Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1748, del 11 aprile 2014
Beni Culturali.Legittimità apposizione del vincolo della Soprintendenza d’inedificabilità assoluta

Dalla documentazione acquisita risulta evidente la logicità della scelta di mantenere inalterato l'assetto delle adiacenze della Villa, conservando anche la destinazione agricola tradizionale e la tipologia degli edifici esistenti con divieto di nuove costruzioni e con puntuali prescrizioni circa la manutenzione possibile delle costruzioni esistenti, il che è motivato dalla esigenza di salvaguardia degli aspetti percettivi del compendio e del paesaggio del panorama circostante. Nel provvedimento impositivo è, del resto, esplicitamente indicato che l'imposizione del vincolo intende tutelare l'integrità del complesso architettonico e delle sue condizioni di prospettiva, luce, viabilità, cornice ambientale e decoro. In tale quadro, risulta quindi evidente lo stesso bilanciamento e la stessa comparazione degli interessi in gioco effettuati da parte dell'Amministrazione nel commisurare il vincolo indiretto alle esigenze di salvaguardia dell'integrità del bene interessato dal vincolo diretto. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01748/2014REG.PROV.COLL.

N. 08111/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8111 del 2007, proposto da Antonio, Francesco e Sergio Andreoli, Amalia Perlati e Andrea Tadori, rappresentati e difesi dagli avvocati Donatella Gobbi e Luigi Manzi con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, Via Confalonieri, 3.

contro

Ministero per i beni e le attività culturali - Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto - Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio di Verona, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, 12.

nei confronti di

Emanuela Zavetti, Maria Rosa Erbice, Pierluigi Marini rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Sala e Nicolò Paoletti, elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo in Roma, Via B. Tortolini, 34.

per la riforma

della sentenza n. 364/2007 del T.A.R. Veneto – Venezia (Sezione Seconda), resa tra le parti, concernente l’apposizione del vincolo di inedificabilita' assoluta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'Udienza Pubblica del giorno 28 gennaio 2014, il consigliere Carlo Mosca e uditi per le parti l’avvocato Andrea Reggio D'Aci per delega dell’avvocato Luigi Manzi, l’avvocato dello Stato Melania Nicoli, e l’avvocato Nicolò Paoletti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Alla sommità di una collina circondata da terreni agricoli, in località Mezzana di Sotto (Verona), è posto un edificio risalente al XVI secolo denominato Villa della Torre, dichiarato di interesse particolarmente importante con decreto ministeriale del 27 maggio 1961. La villa fu venduta dal primo proprietario all'avvocato Cardioli e, alla morte di questi, venne ereditata dalla signora Emanuela Zavetti, salvo che per una porzione a suo tempo adibita a casa mezzadrile e lasciata dal primo proprietario in eredità, insieme con i campi sottostanti, ad uno dei mezzadri che l'occupava. Costui, poi, alienava la casa ai signori Maria Rosa Erbice e Pierluigi Marini e i campi al signor Andrea Tadori. Altri campi sottostanti alla villa sono stati lasciati in eredità dal primo proprietario ad un altro mezzadro, il signor Giuseppe Andreoli che li ha lasciati a sua volta in eredità ai figli Antonio, Francesco e Sergio e alla moglie signora Amelia Perlati.

Sul lato della collina ove vi sono le proprietà dei signori Andreoli e Perlati, odierni appellanti, esiste un viale delimitato da cipressi utilizzato da questi ultimi e dagli altri citati proprietari per recarsi alla propria abitazione.

2. Nel 2004, il Comune di Mezzana di Sotto adottava una variante al proprio piano regolatore, in virtù della quale una parte delle proprietà afferenti ai signori Tadori e Andreoli veniva riclassificata da zona agricola in zona di espansione residenziale C2b (7) soggetta a piano urbanistico attuativo.

Ciò veniva segnalato dai signori Zavetti, Forbice e Marini alla Soprintendenza per i beni e le attività culturali di Verona, ai fini dell'imposizione di un vincolo di tutela indiretta sui terreni prossimi e circostanti alla citata villa, tra cui quelli compresi nella parte riclassificata.

Mentre era in corso l'iter del procedimento per l'approvazione della variante da parte della Regione, la Soprintendenza di Verona avviava, comunicandolo agli odierni appellanti, un procedimento preordinato all'apposizione di vincolo indiretto, ai sensi articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004, sulle aree attorno a "Villa della Torre", comprese quelle oggetto di riclassificazione per effetto della citata variante.

