art. 4”), perché contemporaneamente vieta e consente l’applicazione dell’art. 4; e) anche a voler ritenere applicabile l’art. 4 del piano casa, l’intervento è comunque illegittimo, perché incide su un edificio ubicato a meno di 300 m dalla linea di costa ed eccede i motivi igienici sanitari e tecnologici, avendo comportato la sostanziale creazione di un nuovo appartamento; f) la buona fede dedotta dalla difesa è irrilevante in sede di sequestro, oltre che indimostrata.

2. Avverso l’ordinanza l’indagato ha proposto, tramite il difensore, ricorso per cassazione, chiedendone l’annullamento.
2.1. Si sostiene, in primo luogo, che il piano-casa sarebbe applicabile nelle aree protette, per il combinato disposto dei suoi artt. 3 e 4, ai sensi del quale, oltre ai limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree, sono fatti salvi per le zone B quelli previsti all’art. 4. Tale conclusione troverebbe conferma nel successivo articolo 12-bis, commi 4 e 6, secondo cui il piano casa trova applicazione nei territori sottoposti a piano territoriale paesaggistico, seppure con la precisazione che, nelle zone ove sono vietate le nuove costruzioni, è ammesso il solo ampliamento volumetrico dell’esistente, che – secondo la difesa – sarebbe proprio l’intervento controverso nel caso di specie.
2.2. Con una seconda censura, nel contestare la ricostruzione sistematica operata dall’ordinanza impugnata, si afferma che l’art. 4 del piano-casa è compatibile con il piano territoriale paesaggistico del Cilento costiero, zona RUA, perché consente lo svolgimento delle attività previste dallo stesso art. 4, con i relativi limiti. Sarebbe, dunque, infondato l’assunto dell’ordinanza impugnata secondo cui, nel caso di specie, sono possibili solo ampliamenti per motivi igienico-sanitari, perché – contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale – l’art. 14 del Piano territoriale del Cilento costiero, al comma 5, consente interventi in aree che, oltre che ai piani di recupero, possono essere assoggettate anche a piani particolareggiati di esecuzione, ovvero a piani per l’edilizia economica e popolare, o piani degli insediamenti produttivi, o lottizzazioni convenzionate, o progetti esecutivi, qualora il PRG preveda l’intervento diretto; e ciò sarebbe quanto avvenuto nel caso di specie, dove l’intervento sarebbe consentito dal piano-casa, che tiene luogo di PRG. Secondo la difesa, è altresì infondato l’assunto del Tribunale secondo cui l’intervento sarebbe precluso dall’art. 9 del Piano territoriale del Cilento costiero, che vieta opere entro i 300 m dalla costa, perché l’edificio è compreso in zona RUA e, pertanto, è sottoposto all’applicazione integrale della disciplina per le zone RUA, che – contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale – non è quella dell’art. 9 ma quella dell’art. 14, comma 5, che, come visto, consentirebbe l’intervento sulla base del piano-casa, che tiene luogo di PRG.
2.3. In terzo luogo, si sostiene che il piano-casa non può essere disapplicato dal giudice, perché ha efficacia legislativa, potendosi, al più, sollevare questione di legittimità costituzionale.
2.4. Con una quarta censura, si sostiene che il piano-casa può derogare al Piano territoriale del Cilento costiero, perché il suo fondamento costituzionale sta nell’intesa raggiunta in Conferenza unificata Stato-Regioni e lo stesso piano casa pone un livello elevato di tutela del territorio e dell’ambiente. L’intesa Stato-Regioni, peraltro, è il meccanismo che governa anche la pianificazione paesaggistica; ulteriore elemento che conferma – per la difesa – che il piano-casa può derogare alla pianificazione paesaggistica.
2.5. Si deduce, in quinto luogo, che il vincolo paesaggistico legislativo è inesistente per la nullità del Piano territoriale del Cilento costiero, adottato, in via sostitutiva, sul rilievo che lo Stato non avrebbe potuto esercitare tale potere sostitutivo nei confronti della Regione; il PTP, comunque, non avrebbe efficacia conformativa del territorio sul piano urbanistico.
2.6. Con una sesta doglianza, si prospetta la prevalenza del piano del Parco del Cilento rispetto al piano paesaggistico: il primo include l’edificio oggetto di sequestro nella zona D, di promozione economico-sociale, che – secondo la difesa – coincide sostanzialmente con gli ambiti urbani, cosicché deve ritenersi consentito l’intervento assentito dal Comune in conformità con il piano-casa.
