Consiglio di Stato Sez. IV n.4062 del 24 agosto 2017
Beni Ambientali.Impianti di risalita
Il Consiglio di Stato ha confermato una decisione del TAR Lombardia, che su ricorso di Legambiente, aveva annullato un DPCM che sbloccava nuovi impianti di risalita in Val Tellina indicati come innovazione tecnologica. La decisione prende in esame anche la sindacabiltà dei cd. Atti di alta amministrazione in campo paesistico
Pubblicato il 24/08/2017
N. 04062/2017REG.PROV.COLL.
N. 08011/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8011 del 2016, proposto da:
Mottolino s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata e Giorgio Tarabini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Riccardo Villata in Roma, via Giulio Caccini, 1;
contro
Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Borasi e Corrado Carrubba, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via di Vigna Murata,1;
nei confronti di
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in persona del Ministro pro tempore, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Livigno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina Della Valle e Lorenzo Spallino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cristina Della Valle in Roma, via Merulana, 234;
Comunità Montana Alta Valtellina, Regione Lombardia, Provincia di Sondrio, Arpa Lombardia, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, sezione terza, n. 1411 del 12 luglio 2016, resa tra le parti, concernente la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 19 settembre 2014 relativa al progetto di costruzione di una seggiovia esaposto ad ammorsamento automatico denominata Vallaccia - Monte della Neve nel comune di Livigno.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Legambiente Onlus, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonchè del comune di Livigno;
Visti ricorsi incidentali presentati da Legambiente Onlus, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, dal comune di Livigno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2017 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per la Mottolino s.p.a., l’avvocato Villata, per Legambiente Onlus, l’avvocato Borasi, per il comune di Livigno, l’avvocato Spallino e, per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, l'avvocato dello Stato Grumetto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Mottolino s.p.a. ha presentato un progetto per la costruzione di una seggiovia esaposto ad ammorsamento automatico, denominata “Vallaccia - Monte della Neve”, con relativo ampliamento dell’area sciabile e la realizzazione di nuovi parcheggi pubblici, in località Gembrè nella frazione Trepalle del comune di Livigno, in dichiarata sostituzione della esistente seggiovia biposto “Mottolino - Monte della Neve” ubicata in diversa località.
2. La nuova area interessata dall’intervento ricade per una parte nell’ambito di un Sito di importanza Comunitaria (SIC), affidato alla gestione della provincia di Sondrio, ed è inserita nella rete continentale degli ambienti protetti Natura 2000 con la denominazione IT 2040006 "Vallaccia-Pizzo Filone".
3. Il progetto è stato inizialmente respinto dalla Conferenza di servizi indetta dalla Comunità Montana Alta Valtellina anche alla luce dei pareri negativi espressi dalla Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio di Milano, dalla Direzione per i beni culturali e paesaggistici per la Lombardia e dalla Provincia di Sondrio.
4. La Mottolino s.p.a. ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, il diniego. Il T.a.r., all’esito di una verificazione, con sentenza n. 801 del 2013 ha accolto il ricorso per difetto della motivazione degli atti impugnati, rimettendo alle amministrazione interessate il progetto ai fini di una nuova valutazione.
5. La Comunità Montana Alta Valtellina ha quindi avviato il riesame del progetto. La prima seduta della Conferenza di servizi indetta a tal fine ha tuttavia ribadito alla Mottolino s.p.a. i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, evidenziando, in particolare, la carenza del requisito della compatibilità urbanistica dell'intervento, stante il mutato quadro della normativa urbanistico- edilizia dell’area.
6. In esito alla presentazione di osservazioni da parte della società interessata, è stata perciò convocata una seconda seduta della Conferenza di servizi in data 23 gennaio 2014.
In quella sede:
- la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici ha nuovamente espresso parere negativo, rilevando: “il progetto ricade in un’area che TUTTI gli strumenti territoriali, paesaggistici ed urbanistici attualmente vigenti…considerano esclusa dai domini sciabili”, precisando che la realizzazione dell’intervento doveva considerarsi non come sostituzione di impianto esistente, ma quale nuovo impianto;
- la Provincia di Sondrio ha espresso parere negativo in quanto non poteva escludersi: “con ragionevole certezza che la realizzazione di seggiovia esaposto ad ammorsamento automatico…con relativo ampliamento dell’area sciabile (tre nuove poste da sci), non possa pregiudicare l’integrità del sito IT2040006. Le condizioni poste dal richiedente…impediscono anche la proposizione di recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso, in quanto, dovendo considerare la tutela dell’integrità del sito, presuppone una diversa localizzazione”;
- il comune di Livigno ha espresso parere negativo, rilevando che: “le opere in progetto ricadono in ambiti agricoli esclusi dalle aree sciistiche, ove è incompatibile la realizzazione di nuovi impianti e piste”.
La seduta si è conclusa stabilendo un termine di un mese per acquisire il parere della Regione Lombardia. Entro lo stesso termine la Comunità Montana avrebbe dovuto decidere se adottare la determinazione di conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 14 ter, comma 6 bis, della legge n. 241 del 1990, ovvero se rimettere la questione al Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 14 quater della medesima legge.
7. Con nota prot. n. 556 del 28 febbraio 2014, la Comunità Montana ha rimesso la questione al Consiglio dei Ministri. Nella riunione di coordinamento istruttorio tenutasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 26 marzo 2014 gli enti coinvolti si sono pronunciati come segue:
- la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici ha confermato il proprio dissenso alla realizzazione del progetto, per le ragioni espresse nel parere del 23 gennaio 2014;
- la Comunità Montana ha espresso parere favorevole, ritenendo il progetto un’opportunità economica per tutto il comprensorio;
- il Comune di Livigno ha espresso il parere favorevole ritenendo “indispensabile la realizzazione dell’impianto in argomento, tenendo in considerazione gli aspetti socio-economici e i risvolti occupazionali”;
- la Provincia di Sondrio ha riconosciuto la rilevanza dell’opera dal punto di vista dello sviluppo economico e turistico dell’area, ritenendo che dovessero essere coniugati gli interessi ambientali con quelli socio-economici. Ha tuttavia fatto rinvio alla nota tecnica del 24 marzo 2014 a firma del dirigente provinciale competente nella quale si rilevava che “La realizzazione di un piano o progetto, nel rispetto del principio di precauzione dettato dall’art. 6 comma 3 della direttiva habitat, può essere accordato ‘…soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudichi l’integrità del sito in causa” e si dichiarava che “Dalla valutazione di incidenza…è emerso che ‘…non è possibile affermare con ragionevole certezza che la realizzazione della seggiovia esaposto ad ammorsamento automatico (capacità massima di trasporto: 2800 persone/ora) con relativo impianto dell’area sciabile (tre nuove piste da sci) non possa pregiudicare l’integrità del sito IT204006. La conseguente valutazione di incidenza negativa, come precisato nel parere, non esclude la possibilità di realizzare interventi che comportano la modificazione del sito se correlate a rilevanti interessi pubblici. Nel parere è altresì precisato che tale eventualità non è al momento attestata”.
8. Inoltre:
- con nota del 13 maggio 2014 il Ministero dell’Ambiente, verificata la rilevanza socio economica dell’intervento, ha ritenuto applicabile la procedura di cui all’art. 5, comma 9, del DPR n. 357/1997; - con nota del 19 maggio 2014 la Regione Lombardia ha subordinato "l'ammissibilità dell'impianto alla circostanza che lo stesso venisse qualificato come impianto in sostituzione e non come nuovo impianto";
- con nota del 9 luglio 2014 l'Ufficio Legislativo del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ha ribadito l’inesistenza di elementi nuovi tali da modificare il proprio parere contrario alla realizzazione dell'impianto in esame, "sia per motivi di merito già più volte formulati dagli uffici tecnici periferici e centrali, sia in considerazione dell'evidente incompatibilità dell'intervento, che si appalesa evidentemente come una nuova costruzione... con tutti gli strumenti pianificatori, sia paesaggistici, sia urbanistici, vigenti”.
9. La Presidenza del Consiglio, ritenendo opportuno procedere ad una nuova verifica con la Regione Lombardia, ente che aveva disposto il vincolo di cui all’art. 17 delle NTA del Piano territoriale paesaggistico regionale, con note del 10 e del 17 luglio 2014, ha chiesto alla stessa di esprimersi nuovamente in ordine alla qualificazione dell’impianto come nuovo ovvero come adeguamento funzionale e tecnologico di impianto esistente.
Con nota del 24 luglio 2014 la Regione ha evidenziato che le competenze in merito agli impianti a fune di risalita erano state trasferite alle Comunità Montane con legge regionale n. 22 del 1998.
La Comunità Montana Alta Valtellina con nota del 23 luglio 2014 ha confermato quindi che la costruzione dell'impianto "da quanto risulta agli atti dei nostri uffici competenti, è considerata sostituzione di un impianto esistente".
10. A seguito delle suddette interlocuzioni, il 6 agosto 2014 è stata convocata presso il Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri un’ulteriore riunione dì approfondimento istruttorio “al fine di chiarire in via definitiva l’esatta connotazione dell’impianto in questione”.
In tale riunione il Comune di Livigno ha evidenziato che l'impianto doveva considerarsi "adeguamento tecnologico della ski area, a beneficio della sicurezza, dell'appeal turistico e dell'interesse pubblico sottostante all'esercizio dell'attività di trasporto a mezzo impianti a fune, in quanto rientrano nel concetto di ammodernamento tecnologico e funzionale anche i progetti di sostituzione di impianti preesistenti con impianti a fune su nuovi tracciati, qualora questi ultimi siano tecnologicamente obsoleti e non siano in grado di garantire livelli di sicurezza adeguati”.
La Comunità Montana Alta Valtellina, con nota dell’8 agosto 2014, ha precisato che il progetto in questione rientrava nella definizione di "adeguamento funzionale e tecnologico" essendosi in presenza "di un impianto vetusto e bisognoso di massicci interventi funzionali per proseguire in deroga l'esercizio con i criteri minimi di sicurezza per un termine improrogabile di altri quattro anni. Pertanto la realizzazione della seggiovia Vallaccia-Monte della Neve si configura senz’altro come sostituzione di un impianto tecnologicamente obsoleto e non in grado di garantire livelli di sicurezza adeguati, se non con onerosi interventi che ne consentirebbero comunque la prosecuzione dell’esercizio soltanto per un breve periodo".
11. Con delibera del 19 settembre 2014, il Consiglio dei Ministri, ha considerato raggiunta l'intesa con la Regione Lombardia, così come previsto dall'art. 14 quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, in quanto “è stato chiarito sia dalla competente Comunità Montana Alta Valtellina che dal comune di Livigno che l'opera in questione si configura come adeguamento funzionale e tecnologico di impianto esistente”. Nella stessa delibera ha pertanto evidenziato:
- di “condividere, facendole proprie, le motivazioni espresse dalla Provincia di Sondrio, dal Comune di Livigno e dalla Comunità Montana Alta Valtellina in merito alla valenza economica, sociale e di implementazione della sicurezza tecnologica connessa al progetto di costruzione di una seggiovia esaposto ad ammorsamento automatico denominata "VALLACCL4-MONTE DELLA NEVE (2079,80-2718,00 m.slm)con relativo ampliamento dell'area sciabile e nuovi parcheggi pubblici in località Gembrè a Trepalle”;
- di dare atto che “sussiste la possibilità di procedere alla realizzazione del progetto stesso, come adeguamento tecnologico e funzionale dell'attuale seggiovia biposto "Mottolino- Monte della Neve", a condizione che, trattandosi di progetto la cui realizzazione interessa l'area SIC 1T 2040006, “siano attivate le procedure di cui al comma 9 dell'art. 5 del DPR n. 357/1997 da parte della Comunità Montana Alta Valtellina, quale amministrazione precedente".
12. Contro la suddetta deliberazione, infine, ha proposto ricorso Legambiente Onlus dinanzi al T.a.r per la Lombardia, sede di Milano.
13. Successivamente con nota prot. 4680 del 13 novembre 2014 la Comunità Montana ha invitato la società proponente a presentare alla Regione Lombardia una proposta di misure compensative, a sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 9, del DPR n. 357/1997.
Con nota prot. 7615 del 23 marzo 2015, la Provincia di Sondrio, ente delegato alla gestione del SIC, di concerto con la società, ha definito una proposta di interventi compensativi e di misure di mitigazione, corredata dal formulario e dalla specifica documentazione tecnica.
La Regione, con nota del 28 maggio 2015, ha inoltrato la documentazione al Ministero dell’Ambiente, che, con nota prot. n. 13344 del 7 luglio 2015, ha rilevato che la proposta di misure di compensazione doveva essere validata dalla Regione, chiedendo quindi a quest’ultima l’invio della documentazione integrativa.
Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 22 del 29 giugno 2015, pubblicata all'albo pretorio a partire dal 3 luglio 2015, il Comune di Livigno approvava ai sensi dell'art. 9, comma 15, della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 il progetto relativo alla costruzione della seggiovia, nonostante il parere contrario del Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune stesso che aveva ritenuto che le opere in questione non rientrassero tra quelle indicate all’art. 9, comma 15, della citata legge regionale.
Con determinazione del 30 luglio 2015 la Comunità Montana Alta Valtellina ha disposto la positiva conclusione della conferenza di servizi per l’approvazione del progetto definitivo dei lavori della seggiovia denominata “Vallaccia - Monte della Neve” proposto da Mottolino s.p.a., subordinando l’efficacia della determinazione alla favorevole definizione del subprocedimento attivato ai sensi dell’art. 5, comma 9, del DPR 357 del 1997, ferma l’osservanza delle prescrizioni disposte in quella sede, rimettendo a tal fine al Ministero dell’Ambiente e alla Regione Lombardia di rappresentare alla Comunità Montana e alla società Mottolino il verificarsi della predetta condizione.
Con nota prot. n. 15789 del 7 agosto 2015 il Ministero dell'Ambiente inoltrava il formulario sulle misure compensative e la relativa documentazione alla Commissione Europea.
14. Legambiente ha impugnato con motivi aggiunti anche i predetti atti
15. Con ordinanza n. 1253 del 25 settembre 2015 il T.a.r. ha accolto la domanda cautelare, rilevando che “la società controinteressata sta eseguendo i lavori, non potendosi escludere che tale esecuzione comprometta immediatamente l’ambiente, tenuto conto della particolare zona in cui l’intervento verrebbe a realizzarsi” e ritenendo che “in una prospettiva di bilanciamento di tutti gli interessi coinvolti, debba essere accolta la domanda cautelare, ad eccezione del solo completamento delle opere relative alla parte interrata che risultino ad oggi in esecuzione”.
16. La Mottolina s.p.a. ha interposto appello cautelare, che è stato respinto da questa Sezione con ordinanza n. 4864 del 28 ottobre 2015: “l’indirizzo giurisprudenziale richiamato da parte appellante in ordine alla valenza della decisione adottata dal Consiglio dei Ministri nell’ipotesi di cui all’art. 14 quater della legge 7 agosto 1990, nr. 241, non comporta affatto un’assoluta insindacabilità della valutazione governativa, che costituisce certamente atto di alta amministrazione e come tale è censurabile unicamente in casi di macroscopica e conclamata erroneità o irragionevolezza” nonché, a tale ultimo riguardo, che è proprio su tale profilo che dovrà concentrarsi l’approfondimento in sede di merito, ipotizzandosi nella specie che l’Autorità governativa si sia sostanzialmente ‘appiattita’ sulla ricostruzione riveniente dall’intesa raggiunta fra le Amministrazioni locali, la quale presupporrebbe un’erronea qualificazione dell’intervento per cui è causa in termini di “adeguamento tecnologico e funzionale” di un impianto preesistente, piuttosto che – come assume la parte ricorrente in primo grado – di realizzazione ex novo di un impianto prima non esistente”.
17. Con la sentenza indicata in epigrafe l’adito T.a.r. ha poi accolto il ricorso di Legambiente.
18. Nella sostanza il giudice di primo grado ha ritenuto che la delibera della Presidenza del Consiglio oggetto di causa non fosse adeguatamente supportata sotto il profilo istruttorio, in particolare laddove ha ritenuto che il progetto presentato fosse un adeguamento tecnologico di un impianto esistente invece che un nuovo impianto vietato dai Piani territoriali paesaggistici regionali e provinciali.
19. La Mottolino s.p.a. ha quindi impugnato la stessa sentenza, prospettando diversi motivi di appello, di seguito sinteticamente indicati.
19.1. Secondo la società appellante, non sarebbe fondato il rilievo del Ta.r. in ordine ad una ingiustificata adesione della Presidenza del Consiglio alla tesi dell’adeguamento tecnologico dell’impianto prospettata dalla stessa società. La delibera impugnata sarebbe stata invece adottata all’esito di un’approfondita istruttoria che avrebbe smentito la qualificazione del progetto come nuovo impianto sostitutivo di quello esistente.
19.2. La delibera del Consiglio dei Ministri, annullata dal giudice di primo grado, essendo un atto di alta amministrazione, non poteva essere oggetto di sindacato giurisdizionale in quanto non presentava macroscopici e conclamati profili di erroneità ed irragionevolezza.
19.3. L’intervento previsto costituisce, secondo l’appellante, un adeguamento tecnologico e funzionale del preesistente impianto Mottolino – Monte della Neve, e dunque non ricade nel divieto di realizzazione di nuovi impianti previsto dall’art. 17 delle NTA del P.T.P.R. L’adeguamento, infatti, oltre a mitigare l’impatto visivo dell’opera, ne migliorerebbe i livelli di sicurezza e di innovazione tecnologica.
19.4. Il T.a.r. non si sarebbe limitato all’esame dei vizi dedotti dall’Associazione ricorrente, ma avrebbe esteso il suo sindacato a profili diversi di presunta invalidità. La sentenza impugnata, configurando l’esclusione della tesi dell’adeguamento funzionale partendo da quanto previsto dall’art. 3, comma 1, lettera d) del T.U. edilizia (DPR. n. 380 del 2001), ha rilevato un profilo di invalidità estraneo sia alle censure dedotte da Legambiente, sia alle regole proprie del thema decidendum (impianti di risalita).
20. L’appellata Legambiente Onlus si è costituita in giudizio ed ha depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo una memoria di replica il 4 maggio 2017. La stessa Associazione ha anche proposto ricorso incidentale il 21 novembre 2016 per l’accoglimento anche delle censure mosse in primo grado (su taluni profili urbanistici, edilizi, partecipativi e di valutazione dell’impatto ambientale dell’opera), assorbite dal T.a.r., nonché per l’accoglimento dei motivi aggiunti dichiarati in sentenza improcedibili in ragione dell’annullamento della presupposta delibera del Consiglio dei Ministri.
21. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare si sono costituiti in giudizio il 10 novembre 2016.
21.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare hanno poi depositato ulteriori memorie e proposto il 21 novembre 2016 ricorso incidentale per l’annullamento della sentenza impugnata, proponendo motivi analoghi a quelli della società appellante.
22. Il comune di Livigno si è costituito in giudizio ed ha depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo una memoria di replica il 4 maggio 2017. La stessa Amministrazione ha anche proposto ricorso incidentale il 10 novembre 2016 per l’annullamento della sentenza impugnata, insistendo in particolare, sulla non conclamata irragionevolezza della delibera della Presidenza del Consiglio annullata dal T.a.r.
23. Anche la società appellante ha depositato ulteriori scritti difensivi (tra i quali una relazione tecnica) e per ultimo una memoria di replica il 4 maggio 2017.
24. Nella camera di consiglio del 24 novembre 2016 è stato rinviato al merito l’esame dell’istanza cautelare presentata dalla Mottolina s.p.a contestualmente alla proposizione dell’appello.
25. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 maggio 2017.
26. L’appello principale proposto dalla società Mottolino non è fondato.
27. La complessa vicenda nasce e si sviluppa sulla giustificazione di un ammodernamento e di un adeguamento agli standards di sicurezza e tecnologici di una seggiovia esistente. Tali condivisibili intenzioni sono state però utilizzate anche per ampliare e modificare le opere relative al tracciato della stessa seggiovia fino a farla estendere in un’area ricompresa in un Sito di importanza Comunitaria (SIC), inserito nella rete continentale degli ambienti protetti Natura 2000.
28. Ciò premesso, come rilevato dal T.a.r., la sostanza della controversia riguarda la circostanza se l’articolato procedimento che ha condotto all’approvazione del progetto presentato dalla società Mottolino s.p.a. per la costruzione di una seggiovia esaposto con relativo ampliamento dell’area sciabile e la realizzazione di nuovi parcheggi pubblici in località Gembrè a Trepalle, riguardasse un ammodernamento ed un adeguamento funzionale della esistente seggiovia biposto “Mottolino – Monte della Neve” ovvero la realizzazione di un nuovo impianto.
29. La differente considerazione dell’opera ha infatti rilievo tenuto conto che l’area interessata dall’intervento è riconosciuta, come detto, quale Sito di importanza Comunitaria (SIC) ed inserita nella rete continentale degli ambienti protetti Natura 2000 con la denominazione IT 2040006 "Vallaccia-Pizzo Filone", affidato alla gestione della provincia di Sondrio. In tale area di elevata naturalità, l’art. 17 del Piano paesaggistico regionale della Lombardia e il Piano territoriale di coordinamento della provincia di Sondrio non consentono, infatti, nuovi grandi impianti sportivi e turistici.
30. Il giudice di primo grado ha concluso che il progetto presentato dalla società appellante, per le sue caratteristiche, concretizzasse la realizzazione di un nuovo impianto.
31. In particolare, il progetto prevede la realizzazione di un nuovo impianto di risalita e di tre piste da sci (di cui una di collegamento con l’attuale “pista delle cime”) in località Vallaccia nel Comune di Livigno, in zona attualmente non interessata dalla presenza di ulteriori piste, con stazione di partenza a 2438,50 m. di distanza dalla stazione esistente e stazione di arrivo sul Monte della Neve, a quota 2.718 m., a breve distanza da quella esistente. La lunghezza complessiva dell'impianto pari a circa 1,860 m. ed è anche prevista la realizzazione:
- di opere impiantistiche e strutture complementari (linee elettriche interrate e sistema di innevamento artificiale delle piste);
- di 173 nuovi posti auto mediante ampliamento del parcheggio esistente in corrispondenza della stazione di partenza della seggiovia Trepalle, di proprietà della società richiedente, in località Gembrè, al di fuori della Vallaccia;
- dello smantellamento della seggiovia biposto esistente, denominata "Mottolino - Monte della Neve", situata lungo la linea di crinale del Mottolino e del Monte Sponda, di proprietà della stessa società appellante.
32. Il Consiglio dei Ministri, a cui la Comunità montana Alta Valtellina, quale autorità procedente, non avendo raggiunto l’intesa in seno alla Conferenza di servizi in sede di rinnovazione, ha rimesso l’esame del progetto, nella seduta del 19 settembre 2014 ha invece autorizzato la realizzazione dell’impianto, condividendo le considerazioni della provincia di Sondrio, del comune di Livigno e della Comunità montana Alta Valtellina sulla valenza economica, sociale e di implementazione della sicurezza tecnologica connessa al progetto ed in sostanza avvalorando la tesi che lo stesso sostanziasse un adeguamento tecnologico e funzionale dell'esistente seggiovia biposto “Mottolino- Monte della Neve”.
33. Riassunto sinteticamente il quadro del giudizio di primo grado, il Collegio esamina prioritariamente la questione relativa alle caratteristiche dell’impianto, ritenendola centrale ai fini della decisione.
34. Innanzitutto, va considerato che le montagne della catena alpina eccedenti i 1.600 metri sul livello del mare sono, dall’art. 142 del d.lgs. 42 del 2004, qualificate di interesse paesaggistico e sono sottoposte alle disposizioni del Titolo I della parte III dello stesso decreto legislativo. L’art. 143, comma 9, del decreto prevede poi che, a far data dall'adozione del piano paesaggistico, non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all'articolo 134, che include, tra l’altro quelle di cui all'art. 142, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.
35. Con deliberazione n. 951 del 19 gennaio 2010 il Consiglio regionale della Lombardia ha approvato il Piano paesaggistico regionale, quale sezione specifica del Piano territoriale regionale. All’art. 17 della NTA, il Piano, nel disciplinare la tutela paesaggistica degli ambiti di elevata naturalità, individua tali ambiti all’allegata tavola D “Quadro di riferimento della disciplina paesaggistica regionale”, includendovi l’area montana del Comune di Livigno (219).
Ai sensi della richiamata disposizione negli ambiti di elevata naturalità la realizzazione di nuove grandi attrezzature relative allo sviluppo ricettivo, sportivo e turistico è possibile solo se prevista nel Piano territoriale di coordinamento provinciale (comma 6, lettera a) dell’art. 17). Non subiscono invece alcuna specifica limitazione le opere di adeguamento funzionale e tecnologico di impianti e di infrastrutture esistenti (comma 8 lettera b) dell’art. 17).
36. Con deliberazione n. 4 del 25 gennaio 2010 il Consiglio della provincia di Sondrio ha approvato il Piano territoriale di coordinamento provinciale che all’art. 66 stabilisce che “il PTCP individua le aree destinate all’esercizio dello sci…in tali aree sono da incentivare le opere di riqualificazione degli impianti di risalita e il miglioramento delle piste, ed è possibile la realizzazione di eventuali nuovi impianti e tracciati….Le previsioni di ulteriori ambiti per lo sci da discesa è subordinata a variante al PTCP…”. Sulla base della tav. 6.6 “previsioni progettuali strategiche” l’area della Vallaccia è esclusa dalle aree sciistiche individuate dal Piano stesso.
37. Con deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n. 97 del 30 luglio 2013 è stato approvato il Piano Territoriale d’area “Media e Alta Valtellina”. L’allegato 4 degli elaborati di VAS del Piano prevede che, quanto ai domini sciabili, “L’ipotesi di ampliamento del dominio verso la Vallaccia, viene ritenuta da scartare per l’elevato impatto ambientale e paesistico che potrebbe avere l’apertura di un area sciabile in quel versante interamente a SIC, in coerenza con gli indirizzi della pianificazione sovraordinata” e che “Non può essere considerata sostenibile l’espansione del dominio sciabile nella Vallaccia”. E ancora “Una particolare attenzione deve essere posta all’eventuale perimetrazione delle aree sciabili, rispetto alla sovrapposizione di tali aree con zone SIC. Nello specifico si sottolineano i casi del Comune di Livigno (Vallaccia) e Valfurva (Collegamento con i territori della Provincia di BS, Ponte di Legno). In particolare è fondamentale rispettare gli indirizzi dei piani sovraordinati e i piano di gestione delle aree SIC. Devono essere attentamente considerate eventuali espansioni in zone di elevata qualità ambientale e paesistica dal momento che l’espansione dei domini sciabili, a fronte di un ipotetico ritorno economico, crea delle situazioni di forte pressione ambientale e degrado paesistico che impoveriscono uno degli elementi di maggior pregio delle aree della MAV che è costituito proprio dalla ricchezza dell’ambiente naturale e dalle risorse paesistiche di pregio”.
38. Anche il PGT del Comune di Livigno, approvato con deliberazione n. 31 del 19 giugno 2013 dal Consiglio comunale, alla tavola 3.2 non prevede impianti all’interno dell’area della Vallaccia, in conformità con quanto stabilito dalla superiore pianificazione regionale e provinciale. La zona denominata “Case della Vallaccia” risulta inserita tra le “zone agricole di valore testimoniale con nuclei ed edifici percettivamente omogenei”.
39. Il T.a.r. nella sentenza impugnata, alla luce del quadro normativo sopra ricordato, non poteva pertanto che concludere che l’area interessata dall’impianto (la Vallaccia) non potesse costituire dominio sciabile, né area di espansione dello stesso.
40. Giunto a questa conclusione, il giudice di primo grado ha correttamente ritenuto la deliberazione del Consiglio dei Ministri impugnata da Legambiente carente sotto il profilo degli elementi di fatto e quindi di istruttoria, soprattutto con riferimento alla condivisione di quanto rappresentato dal Comune di Livigno e dalla Comunità Montana Alta Valtellina. La delibera, infatti, si è fondata sulla qualificazione dell’intervento data dalle predette amministrazioni e cioè che l’impianto previsto non doveva considerarsi come una nuova costruzione, ma come sostituzione per adeguamento tecnologico e funzionale dell’impianto esistente, compatibile con quanto consentito dal comma 8 del citato art. 17 delle NTA del Piano paesaggistico regionale (adeguamento di impianti esistenti in area pianificata come dominio sciabile)
41. Come detto, l’impianto previsto occupa, in ragione della traslazione dello stesso a seguito della sua espansione, un’area esclusa dal dominio sciabile, soggetta alla tutela paesaggistica e di conservazione ambientale, mediante la realizzazione di un diverso tracciato ricadente in parte nell’ambito di un Sito di importanza Comunitaria (SIC), inserito nella rete continentale degli ambienti protetti Natura 2000 con la denominazione IT 2040006.
42. D’altra parte, anche la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Milano ha espresso un articolato parere negativo, in relazione al quale non soltanto il Consiglio dei Ministri non ha formulato una motivazione adeguatamente articolata per andare in diverso avviso, ma, come rilevato dal T.a.r., non ha neppure ha dato conto della sussistenza di profili ulteriori utili a far prevalere un giudizio di diverso contenuto rispetto al dissenso qualificato.
43. E la ribadita contrarietà espressa anche a livello centrale dal Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo, con nota dell’Ufficio Legislativo del 9 luglio 2014, “sia per i motivi di merito già più volte formulati dagli uffici tecnici periferici e centrali, sia in considerazione dell’evidente incompatibilità dell’intervento, che si appalesa come una nuova costruzione….con tutti gli elementi pianificatori, sia paesaggistici, sia urbanistici, vigenti”, avrebbe ancor più resa necessaria un’adeguata e congrua motivazione nella delibera impugnata sul dissenso manifestato.
44. Quanto invece ai limiti del sindacato del giudice amministrativo sugli atti di alta amministrazione, quale quello di cui alla delibera impugnata del Consiglio dei Ministri, va rilevato che l’art. 14 quater comma 3 della legge n. 241 del 1990 non implica che ove la deliberazione del Consiglio dei Ministri contrasti, anche in parte, l'atto di dissenso qualificato, possa prescindere da una motivazione che dia adeguato e congruo conto delle ragioni specifiche per cui gli elementi del giudizio di compatibilità assunti dall'amministrazione dissenziente vanno, in quel concreto caso, diversamente valutati. (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 15 gennaio 2013, n. 220 ed anche, sez. IV, 26 settembre 2013, n. 4768).
45. In sostanza, nel caso di specie, il manifestarsi di lacune procedimentali non può che avere riflesso anche sulla ragionevolezza della scelta in concreto operata, profilo quest’ultimo sicuramente ammesso al sindacato giurisdizionale. Tale sindacato, infatti, pur avendo natura estrinseca e formale, può essere esercitato sul corretto esercizio del potere anche con riferimento alla verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 26 luglio 2010, n. 4862 e sez. III, 8 settembre 2014, n. 4536).
46. Non può, inoltre, essere condivisa la censura prospetta dalla società appellante in ordine alla circostanza che il T.a.r. non si sarebbe limitato all’esame dei vizi dedotti da Legambiente in primo grado, ma avrebbe esteso il suo sindacato ai profili urbanistici ed edilizi.
47. Tali profili in realtà sono stati dedotti dall’Associazione appellata e sono stati assorbiti nella decisione impugnata (anche per questa ragione Legambiente ha proposto ricorso incidentale). Comunque – assodata, alla luce della documentazione versata in atti, la fondatezza delle censure incentrate sulla inopinata carenza della preventiva approvazione di una specifica variante urbanistica per la realizzazione dell’opera - il giudice di primo grado vi ha fatto richiamo soprattutto per avvalorare la tesi della “nuova costruzione” così come definita dall’art. 3, comma 1, del T.U. edilizia (DPR. N. 380 del 200).
48. Per completezza, si evidenzia, infine, che l’invocato DM del Ministero dell’Industria del 24 novembre 1999, avente ad oggetto l’innovazione tecnologica, l’ammodernamento e il miglioramento dei livelli di sicurezza degli impianti a fune, nelle sue premesse considera ricompresi nell’ammodernamento anche i progetti che prevedono la sostituzione di impianti preesistenti con impianti a fune su nuovi tracciati, ma che tali nuovi tracciati debbano ritenersi ammessi nella medesima località e non, come nel caso di specie, in un diverso sito.
49. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata:
50. Di conseguenza vanno respinti i ricorsi incidentali proposti da Legambiente Onlus, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e dal comune di Livigno.
51. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c.
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati, come sopra detto, sono stati infatti dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
52. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto lo respinge e per l’effetto conferma la sentenza impugnata.
Respinge i ricorsi incidentali.
Condanna, in solido tra loro, la società appellante, le Amministrazioni statali nonché il comune di Livigno, al pagamento delle spese di giudizio in favore di Legambiente Onlus nella misura di euro 10.000,00(diecimila/00), oltre agli altri oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Luca Lamberti, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo Vito Poli