Con decreto del 21 marzo 2006, il Direttore Generale per i beni culturali e paesaggistici per il Veneto faceva propria la proposta di vincolo indiretto riguardante le predette aree di proprietà dei signori Tadori e Andreoli (ad eccezione di parte del mappale 558 di proprietà di Francesco Andreoli) e, a norma del citato articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004, dettava prescrizioni di assoluta inedificabilità delle aree scoperte, con permanente soggezione delle aree medesime alle colture agricole tipiche della tradizione locale e, per le porzioni edificate, al mantenimento delle volumetrie esistenti, imponendo altresì criteri restrittivi per ogni intervento di ristrutturazione, rifacimento e manutenzione. Con decreto del maggio 2005, lo stesso Direttore regionale aveva peraltro dichiarato di interesse particolarmente importante, ai sensi dell'articolo 10, comma 3 e dell'articolo 128 del d.lgs. n. 42/2004, l'intero complesso denominato "Villa della Torre", comprensivo anche dei mappali 241 e 242 e dal citato viale di accesso, esclusi in precedenza dal vincolo.

3. Il citato decreto 21 marzo 2006 veniva impugnato davanti al TAR Veneto, unitamente alle controdeduzioni svolte dalla Soprintendenza sulle osservazioni presentate dagli odierni appellanti sulla proposta di vincolo indiretto, nonchè unitamente al parere espresso del Comitato regionale di coordinamento del 22 dicembre 2005 e al predetto decreto del Direttore regionale di ampliamento dell'interesse storico artistico all'intero complesso e al viale di accesso ad esso.

4. Davanti al TAR Veneto, gli stessi odierni appellanti deducevano l'illegittimità dell'apposizione del vincolo:

a) per la sottoposizione a vincolo dell'intera zona in cui si trovano i compendi immobiliari con prescrizioni di tale portata da precludere ogni intervento edificatorio, anche di ristrutturazione, senza motivare, in alcun modo, la scelta;

b) per il totale travisamento della realtà apportato dallo stesso vincolo e dalle prescrizioni che hanno assecondato il desiderio dei proprietari della Villa di mantenere, su una vasta area che la circonda, lo status quo piuttosto che preservarne la pubblica fruibilità e il pubblico godimento;

c) per l'evidente e ingiusticato disprezzo per le edificazioni realizzate oltre la strada comunale e rispetto alla quale, in precedenza, era stato omesso ogni intervento, nonostante la sottoposizione dell'intero territorio del Comune di Mezzana di Sotto a vincolo paesistico;

d) perchè la scelta di tutelare la porzione di territorio non edificato confligge con la ratio sottesa alla norma che attribuisce il potere di apporre il vincolo indiretto il quale dovrebbe essere funzionale a garantire il mantenimento delle condizioni di fruibilità di altro immobile vincolato, piuttosto che funzionale alla tutela di beni di interesse paesaggistico, semmai tutelabili con vincolo diretto ex art. 136 del d.lgs. n. 42/2004;

e) per l'incongruità di ricostituire, a spese degli istanti, una sorta di fondo agricolo attorno ad un immobile vincolato e, già da tempo, privato dalle pertinenze agrarie;

f) per l'irragionevolezza di vincolare un'area di cinque ettari per preservare la pubblica fruizione di un immobile già non visibile della pubblica via situata ai piedi della collina;

g) per l'assenza di una comparazione degli interessi coinvolti con l'imposizione agli istanti di un sacrificio spropositato (sostanziandosi il vincolo in un esproprio peraltro non indennizzato), rispetto ai benefici derivanti dal vincolo e con grave compromissione delle legittime aspettative di sviluppo del territorio comunale;

h) per le contraddizioni delle motivazioni poste a base della proposta di vincolo (per preservare la pubblica fruibilità e il godimento di un immobile vincolato definito unità architettonica e delle motivazioni contenute nelle controdeduzioni e nel provvedimento su di esse fondato per preservare la pubblica fruibilità del viale di accesso alla Villa) con conseguente inammissibile tutela dell'oggetto del procedimento e violazione delle garanzie partecipative degli istanti che avevano elaborato le loro osservazioni con riferimento ai contenuti della proposta;

i) perchè la proposta di vincolo ex artt. 10 e 13 d.lgs. n. 42/04 delle altre porzioni della Villa era stata notificata esclusivamente ai signori Zavetti, Erbice e Marini, proprietari della Villa, e al Comune di Mezzana di Sotto, quale amministrazione prevista dall'articolo 14, comma 3 dello stesso decreto legislativo, mentre il successivo decreto di vincolo veniva trascritto esclusivamente nei confronti dei privati non proprietari del viale. Ciò ha prodotto, nella parte in cui il decreto ha sottoposto a tutela quest'ultimo, che il predetto decreto fosse nullo e inopponibile a terzi quali gli odierni opponenti e quindi non potesse essere posto a fondamento dal successivo decreto di vincolo indiretto;

