L'APERTURA ANTICIPATA DELLA STAGIONE VENATORIA E L'INTERPRETAZIONE DELLE NORME DI RIFERIMENTO IN MATERIA DI ZONE DI PROTEZIONE SPECIALE

A cura del Dott. Massimo Latini

Il Decreto Legge 16 agosto 2006, n. 251 concernente "Disposizioni urgenti per assicurare l'adeguamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica" (GU n. 191 del 18 agosto 2006), approvato già nel corso del Consiglio dei Ministri dello scorso 4 agosto, ha recentemente suscitato un'infinità di polemiche tra ambientalisti, cacciatori e le stesse istituzioni interessate.

Il punto dolente della questione riguarda l'interpretazione dell'articolo 3, comma 2 del suddetto decreto, il quale non esprimerebbe con chiarezza se per la prossima stagione venatoria 2006/2007, in via transitoria, il divieto di esercitare l'attività venatoria in data antecedente alla terza domenica di settembre riguardi solamente le Zone di protezione speciale (ZPS), oppure genericamente tutto il territorio nazionale.

Ma facciamo un passo indietro prima di addentrarci nella questione.

Il decreto in parola è stato posto in essere a seguito di alcune procedure di infrazione comminate dall'Unione Europea, in quanto la Direttiva 79/409/CEE "Direttiva del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici" del 2 aprile 1979, cosiddetta "Direttiva Uccelli" (insieme alla Direttiva 92/43/CEE sulla "Conservazione degli ambienti naturali e delle specie selvatiche", cosiddetta Direttiva Habitat) è stata attuata erroneamente e recepita in modo incompleto e insufficiente.

Si precisa che la direttiva dava agli Stati membri un termine di due anni per conformarsi ad essa mediante disposizioni legislative, regolamentari e amministrative.

E' anche in forza del fatto che l'apertura della stagione venatoria è imminente, che si giustifica la scelta del decreto legge, ritenendo straordinariamente necessario e urgente superare (entro due mesi) le numerose procedure d'infrazione sopraggiunte.

Sul tema, in una recente intervista, il Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali Paolo De Castro ha asserito che il provvedimento è stato voluto, oltre che per le anzidette procedute di infrazione, anche per "non perdere il sostegno europeo ai programmi di sviluppo rurale, fondamentali per le politiche agricole delle nostre regioni, evitando così il rischio di non essere in grado di sfruttare pienamente la nostra quota di risorse comunitarie".

Il Ministro ha inoltre motivato l'urgenza del Decreto Legge 251/2006 per ovviare al contenzioso aperto sulle Zone di Protezione Speciale, chiarendo che "sulle ZPS norme vigenti e giudicati amministrativi hanno aperto, per eccesso di conservazione da un lato e per mancanza di norme di tutela dall'altro, una fase di vuoto di regolazione".

Infine, con riferimento alla Legge 11 febbraio 1992, n. 157 recante "Norme per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio", recepente la stessa direttiva 79/409/CEE (comunque giudicata insoddisfacente, soprattutto in merito al regime delle deroghe ai divieti), lo stesso Ministro ha dichiarato che essa dovrà essere un riferimento da utilizzare al meglio anche al fine di creare un equilibrio fra le parti interessate e gli obiettivi da perseguire.

Sulla questione, alcuni giorni dopo (17 agosto u.s.), il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare Alfonso Pecoraro Scanio, anche ha seguito di aspre critiche provenute da larga parte del mondo venatorio, ha dichiarato che sarà grazie al Decreto Legge 251/2006 che "non si potranno più violare le direttive europee e grazie ad un corretta applicazione della Legge 157/92 non solo verrà tutelata in maniera adeguata la fauna selvatica, ma evireremo al Paese ulteriori infrazioni comunitarie".

Sul conflitto in atto fra alcune regioni, che hanno legiferato spesso non considerando le indicazioni provenienti dall'Europa generando specifiche infrazioni, il Ministro Pecoraro Scanio ha tenuto a ricordare che "se è vero, come dicono i cacciatori, che la materia venatoria è competenza delle regioni è pur vero che la tutela della fauna selvatica è competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione (…) la stessa legge sulla caccia definisce la fauna selvatica patrimonio indisponibile dello Stato e se si considera che le deroghe riguardano specie protette, appare in tutta evidenza quale sia il dovere dello Stato rispetto a questa".

Nello specifico, nel Decreto Legge 251/2006, vigente già dal 19 agosto 2006, vengono individuate forme di conservazione inderogabili inerenti le Zone di protezione speciale con riferimento agli articoli 3, 4 e 5, così come chiaramente indicato all'articolo 2, comma 1, lasciando già pensare, in prima analisi, che tutte le misure di conservazione individuate debbano riferirsi alle sole ZPS.