2.7. Si lamenta, infine, che non si sarebbe considerata la mancanza dell’elemento soggettivo del reato e, comunque, la buona fede dell’indagato, che emerge dalla circostanza che l’intervento risulta assentito con plurimi atti, dei quali non può sostenersi la macroscopica illegittimità.

CONSIDERATO IN DIRITTO

3. Il ricorso è infondato.
3.1. I primi due motivi di doglianza – con cui si lamenta la mancata considerazione del fatto che la disciplina premiale del piano-casa sarebbe applicabile nelle aree protette in deroga alla pianificazione paesaggistica, per il combinato disposto dei suoi artt. 3 e 4 – sono infondati.
3.1.1. Deve qui richiamarsi il condivisibile orientamento della giurisprudenza amministrativa, ampiamente noto sia all’indagato sia alle amministrazioni competenti intervenute nel procedimento di rilascio del titolo abilitativo, secondo cui la normativa premiale ed eccezionale di cui al piano-casa (legge della Regione Campania n. 19 del 2009) non può mai porsi come derogatoria rispetto alla speciale disciplina di cui alla legge reg. Campania n. 35 del 1987, adottata in esecuzione della legge statale n. 431 del 1985, a tutela del paesaggio, la quale, peraltro, anche per espressa dizione normativa, si impone alle Regioni, ai sensi dell’art. 2 della medesima legge, in quanto contenente norme fondamentali di riforma economico - sociale della Repubblica (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 7, del 19/11/2018, n.6699). Più in particolare, i piani paesaggistici e quelli ad essi assimilabili secondo la previsione di cui all’art. 135, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, non possono subire deroghe da parte della legge regionale sul piano-casa, che regolamenta gli interventi assentiti in via eccezionale, e può consentire la deroga alla sola disciplina urbanistica (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 7, del 20/02/2015, n.1193). E ciò, perché la richiamata legge regionale n. 19 del 2009 va interpretata in termini letterali e rigorosi, senza possibilità di estensione a fattispecie derogatorie non espressamente consentite e previste (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 2, del 17/10/2016, n. 4735; T.A.R. Campania, Napoli, sez. 8, del 23/08/2016, n. 4092). Vi è, in sostanza, una gerarchia fra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica, che non può essere mutata attraverso l’intervento del piano-casa, il quale può in generale limitatamente incidere sul solo profilo urbanistico e non anche su quello paesaggistico. Non muta tale conclusione la previsione della disposizione dell’art. 12-bis della stessa legge regionale n. 19 del 2009, secondo cui il piano-casa trova applicazione nei territori sottoposti a piano territoriale paesaggistico (comma 4), perché lo stesso articolo precisa che ciò deve avvenire nel rispetto dell’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 (v. ancora il citato comma 4) e che, nelle zone ove sono vietate le nuove costruzioni, è ammesso il solo ampliamento volumetrico dell’esistente, nei limiti stabiliti dalle norme di attuazione dei piani paesaggistici (comma 6). E deve comunque osservarsi che, anche in riferimento alla disciplina urbanistica, il piano-casa campano resta soggetto ai principi fondamentali della legislazione statale, come – ad esempio – quello fissato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui è possibile ottenere un permesso in sanatoria solo se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda (C. cost., sentenze n. 107 del 2017 e n. 101 del 2013). Si conferma, dunque, la necessità di un’interpretazione restrittiva della normativa premiale fissata dalla legge regionale n. 19 del 2009, sia sotto il profilo urbanistico sia sotto quello paesaggistico, pena la sua incostituzionalità; interpretazione restrittiva che deve applicarsi anche alla disciplina dei casi di esclusione di cui al combinato disposto dei suoi artt. 3 e 4. In particolare, l’art. 3, comma 1, per la parte che qui interessa, prevede che «Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano: […] e) collocati in territori di riserve naturali o di parchi nazionali o regionali, nelle zone A e B, oltre i limiti imposti dalla legislazione vigente per dette aree sono fatti salvi per le zone B quelli previsti all’articolo 4». E il richiamato art. 4 consente «interventi straordinari di ampliamento», fino al venti per cento della volumetria esistente «in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, per uso abitativo» per una serie di categorie di edifici. Ne consegue che formulazione letterale dell’art. 3, comma 1, lettera e) – effettivamente non chiara nel suo riferimento ai limiti per le zone B – non può che essere interpretata nel senso che il piano-casa non può applicarsi nelle zone A e B dei territori di riserve e parchi e che a tale limite si aggiunge l’ulteriore limite fissato dal successivo art. 4, il quale consente interventi straordinari di ampliamento solo con particolari modalità e solo in riferimento ad alcune categorie di edifici. In altri termini – contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente – la disposizione dell’art. 4 non sostituisce in parte qua quella dell’art. 3, ma la integra; con la conseguenza che, nel caso di specie, gli ampliamenti di superficie e volume non avrebbero potuto essere autorizzati.