l) poichè alla proprietaria della Villa e ai proprietari sia della porzione di essa adibita a casa mezzadrile che dei campi sottostanti, era stata data notizia esclusivamente della proposta di vincolo diretto ex artt. 10 e 13 d.lgs. 42/04, sicchè solo rispetto ad esso avrebbero avuto titolo a svolgere osservazioni; al contrario, la Soprintendenza ha consentito loro di svolgere controdeduzioni rispetto allo stesso vincolo indiretto;

m) poichè il decreto di vincolo era stato adottato quando era ampiamente scaduto il termine entro cui doveva essere concluso il procedimento relativo alla proposta, termine previsto dal d.m. n. 495/94 (240 giorni dalla formalizzazione della proposta).

5. Davanti al TAR Veneto si costituivano gli stessi controinteressati, rilevando la correttezza dell'operato dell'Amministrazione, l'inconsistenza delle censure degli istanti, l'inammissibilità del ricorso nella parte avente ad oggetto l'impugnativa del decreto di apposizione di vincolo diretto, in ragione del difetto di legittimazione attiva degli appellati, non essendo essi nè proprietari del compendio sottoposto a tutela, nè titolari di altri diritti su di esso.

6. Il giudice di prime cure respingeva il ricorso, ritenendo efficace il provvedimento di vincolo diretto, essendo stato regolarmente notificato al Comune di Mezzano di Sotto in considerazione della natura di bene demaniale del viale di accesso e considerando la questione della trascrizione del provvedimento nei registri immobiliari, ininfluente sull’efficacia dello stesso provvedimento, trattandosi semmai di condizione per la sua opponibilità ai terzi.

Lo stesso giudice riteneva motivato lo stesso provvedimento di vincolo indiretto, per l'apprezzamento di natura discrezionale connesso alla valutazione dell'apposizione del vincolo, desumibile da quanto puntualmente espresso dalla relazione tecnico-scientifica su cui era fondata la proposta. Giudicava, al contempo, infondata la censura sul mancato bilanciamento fra i vari interessi, essendo il vincolo stato apposto per la conservazione della situazione attuale derivante dalle radici storiche che avevano richiesto la sottoposizione a tutela dell'intera zona circostante la villa.

Il giudice di primo grado riteneva, altresì, infondata la pretesa violazione del termine di conclusione del procedimento, vista le sua natura ordinatoria e respingeva, le censure relative alla violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento, non sussistendo alcuna ragione per impedire gli apporti collaborativi dei proprietari della villa al procedimento di imposizione del vincolo, peraltro preordinato a verificare la necessità del vincolo per il miglior godimento del bene.

7. Gli appellanti, nel presente grado di giudizio, riformulano i motivi dedotti in primo grado, raggruppandoli in tre articolate censure. Con la prima, si rileva l'erroneità della sentenza del TAR, nella parte in cui ha escluso la violazione degli articoli 10, 13, 14 e 15 del d.lgs. n. 42/2004 e la nullità o comunque l'inefficacia del vincolo diretto sul viale dei Cipressi, in quanto dichiarato e trascritto nei confronti di soggetto non proprietario del bene vincolato. Con la seconda, l'erroneità della sentenza è dedotta per non aver considerato la violazione dell'articolo 3 della legge n. 241/90 per omessa motivazione su elementi fondamentali, nonché l’eccesso di potere per carenza o insufficienza dell'istruttoria e per contraddittorietà essendo stato il provvedimento adottato, nonostante la prescrizione di un supplemento di istruttoria; e ancora l’eccesso di potere per carenza di contraddittorio, insufficienza di motivazione e di istruttoria, per travisamento e per sviamento, per violazione del principio di necessaria comparazione di tutti gli interessi coinvolti, e quindi, per non aver ritenuto sussistente la violazione dell'articolo 1 della legge n. 241/90, dato il contrasto con il principio comunitario di proporzionalità e ragionevolezza dell'agire amministrativo.

Con la terza censura si rilevano, infine, le stesse violazioni sotto altri profili e, in particolare, la violazione dell'articolo 2 della legge n. 241/90 e l’eccesso di potere per violazione del termine di cui al decreto ministeriale 13 giugno 1994, n. 495, allegato A n. 17, per essere stato emesso il provvedimento impugnato oltre il termine previsto per la conclusione.

