TAR Campania (SA) Sez. I n.1497 del 7 settembre 2011
Beni Ambientali. Potere di annullamento della soprintendenza

Il potere di annullamento della Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata dal Comune (quale sub — delegato) non comporta un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione e da un ente sub — delegato, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Compito del giudicante, pertanto, è verificare che l’amministrazione preposta all’esercizio del potere di annullamento abbia rispettato, in occasione del suo puntuale esercizio, i limiti alla stessa imposti dall’ordinamento: ciò, essenzialmente, sulla scorta delle motivazioni poste a fondamento del provvedimento caducatorio, dalle quali (per assicurarne la legittimità) non deve desumersi una mera diversa valutazione della compatibilità della trasformazione progettata con la salvaguardia del pregio paesaggistico dell’area interessata, ma l’enucleazione degli elementi dimostrativi del cattivo uso fatto da parte dell’amministrazione comunale dei suoi poteri autorizzatori.

N. 01497/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01628/1998 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1628 del 1998, proposto da:
Santomauro Fausta, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Brancaccio, con domicilio eletto in Salerno, largo Dogana Regia n.15;

contro

Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato per legge in Salerno, corso Vittorio Emanuele n. 58;
Comune di Casalvelino;

per l'annullamento

del decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici di Salerno e Avellino, del 23.1.1998, recante l’annullamento della determina del Sindaco del Comune di Casalvelino n. 134 del 28.10.1997, con la quale è stata autorizzata, ex art. 7 l. n. 1497/1939, l’esecuzione del progetto di “realizzazione di uno stabilimento balneare” sull’area di cui alle p.lle 129 – 135, fl. 34, del Comune suindicato

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011 il dott. Ezio Fedullo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone la parte ricorrente di aver presentato al Comune di Casalvelino istanza di concessione edilizia per la realizzazione di uno stabilimento balneare, che l’intervento è stato autorizzato ai fini paesaggistici con determina sindacale n. 134 del 28.10.1997 (con la quale è stato recepito il parere favorevole della Commissione Edilizia Integrata del 24.10.1997), sulla scorta del fatto che “l’intervento proposto, per tipologia e materiali usati, si integra nell’ambiente circostante e va a sistemare un’area di terreno in pessimo stato conservativo”, e che il citato provvedimento autorizzatorio è stato annullato dall’amministrazione intimata con decreto del 23.1.1998, avverso il quale, al fine di conseguirne l’annullamento giurisdizionale, sono articolate le seguenti censure di illegittimità: 1) il potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche è di competenza del Ministro, laddove il provvedimento impugnato è stato emesso dal Soprintendente per i B.A.A.A.S. nella qualità di delegato del Direttore Generale, già illegittimamente delegato dal Ministro; 2) il provvedimento impugnato è altresì tardivo, essendo stato comunicato all’interessato dopo il decorso del termine di sessanta giorni di cui all’art. 82, comma IX, d.P.R. n. 616/1977; 3) il provvedimento impugnato assume che l’autorizzazione paesaggistica annullata introdurrebbe una modifica del vincolo paesaggistico, imposto con D.M. 2.11.1968, senza la previa acquisizione del parere del Consiglio Nazionale per i Beni Culturali, laddove il vincolo paesaggistico non preclude la realizzazione di nuovi insediamenti, ma impone solo all’interessato di sottoporli al controllo dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione; 4) l’amministrazione intimata ha posto a fondamento del provvedimento di annullamento un giudizio di valore che svuota e si sovrappone a quello formulato dal Comune; 5) in ogni caso, le ragioni che sorreggono la suddetta valutazione negativa (nel senso che lo stabilimento balneare progettato, attese le sue consistenti dimensioni, comprometterebbe, se realizzato, l’aspetto paesistico-ambientale del sito, delimitato dall’arenile e dal canale Truvolo, ben visibile da più punti di belvedere, che le opere progettate, consistendo principalmente nell’esecuzione della recinzione in muratura di un lotto di notevoli dimensioni (mt. 50 x 50), del lido con torrino centrale di altezza di oltre mt. 7 e delle cabine distanti dall’immobile principale circa 20 metri, darebbero un effetto di costruito ad una parte del litorale particolarmente suggestivo e che l’autorizzazione rilasciata, ove attuata, comporterebbe l’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta) sono erronee, in quanto lo stesso Ministero, in sede di redazione ed approvazione del nuovo P.T.P. del Cilento costiero (D.M. 4.10.1997), ha escluso l’intero territorio del Comune di Casalvelino dalla particolare ed intensa forma di tutela paesaggistica, l’amministrazione comunale, nel rilasciare l’autorizzazione paesaggistica, ha evidenziato gli effetti migliorativi che l’intervento assicurerebbe rispetto ad una zona in “pessimo stato conservativo”, la valutazione concernente le dimensioni dell’intervento ha carattere urbanistico, l’intervento non è caratterizzato, in ogni caso, da “consistenti dimensioni”, essendo rappresentato da strutture modestissime e rimovibili, l’arenile versa in condizioni di assoluto degrado, il canale Truvolo è un canale di bonifica, del quale il Comune di Casalvelino ha previsto la copertura con un rivestimento in cemento armato, la possibilità di vedere l’intervento da più (ed imprecisati) punti di vista non è sufficiente a giustificare la misura caducatoria, lungo tutto il perimetro dello stabilimento, come emerge dalla relazione tecnico-illustrativa, è prevista la piantumazione di essenze arboree autoctone, le dimensioni dello stabilimento sono estremamente ridotte (essendo prevista una superficie di appena 45 mq per il bar, di 20 mq per le cabine e di 94 mq per le aree destinate a servizi e deposito), la struttura è realizzata completamente con materiali naturali (legno e canne) e con pannelli smontabili, essendo l’unico elemento in muratura costituito da un muretto di soli 70 cm, l’area contigua e circostante quella di proprietà della parte ricorrente è completamento urbanizzata ed edificata; 6) il provvedimento impugnato è altresì affetto da carenza istruttoria, dal momento che, dichiarandosi disponibile a prendere in considerazione una nuova soluzione progettuale che preveda esclusivamente l’utilizzo di elementi naturali e comunque asportabili a fine stagione, un raggruppamento dei servizi, un ridimensionamento complessivo delle strutture in elevazione ed una riqualificazione naturalistica dell’arenile, l’amministrazione intimata dimostra di non aver rilevato, sulla scorta della relazione illustrativa del progetto, che lo stabilimento balneare è realizzato interamente con gli stessi elementi indicati dalla Soprintendenza e con pannelli smontabili nonché che l’intervento costituisce proprio il recupero dell’arenile, attualmente degradato, auspicato dalla Soprintendenza; 7) il provvedimento impugnato è illegittimo, altresì, nella parte in cui il Soprintendente si dichiara disponibile a prendere in considerazione una nuova soluzione progettuale, suggerendo modifiche dell’intervento, avendo esso esercitato in tal modo un potere riconosciuto dall’ordinamento esclusivamente all’amministrazione preposta al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

La difesa erariale si oppone all’accoglimento del ricorso, del quale deduce l’infondatezza.

Deve solo aggiungersi che la pronuncia cautelare favorevole alla parte ricorrente (ordinanza n. 1681 del 23.4.1998) ha dato luogo al rilascio, come allegato dalla stessa con produzione documentale del 26.5.2011, della concessione edilizia n. 25 del 22.4.1999, avente ad oggetto la realizzazione dello stabilimento de quo.

Il ricorso quindi, dopo la discussione delle parti, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

E’ impugnato, con il ricorso in esame, il provvedimento con il quale la Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici di Salerno e Avellino ha annullato l’autorizzazione n. 134 del 28.10.1997, con la quale il Sindaco del Comune di Casalvelino ha assentito sotto il profilo paesaggistico l’intervento di realizzazione di uno stabilimento balneare al fl. 34, p.lle 129-135 in area dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi della l. n. 1497/1939, sulla scorta del D.M. 2.11.1968.

Deve premettersi, al fine di verificare la fondatezza delle censure formulate dalla parte ricorrente (intese a dimostrare la carenza motivazionale ed istruttoria, oltre che l’eccesso di potere inficiante il provvedimento contestato), che la determinazione caducatoria si incentra sul rilievo delle seguenti circostanze, di fatto e di diritto:

- “l’intervento, prevedendo la realizzazione di uno stabilimento balneare complessivamente di consistenti dimensioni, se eseguito, comprometterebbe notevolmente l’aspetto paesistico-ambientale del sito, delimitato dall’arenile e dal canale Truvolo, ben visibile da più punti di belvedere”;

- “le suddette opere, consistendo principalmente nell’esecuzione della recinzione in muratura di un lotto di notevoli dimensioni (50 x 50 metri), del lido con torrino centrale di altezza oltre 7.00 metri e delle cabine distanti dall’immobile principale di circa 20 metri, se eseguite, darebbero un effetto di costruito ad una parte del litorale particolarmente suggestivo”;

- “l’autorizzazione, qualora attuata, comporterebbe l’alterazione dei tratti caratteristici della località medesima (rectius, per i quali la stessa: n.d.e.) è sottoposta a vincolo”.

L’amministrazione intimata, infine, si dichiara “disponibile a prendere in considerazione una nuova soluzione progettuale che preveda esclusivamente l’uso di elementi naturali (legno, canne ecc.) e/o, comunque asportabili a fine stagione, un raggruppamento dei servizi, un ridimensionamento complessivo delle strutture in elevazione ed una qualificazione naturalistica dell’arenile”.

Ebbene, ritiene il Tribunale che le allegazioni attoree, intese a dimostrare l’insufficienza e/o l’erroneità dei surriportati passaggi motivazionali del provvedimento impugnato, siano meritevoli di accoglimento.

Occorre precisare che, come rilevato da costante giurisprudenza, “il potere di annullamento della Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata dal Comune (quale sub — delegato) non comporta un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione e da un ente sub — delegato, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità che si estende a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 aprile 2011, n. 1476).

Compito del giudicante, pertanto, è verificare che l’amministrazione preposta all’esercizio del potere di annullamento abbia rispettato, in occasione del suo puntuale esercizio, i limiti alla stessa imposti dall’ordinamento: ciò, essenzialmente, sulla scorta delle motivazioni poste a fondamento del provvedimento caducatorio, dalle quali (per assicurarne la legittimità) non deve desumersi una mera diversa valutazione della compatibilità della trasformazione progettata con la salvaguardia del pregio paesaggistico dell’area interessata, ma l’enucleazione degli elementi dimostrativi del cattivo uso fatto da parte dell’amministrazione comunale dei suoi poteri autorizzatori.

Ebbene, ritiene il Tribunale che i predetti limiti (al legittimo esercizio del potere di annullamento) siano stati nella specie travalicati.

Le ragioni addotte dall’amministrazione intimata, al fine di dimostrare l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica annullata, attengono essenzialmente alle dimensioni (definite “consistenti”) dell’intervento, con particolare riguardo alla recinzione in muratura “di un lotto di notevoli dimensioni (50 x 50 metri)”, al “torrino centrale di altezza oltre 7.00 metri”, alla distanza di circa 20 metri tra le cabine e l’immobile principale, all’”effetto di costruito” che la realizzazione dello stabilimento darebbe alla parte interessata del litorale, infine, alla peculiare valenza paesistico-ambientale del sito, che risulterebbe alterata ove l’intervento fosse realizzato.

A fronte delle ragioni, così sintetizzate, poste a fondamento del provvedimento impugnato, si pone la valutazione paesaggistica positiva espressa dall’amministrazione comunale autorizzante, nel senso che “l’intervento proposto per tipologia e materiali usati si integra nell’ambiente circostante e va a sistemare un’area di terreno in pessimo stato conservativo”.

Ebbene, deve in primo luogo evidenziarsi che l’amministrazione intimata (che pure si è dichiarata disponibile, come si è detto, “a prendere in considerazione una nuova soluzione progettuale che preveda esclusivamente l’uso di elementi naturali (legno, canne ecc.) e/o, comunque asportabili a fine stagione”) ha omesso di considerare, quale possibile fattore di bilanciamento (del pregiudizio paesaggistico ipoteticamente attribuibile alle dimensioni dello stabilimento), le modalità ed i materiali costruttivi della struttura (messi bene in evidenza nella relazione accompagnatoria della domanda di autorizzazione, nel senso che “la struttura, completamente realizzata in legno, è trattata con pitture che si ispirano ai colori della terra…l’intera struttura, ad eccezione della recinzione del lotto con muretti dell’altezza di cm. 70 e rivestimento con intonaco rustico, sarà realizzata in legno con pannelli smontabili così da essere rimossi alla fine della stagione estiva”).

La considerazione dei materiali utilizzati per la realizzazione dell’intervento, oltre che della effettiva valenza paesaggistica dell’area (definita nel provvedimento autorizzatorio come “in pessimo stato conservativo”), è invece alla base dell’assenso espresso, sotto il profilo paesaggistico, dal Comune di Casalvelino: sì che la confutazione della corretta gestione del vincolo da parte di quest’ultimo avrebbe implicato l’allegazione, da parte della Soprintendenza, della illogicità dell’equilibrio (tra istanze di conservazione del paesaggio ed esigenze di utilizzo a fini produttivi dello stesso) sul quale riposa l’autorizzazione annullata.

L’omessa valutazione dei predetti profili denota invece che l’amministrazione intimata, lungi dal sindacare le modalità di esercizio del potere autorizzatorio comunale, ha direttamente sostituito le sue valutazioni a quelle di pertinenza di quest’ultimo, pervenendo a conclusioni dissonanti rispetto a quelle consacrate nell’autorizzazione annullata: da una parte, infatti, l’ente locale ha ritenuto che l’impatto paesaggistico dell’intervento fosse attenuato, e reso congruo rispetto alla effettiva valenza paesaggistica del sito, in virtù dei materiali utilizzati e della amovibilità della struttura, dall’altra, l’amministrazione statale intimata, senza valutare la ragionevolezza di siffatta operazione di bilanciamento (pur riconoscendo rilevanza, nell’ambito di una eventuale diversa soluzione progettuale, ai materiali da utilizzare ed alla loro provvisorietà), ha operato ex novo una autonoma valutazione di compatibilità paesaggistica.

Né l’amministrazione intimata si è curata di confutare il rilievo, emergente dalla motivazione dell’autorizzazione annullata, secondo cui l’intervento “va a sistemare un’area di terreno in pessimo stato conservativo”: rilievo che concorre a qualificare in concreto la dimensione assunta, con riferimento all’area interessata dalla trasformazione, dai valori paesaggistici da salvaguardare sulla scorta del vincolo di tutela.

A tanto deve aggiungersi (al fine di escludere che il mero riferimento alle dimensioni dello stabilimento sia sufficiente a dimostrare l’illogicità dell’autorizzazione paesaggistica comunale) che, come emerge dalla perizia giurata depositata dalla parte ricorrente in data 24.4.1998, a firma dell’ing. Luigi Rispoli, “costruzioni sono presenti sia in corrispondenza del confine nord che sud, mentre ad est è la strada che si sviluppa lungo il canale di bonifica Truvolo e ad ovest la battigia”, che “a fronte di una superficie disponibile di 3784 mq vengono ad essere realizzati, con le caratteristiche di rimovibilità stagionale, un bar di circa 45 mq, servizi e depositi per 94 mq e cabine per 20 mq”, che “lo stesso torrino, elemento esclusivamente decorativo caratterizzante l’intera struttura, di ridotte dimensioni alla base con una larghezza di soli metri 2.00 e con altezza di metri 3.00, oltre il piano terra, sarà realizzato con pannelli in legno assemblati e smontabili” e che “la piantumazione di essenze autoctone è prevista lungo il confine così da renderlo assolutamente invisibile”.

Tali circostanze, non confutate dall’amministrazione intimata, contribuiscono a connotare significativamente il quadro fattuale che fa da sfondo all’esercizio del potere di autorizzazione (così come, inevitabilmente, di quello – di secondo grado – di annullamento), ponendo ulteriormente in risalto l’astrattezza, e comunque l’imperfetta aderenza alla realtà, delle valutazioni poste a base della determinazione caducatoria impugnata: basti considerare, da tale punto di vista, che il provvedimento impugnato evidenzia che l’intervento, se eseguito, “comprometterebbe notevolmente l’aspetto paesistico-ambientale del sito”, laddove, come si evince dalla documentazione fotografica prodotta dalla parte ricorrente, questo si presenta (almeno in parte) come un terreno ricoperto di sterpaglia e situato a ridosso di altre costruzioni.

La domanda di annullamento proposta con il ricorso in esame, in conclusione, deve essere accolta, e conseguentemente annullato il provvedimento impugnato, potendo dichiararsi l’assorbimento delle censure non esaminate.

Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio sostenute dalle parti della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1628/1998, lo accoglie ed annulla per l’effetto il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Onorato, Presidente

Francesco Mele, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/09/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)