3.1.2. Fatta questa premessa, la disciplina del piano-casa deve essere posta a raffronto con quella del piano territoriale paesistico Cilento Costiero, approvato con decreto del ministro dei beni culturali ed ambientali del 4 ottobre 1997, il quale è stato redatto ai sensi dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 (art. 1) e «ha valore di Piano Territoriale Paesistico ai sensi e per gli effetti di cui al primo comma dell'art. 1 bis della legge n. 431/85», costituendo «norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, provinciali e nei confronti del P.T.C. ai sensi dell'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 nonché dei piani di settore regionali. I Piani Regolatori Generali e i piani urbanistici esecutivi dovranno essere adeguati alla presente normativa di Piano paesistico» (art. 5). Il piano in questione, all’art. 9, comma 3, vieta interventi di ampliamento e, sopraelevazione entro una fascia di m 300 dalla linea della costa stabilendo che gli unici interventi consentiti sono di adeguamento igienico e tecnologico senza incrementi delle volumetrie esistenti per gli stabilimenti balneari autorizzati e già esistenti qualora sia stata verificata la compatibilità delle opere realizzate con i valori paesistici, ambientali e archeologici dell'area. Mentre l’art. 14 (Zona di recupero urbanistico, edilizio e di restauro paesistico-ambientale - R.U.A.) prevede che tale zona è sottoposta alle norme di tutela per il recupero e riassetto urbanistico e per il restauro paesistico ambientale (R.U.A.) e che sono vietati gli ampliamenti, le nuove costruzioni e gli interventi di ristrutturazione urbanistica per le aree esterne ai perimetri dei centri storici e dei nuclei e complessi rurali di valore storico ed ambientale, mentre sono ammessi gli interventi di ristrutturazione edilizia da eseguire secondo le limitazioni e prescrizioni dettate dall'art. 6 punti 6 e 7. Si precisa anche che eventuali ampliamenti per adeguamento igienico-sanitario e tecnologico delle unità abitative con superficie compresa entro i mq 100, non devono superare il limite massimo del 20% della superficie residenziale esistente per superfici utili non superiori a mq 50, e del 10%, per superfici utili comprese fra 50 e 100 mq, e non possono interessare unità derivanti da frazionamenti effettuati successivamente alla data di vigenza del piano.
Come correttamente evidenziato dal Tribunale, dalle rilevanti disposizioni del piano territoriale applicabile all’area in esame, emerge che l’intervento edilizio oggetto di sequestro presenta – allo stato degli atti e salva una più approfondita indagine da effettuarsi nel giudizio di merito – indizi di macroscopica il legittimità, perché rappresenta un incremento delle volumetrie esistenti operato su un edificio sito a meno di 300 m. dalla linea di costa e per esigenze diverse dall’adeguamento igienico-sanitari e tecnologico.
Né può essere condivisa la prospettazione difensiva secondo cui troverebbe applicazione, nel caso di specie, l’art. 14 del Piano territoriale del Cilento Costiero che, al comma 5, consente interventi in aree che, oltre che ai piani di recupero, possono essere assoggettate anche a piani particolareggiati di esecuzione, ovvero a piani per l’edilizia economica e popolare, o piani degli insediamenti produttivi, o lottizzazioni convenzionate, o progetti esecutivi, qualora il PRG preveda l’intervento diretto. E ciò, perché il richiamato art. 14 non indica tra tali strumenti il piano-casa, che pur potendo derogare, a certe condizioni, al piano regolatore generale, non è sovrapponibile del tutto a tale strumento di pianificazione. Va in ogni caso rilevato che l’edificio è compreso in zona RUA ed è, pertanto, sottoposto all’applicazione integrale della disciplina per le zone RUA, che è quella dell’art. 9 del piano paesaggistico del Cilento Costiero.