L'articolo 3 alla lettera a) del primo comma stabilisce che all'interno delle ZPS è fatto divieto di "esercitare l'attività venatoria in data antecedente alla prima domenica di ottobre, con l'eccezione della caccia di selezione agli ungulati e al cinghiale".

La lettera d), inoltre, vieta, sempre con precipuo riferimento alle ZPS, di "effettuare la preapertura dell'attività venatoria".

Sin qui il legislatore non ha lasciato dubbio alcuno.

Il comma secondo dell'articolo 3, invece, prevede che "In via transitoria, per la stagione venatoria 2006/2007, è fatto divieto di esercitare l'attività venatoria in data antecedente alla terza domenica di settembre, ad eccezione della caccia di selezione degli ungulati e al cinghiale", omettendo però di specificare se detto articolato, come quello del precedente comma, fosse da intendersi riferito alle sole ZPS.

Modalità questa ultima peraltro adottata nel successivo comma 3 del medesimo articolo, dove "l'obbligo di mettere in sicurezza elettrodotti e linee aeree ad alta e media tensione rispetto al rischio di elettrocuzione ed impatto" viene chiaramente riferito alle ZPS.

Rimane dunque legittimamente da chiedersi se, tacito il fatto che la preapertura nelle ZPS è vietata dal summentovato comma 1, lettera d) dell'articolo 3, praticare l'attività venatoria prima della terza domenica di settembre debba riferirsi alle sole ZPS, oppure, in senso più generico, a tutto il territorio nazionale.

E ancora, come mai il terzo comma esplicita con chiarezza a cosa ci si debba riferire (le ZPS) e il secondo no?

Non risulta strano allora come, ognuno forte di interessi di parte, cacciatori e ambientalisti abbiano interpretato in modo antitetico la possibilità di effettuare l'apertura anticipata dell'attività venatoria, ora in riferimento alle sole ZPS, ora a tutto il territorio della Repubblica.

Come era desumibile dal contesto del decreto, tuttavia, a chiarire il punto è sopraggiunta alle Regioni alcuni giorni fa una Circolare congiunta del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali secondo la quale l'articolo 3, comma 2, si applicherebbe solamente alle ZPS e non a tutto il territorio nazionale.

Ciò anche sopendo talora contrastanti interpretazioni proposte dagli stessi Ministri interessati, laddove il Ministro Pecoraro Scanio asseriva che la Regione non avrebbe potuto aprire la caccia prima della III domenica di settembre, mentre il Ministro De Castro paventava aperture anticipate dell'attività venatoria rispettose dei calendari venatori regionali da tempo approvati.

La data di avvio della stagione venatoria (17 settembre) fissata dalla Legge 157/1992 sarà valida quindi solo nelle ZPS, ovvero su una residuale porzione del 9,8% del territorio nazionale alla quale va sottratta un'altra grossa fetta in quanto molte ZPS ricadono già all'interno di aree naturali protette (Parchi, Oasi, Riserve, ecc.).

Secondo la circolare le preaperture alla caccia sarebbero lecite al di fuori delle ZPS, infatti se il divieto di preapertura valesse per tutto il territorio nazionale, essendo un norma transitoria, esso sarebbe stato collocato a chiusura dell'intero articolato e non all'interno dell'articolo 3 che si riferisce alle ZPS.

Il capitolo rimarrà aperto in attesa dello svolgimento delle giornate di preapertura previste, laddove, una norma confusa, consentirebbe di fatto ai cacciatori di cacciare fuori dalle ZPS e agli organi di vigilanza di giudicare e sanzionare tale comportamento come criminoso, passando la parola alle Procure della Repubblica competenti per territorio.

In siffatto contesto, concludendo, le normative comunitarie di riferimento saranno considerate ancora violate?












Decreto Legge 16 agosto 2006, n. 251
"Disposizioni urgenti per assicurare l'adeguamento dell'ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica "
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 18 agosto 2006