DIRITTO

1. Le censure così sintetizzate sono infondate, per le ragioni che seguono:

1.1. Le doglianze espresse nella prima citata censura sono correlate alla mancata notifica del decreto di vincolo al Comune di Mazzana di Sotto e alla mancata trascrizione dello stesso nei confronti dell'Ente. Orbene, posto che, con il decreto del 27 maggio 2005, è stato confermato il vincolo diretto apposto originariamente sulla Villa della Torre ed esteso su alcune pertinenze della stessa tra cui il viale dei Cipressi che ne costituisce via di accesso e che fa parte del demanio stradale del Comune di Mezzana di Sotto, va affermato che la trascrizione del provvedimento nei confronti del Comune e a favore del Ministero dei beni e delle attività culturali non è stata curata perchè il registro dei beni immobiliari su cui vengono effettuate le trascrizioni riguarda esclusivamente i beni immobili appartenenti a privati e non anche i beni demaniali.

La funzione fondamentale assolta dalla trascrizione è, infatti, quella di consentire ai terzi di conoscere i gravami sul cespite immobiliare, essendo uno strumento di pubblicità degli atti di trasferimento della proprietà o di costituzione di altri diritti reali e, nel caso di un bene immobile gravato da vincolo diretto, la trascrizione è preordinata affinchè i terzi aventi causa del proprietario abbiano notizia del vincolo o per consentire all'Amministrazione di poter apporre il vincolo in caso di alienazione del bene, fermo restando che tra i terzi aventi causa non potrebbero essere annoverati gli attuali appellanti.

Nel caso, comunque, di beni appartenenti al demanio, vigendo il regime della loro inalienabilità e indisponibilità , il decreto del 27 maggio 2005 poteva anche non essere oggetto di trascrizione, riguardando il vincolo specifico un bene demaniale quale il viale dei Cipressi.

Da qui l'infondatezza della doglianza, dal momento che la parte appellante ha basato l'illegittimità del provvedimento di vincolo indiretto sui beni degli appellanti, sull'inesistenza o sull’ inefficacia del vincolo diretto a causa della mancata trascrizione. Peraltro, nel quadro D della nota di trascrizione, come è dato constatare dal documento dell'Agenzia del territorio, è possibile evincere che, ai fini della pubblicità, e catastali, si fa espresso riferimento al predetto decreto del 27 maggio, con una modalità in cui è rilevabile che il viale dei Cipressi (senza mappale) su cui è stato apposto il vincolo diretto, è di proprietà comunale ed è quindi demaniale.

Il giudice di prime cure ha, del resto, colto chiaramente che la vicenda dell'opponibilità è diversa da quella dell'efficacia dell'atto di vincolo che ha modificato la situazione preesistente in capo al destinatario, generando i previsti poteri di reazione processuale.

In merito, poi, alla mancata comunicazione del provvedimento all'Ente locale, come già esplicitato nella sentenza impugnata, il provvedimento di vincolo diretto è stato regolarmente notificato al Comune di Mezzana di Sotto.

1.2 Circa le doglianze espresse con la seconda censura da parte degli appellanti per avere la sentenza impugnata ritenuto infondate le censure sollevate di carenza di motivazione e di difetto dei presupposti, questo Collegio ritiene di ribadire che, ai sensi dell'articolo 45 del d.lgs. n. 42/2004, il Ministero possa prescrivere le distanze, le misure e le altre regole dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, che ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente o di decoro.

Conseguentemente, il giudice di prime cure ha correttamente affermato che la prevista salvaguardia ha riguardo alla globale consistenza della cornice ambientale che si estende sino a ricomprendere ogni immobile, purchè in prossimità del bene monumentale e purchè sia con quest’ultimo in tale relazione che la sua manomissione sia idonea ad alterare il complesso di condizioni e caratteristiche fisiche e culturali connotanti lo spazio ad esso circostante.

Sulla sussistenza dei presupposti per l'imposizione del vincolo indiretto, si è ampiamente soffermata, del resto, la relazione tecnico-scientifica allegata al provvedimento impugnato e da quest'ultimo significativamente richiamata, formandone parte integrante e i cui tratti salienti sono stati ben evidenziati nella sentenza del giudice di primo grado il quale ha convenientemente evidenziato che comunque la valutazione costituisce apprezzamento di natura discrezionale non sindacabile in sede di legittimità, se non per macroscopica incongruenza e illogicità nella specie non sussistenti.