3.2. Le considerazioni che precedono rendono manifestamente infondato il terzo motivo di doglianza, con cui si sostiene che il piano-casa non può essere disapplicato dal giudice in caso di contrasto con altri strumenti di pianificazione, perché ha efficacia legislativa, potendosi, al più, sollevare questione di legittimità costituzionale. Si è appena visto, infatti, che la giurisprudenza amministrativa, la giurisprudenza costituzionale e la stessa logica del sistema della tutela del territorio non inducono in nessun caso a una disapplicazione del piano-casa, ma semplicemente ad una sua interpretazione costituzionalmente compatibile, che impone che la disciplina derogatoria premiale in esso contenuta non superi i limiti rappresentati dalla generale prevalenza della normativa paesaggistica su quella urbanistica e, nell’ambito di quest’ultima, dai principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio.
3.3. Per le stesse ragioni deve ritenersi manifestamente infondata anche la quarta censura del ricorrente, con cui si sostiene che il piano-casa può derogare al piano territoriale del Cilento costiero, perché il suo fondamento costituzionale sta nell’intesa raggiunta in Conferenza unificata Stato-Regioni e lo stesso piano-casa pone un livello elevato di tutela del territorio e dell’ambiente. Infatti, se non vi è dubbio che l’intesa Stato-Regioni sia il meccanismo che governa anche tale strumento di pianificazione paesaggistica, nondimeno, i rapporti tra il piano-casa e gli altri atti di pianificazione trovano il loro fondamento, non nelle modalità di approvazione degli stessi, ma nel livello degli interessi costituzionali in gioco; dovendosi dare prevalenza – nei limiti sopra ampiamente delineati – all’esigenza di uniformità della disciplina paesaggistica e di governo del territorio sul territorio nazionale.
3.4. Manifestamente infondato è anche il quinto motivo di doglianza, con cui si prospetta la nullità del piano territoriale del Cilento costiero, in quanto adottato, in via sostitutiva, dallo Stato. La difesa sostiene, sul punto, che un tale potere sostitutivo non avrebbe potuto essere esercitato nei confronti della Regione e che il piano territoriale, comunque, non avrebbe efficacia conformativa sul piano urbanistico. La stessa difesa cita, però, la sentenza della Corte costituzionale n. 36 del 1995, la quale, pronunciandosi proprio sull’inerzia tenuta dalla Regione Campania nell’approvazione del piano paesaggistico, ha affermato che spetta allo Stato disporre «la sostituzione dell'amministrazione regionale della Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali ai fini del compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del piano territoriale paesistico della Regione Campania»; cosa avvenuta nel caso di specie. E, quanto alla prevalenza sulla pianificazione urbanistica, è sufficiente richiamare le considerazioni sopra svolte circa la generale efficacia conformativa della pianificazione paesaggistica, che rappresenta lo strumento-quadro per la conformazione dell’assetto del territorio.
3.5. La sesta doglianza del ricorrente – con cui si prospetta la prevalenza del piano del Parco del Cilento rispetto al piano paesaggistico, con la conseguenza che l’intervento edilizio oggetto di sequestro avrebbe dovuto essere ritenuto consentito – è infondata. La prospettazione difensiva si basa sull’assunto che il piano del parco include l’edificio nella zona D, di promozione economico-sociale e, che tale zona coincida sostanzialmente con gli ambiti urbani. Si tratta, a ben vedere, di un’affermazione che non trova puntuale riscontro nel dato normativo, da cui non emerge l’assimilabilità tra zone D e ambiti urbani. In ogni caso, la classificazione dell’area operata dal piano paesaggistico non potrebbe incontrare deroghe da parte della pianificazione di parco, perché i vincoli posti dai due livelli di pianificazione possono al più sommarsi, mentre non si può ritenere – come fa la difesa – che il meno restrittivo si sostituisca al più restrittivo, facendolo venire meno.
3.6. Manifestamente infondato è, infine, il settimo motivo di ricorso, perché riferita a una pretesa mancanza dell’elemento soggettivo in capo all’indagato che risulta meramente asserita. Allo stato degli atti e salva ogni ulteriore valutazione da effettuarsi nel giudizio di merito, deve infatti richiamarsi quanto osservato sub 3.1.; cosicché la pretesa assenza di colpa si scontra con la rilevata inderogabilità delle disposizioni del piano paesaggistico da parte di quelle del piano-casa, che era ampiamente nota sia all’indagato sia alle amministrazioni competenti al momento dell’adozione dei provvedimenti di assenso.

4. Il ricorso, per tali motivi, deve essere rigettato, con condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
    Si dà atto che il presente provvedimento è sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. a), del d.p.c.m. 8 marzo 2020.

Così deciso il 10/01/2020.