Art. 1.
F i n a l i t à
1. Il presente decreto e' finalizzato ad assicurare la conformità dell'ordinamento italiano alla normativa comunitaria concernente la conservazione della fauna selvatica.
Art. 2.
Misure di conservazione
1. Fermo quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, come modificato dal decreto del Presidente della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120, nelle Zone di protezione speciale (ZPS) di cui alla direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, si applicano le misure di conservazione previste agli articoli 3, 4 e 5.
2. I decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di designazione delle Zone speciali di conservazione (ZSC), adottati d'intesa con ciascuna regione interessata, secondo quanto previsto dall'articolo 3, comma 2, del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, e successive modificazioni, individuano le misure di conservazione necessarie a mantenere in uno stato di conservazione soddisfacente gli habitat e le specie per il quale il sito e' stato individuato.
Art. 3.
Misure di conservazione inderogabili
1. Nelle Zone di protezione speciale (ZPS) e' fatto divieto di:
a) esercitare l'attività venatoria in data antecedente alla prima domenica di ottobre, con l'eccezione della caccia di selezione agli ungulati e al cinghiale;
b) esercitare l'attività venatoria nel mese di gennaio con l'eccezione della caccia di selezione agli ungulati e al cinghiale e di quella da appostamento per due giornate prefissate alla settimana;
c) svolgere attività di addestramento di cani da caccia, con o senza sparo, prima della seconda domenica di settembre e dopo la chiusura della stagione venatoria;
d) effettuare la preapertura dell'attività venatoria;
e) esercitare l'attività venatoria in deroga ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979;
f) attuare la pratica dello sparo al nido nello svolgimento dell'attività di controllo demografico delle popolazioni di corvidi;
g) effettuare ripopolamenti a scopo venatorio, ad esclusione di quelli realizzati nelle aziende faunistico venatorie e di quelli effettuati con fauna selvatica proveniente dalle zone di ripopolamento e cattura insistenti sul medesimo territorio;
h) realizzare nuove discariche o nuovi impianti di trattamento dei rifiuti;
i) abbattere esemplari appartenenti alle specie pernice bianca (Lagopus mutus), combattente (Philomacus pugnax) e moretta (Ayhytia fuligula), secondo le previsioni contenute nelle singole tipologie ambientali di cui all'articolo 5, comma 1.
2. In via transitoria, per la stagione venatoria 2006/2007, e' fatto divieto di esercitare l'attività venatoria in data antecedente alla terza domenica di settembre, ad eccezione della caccia di selezione degli ungulati e al cinghiale.
3. Nelle Zone di protezione speciale (ZPS) e' fatto obbligo di mettere in sicurezza elettrodotti e linee aeree ad alta e media tensione rispetto al rischio di elettrocuzione ed impatto.
Art. 4.
Ulteriori misure di conservazione
1. Fino all'adozione dei provvedimenti regionali di cui all'articolo 5, comma 2, sono altresì vietate:
a) la realizzazione di elettrodotti aerei di alta e media tensione e di impianti a fune permanenti;
b) la realizzazione di nuovi impianti di risalita e di piste da sci;
c) lo svolgimento di attività di circolazione motorizzata fuoristrada, fatta eccezione dei mezzi agricoli, dei mezzi di soccorso, controllo e sorveglianza, nonche' dell'accesso al fondo degli aventi diritto.
2. La realizzazione di centrali eoliche e' sospesa fino all'adozione di specifici piani di gestione per le Zone di protezione speciale (ZPS). La valutazione d'incidenza relativa a tali interventi deve essere basata su un monitoraggio dell'avifauna presente nel sito interessato di durata compatibile con il ciclo biologico della stessa e la realizzazione dell'intervento e' subordinata a conforme e obbligatorio parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS).
Art. 5.
Criteri ornitologici e requisiti minimi
1. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, e con il Ministro dei trasporti per i profili di competenza, d'intesa con la Conferenza permanente tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuate specifiche tipologie ambientali di riferimento, sulla base dei criteri ornitologici indicati nella direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, e delle esigenze ecologiche delle specie presenti.
2. Con il decreto di cui al comma 1 sono determinati i requisiti minimi uniformi che le regioni devono rispettare nel definire: le misure di cui all'articolo 4, comma 1; le modalità di esercizio nelle Zone di protezione speciale (ZPS) di cui all'articolo 2 del potere di deroga ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere a) e b), della citata direttiva 79/409/CEE; le altre Zone di protezione speciale (ZPS) per adeguarne numero e superficie a quanto richiesto dagli obblighi comunitari; le ulteriori misure specifiche di conservazione applicabili a ciascuna delle tipologie ambientali di cui al comma 1 e agli habitat esterni a dette Zone funzionali alla conservazione degli uccelli; le modalità di svolgimento di attività di arrampicata, parapendio e sorvolo a bassa quota.
3. Con il decreto di cui al comma 1 sono altresì individuati i tempi entro cui le regioni devono provvedere a definire tali ulteriori misure e, in caso di inerzia delle stesse, le misure da applicare in via sostitutiva.
Art. 6.
Disposizioni attuative