Dalla documentazione acquisita agli atti, risulta evidente la logicità della scelta di mantenere inalterato l'assetto delle adiacenze della Villa, conservando anche la destinazione agricola tradizionale e la tipologia degli edifici esistenti con divieto di nuove costruzioni e con puntuali prescrizioni circa la manutenzione possibile delle costruzioni esistenti, il che è motivato dalla esigenza di salvaguardia degli aspetti percettivi del compendio e del paesaggio del panorama circostante. Nel provvedimento impositivo è, del resto, esplicitamente indicato che l'imposizione del vincolo intende tutelare l'integrità del complesso architettonico e delle sue condizioni di prospettiva, luce, viabilità, cornice ambientale e decoro.

In tale quadro, risulta quindi evidente lo stesso bilanciamento e la stessa comparazione degli interessi in gioco effettuati da parte dell'Amministrazione nel commisurare il vincolo indiretto alle esigenze di salvaguardia dell'integrità del bene interessato dal vincolo diretto. Sotto questo profilo, appare puntuale la giurisprudenza di questa Sezione, citata dall'Avvocatura dello Stato (Sez. VI, 29 aprile 2008, n. 1939; Sez. VI, 1 luglio 2009, n. 4270 e Sez. VI, 6 giugno 2011, n. 3354), che conferma la legittimità del provvedimento impugnato e del vincolo con esso apposto in funzione di tutela del complesso della Villa della Torre nella sua integrità e, di conseguenza, con riguardo alle zone limitrofe ad esso che un tempo costituivano parti di un'unica proprietà cui non era estraneo il viale dei Cipressi.

Circa la censura del mancato rispetto del parere del Comitato regionale di coordinamento relativamente al completamento dell'istruttoria, non avendo gli appellanti precisato quali siano gli aspetti e le circostanze non approfondite dall'Amministrazione e dove l'istruttoria si appalesi incompleta o carente, la doglianza è inammissibile, considerato peraltro che deve presumersi, in assenza di una precisa contestazione che, nel lasso di tempo intercorso tra il parere del Comitato e l'adozione del provvedimento, l'Amministrazione abbia adempiuto alla richiesta specifica dell'organo collegiale.

Pure le doglianze espresse nella terza censura non possono essere condivise da questo Collegio. Con riguardo alla asserita violazione del principio del contraddittorio, va esplicitato che le garanzie partecipative vanno assicurate a tutti coloro che possano risentire le conseguenze del provvedimento e cioè a tutti coloro che siano portatori di un interesse che può essere uguale e contrapposto rispetto al vincolo apposto nella specie. Non può, allora, dubitarsi che i proprietari della villa e della porzione di essa adibita a casa mezzadrile hanno la veste di controinteressati, essendo il provvedimento destinato a riflettersi nella loro sfera giuridica in modo opposto a quello degli appellanti e conseguentemente non poteva essere negato loro di partecipare al procedimento, anche se l'acquisizione delle loro controdeduzioni era avvenuta in ritardo rispetto al termine stabilito dall'Amministrazione, ma comunque prima che l'istruttoria fosse conclusa e la decisione assunta. Comunque, la tesi secondo cui tali controdeduzioni sono le uniche poste a fondamento del provvedimento impugnato, non è confortata da alcuna dimostrazione di quanto asserito e la relativa censura risulta pertanto inammissibile. Analogamente, non è stata fornita alcuna valida argomentazione da parte degli appellanti a sostegno del mancato rispetto delle loro garanzie partecipative o del perfezionamento del contraddittorio fra tutti coloro direttamente interessati al provvedimento di vincolo da adottare.

Riguardo, infine, al dedotto mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento previsto dal D.M. n. 495/94, la doglianza non ha svolto alcuna valida argomentazione su quanto stabilito in merito dal giudice di primo grado e deve pertanto essere considerata pure essa inammissibile. Comunque, questo Collegio conferma, secondo la giurisprudenza di questa Sezione da cui non vi è motivo per discostarsi (Sezione VI, 29 luglio 2008, n. 3795), che i termini fissati in attuazione dell'articolo 2, della legge n. 241/90, non sono perentori.

2. Per le ragioni che precedono, l'appello è infondato e deve essere perciò respinto.

Le spese del presente grado del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 8111/2007, respinge l’appello e per l’effetto, conferma la sentenza del TAR Veneto.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidandole a favore del Ministero per i beni e le attività culturali in euro 3000 (tremila) e a favore dei signori Emanuele Zavetti, Maria Rosa Forbice e Pierluigi Marini in euro 3000 (tremila). .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 28 gennaio 2014, con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Carlo Mosca, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)