1. Qualora le Zone di cui all'articolo 2 ricadano all'interno di aree naturali protette o di aree marine protette, istituite ai sensi della legislazione vigente, si applicano le norme del presente decreto se più restrittive rispetto alle misure di salvaguardia esistenti ed alle previsioni normative definite dai rispettivi strumenti di pianificazione.
2. Le misure di conservazione previste nel presente decreto sostituiscono tutte quelle precedentemente adottate per le Zone di cui all'articolo 2.
Art. 7.
Modifiche in materia di deroghe al prelievo venatorio
1. All'articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 2 le parole da: "Le deroghe" a: "direttiva 79/409/CEE e" sono sostituite dalle seguenti: "Le deroghe sono provvedimenti di carattere eccezionale, e comunque di durata non superiore ad un anno, che devono essere motivati specificamente in ordine all'assenza di altre soluzioni soddisfacenti e alla tipologia di deroga applicata e devono essere adottati caso per caso in base all'analisi puntuale dei presupposti e delle condizioni di fatto stabiliti dall'articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979. Le deroghe";
b) al comma 3 le parole da: "sentito l'Istituto" a: "livello regionale" sono sostituite dalle seguenti: "in conformità al parere obbligatorio dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS)" e la parola: "grave" e' soppressa;
c) il comma 4 e' sostituito dal seguente: "4. Fatto salvo il potere sostitutivo d'urgenza di cui all'articolo 8, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa diffida alla regione interessata ad adempiere entro dieci giorni, viene disposto l'annullamento dei provvedimenti di deroga posti in essere in violazione delle disposizioni della presente legge e della citata direttiva 79/409/CEE.".
Art. 8.
Intervento sostitutivo urgente
1. Le regioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni dell'articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, e dell'articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157, come modificato dal presente decreto, abrogando o modificando le proprie leggi, le delibere e gli atti applicativi, nonche' i calendari venatori nelle parti difformi dalle suddette disposizioni. In attesa di tale adeguamento e al fine di assicurare l'immediato rispetto dell'ordinamento comunitario, sono sospesi gli effetti delle deroghe adottate dalle regioni in difformità dalle richiamate disposizioni. Decorso inutilmente il termine suindicato, le leggi e gli atti regionali difformi da tali disposizioni si intendono abrogati e annullati.
Art. 9.
Adeguamento della legge 11 febbraio 1992, n. 157 all'ordinamento comunitario
1. Alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 1, dopo il comma 1, e' inserito il seguente:
"1-bis. Lo Stato e le regioni si adoperano per mantenere o adeguare la popolazione della fauna selvatica a un livello corrispondente alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, tenendo conto anche delle esigenze economiche, nonche' ad evitare, nell'adottare i provvedimenti di competenza, il deterioramento della situazione attuale." ;
b) all'articolo 1, comma 5, primo periodo, le parole: "provvedono ad istituire" sono sostituite dalla seguente: "individuano", dopo la parola: "protezione" e' inserita la seguente: "speciale" e, dopo il secondo periodo, e' inserito il seguente: "Le Zone di protezione speciale (ZPS) si intendono classificate, o vvero istituite, dalla data di trasmissione alla Commissione europea da parte del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare dei formulari e delle cartografie delle medesime ZPS individuate dalle regioni, ovvero dalla data di trasmissione alla Commissione europea dei formulari e delle cartografie da parte del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, per le ZPS istituite prima della data di entrata in vigore della presente legge. I provvedimenti regionali devono riportare in maniera puntuale i confini di tali aree ed i relativi dati catastali e devono essere pubblicizzati.";
c) all'articolo 1, dopo il comma 7 e' aggiunto, in fine, il seguente: "7-bis. Il Ministro per le politiche europee, d'intesa con i Ministri interessati, trasmette alla Commissione europea tutte le informazioni a questa utili per coordinare le ricerche e i lavori riguardanti la protezione, gestione e utilizzazione della fauna selvatica, nonche' quelle sull'applicazione pratica della presente legge.";
d) all'articolo 18, dopo il comma 1, e' inserito il seguente:
"1-bis. In ogni caso deve essere rispettato il divieto di caccia nel periodo di nidificazione e durante le fasi di riproduzione e di dipendenza e, nei confronti delle specie migratrici, durante il periodo di riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione.";
e) all'articolo 20, comma 3, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "e previa consultazione della Commissione europea";
f) all'articolo 21, comma 1, lettera o), sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: "; distruggere o danneggiare deliberatamente nidi e uova, nonche' disturbare deliberatamente le specie protette di uccelli";
g) all'articolo 21, comma 1, lettera bb), dopo le parole: "detenere per vendere," sono inserite le seguenti: "trasportare per vendere,".
Art. 10.
Invarianza della spesa
1. Dall'applicazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri, ne' minori entrate a carico della finanza pubblica.
Art. 11.
Entrata in vigore
1. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge.